(Fabricado em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu (1))

SÍNTESE

A queixa neste caso diz respeito ao facto de o Conselho da União Europeia não ter concedido acesso a determinados documentos (nomeadamente as ordens do dia do "Grupo de Alto Nível" e da "Task Force UE-EUA").

O Conselho tinha inicialmente alegado que os documentos em causa não tinham sido elaborados sob a sua exclusiva responsabilidade e que, por conseguinte, era aplicável o n.o 2 do artigo 2.o da Decisão 93/731 do Conselho relativa ao acesso aos documentos. Nos termos desta disposição, quando um documento tenha sido redigido por outra pessoa singular ou coletiva, os pedidos de acesso não devem ser enviados ao Conselho, mas diretamente ao autor. O queixoso recorreu então ao Provedor de Justiça Europeu (queixa 1056/25.11.96/Statewatch/UK/IJH). Na sua decisão de 30 de Junho de 1998, o Provedor de Justiça considerou que nem a redacção do n.o 2 do artigo 2.o da Decisão 93/731 nem a jurisprudência dos tribunais comunitários apoiavam a posição do Conselho segundo a qual os documentos de que era co-autor eram abrangidos pelo âmbito de aplicação do n.o 2 do artigo 2.o

O Conselho informou então a queixosa de que os documentos pertinentes nunca foram considerados pelo Conselho enquanto tal, mas apenas pelos funcionários do seu Secretariado-Geral que acompanhavam o assunto conservaram cópias para efeitos do seu trabalho. Nesta base, o Conselho considerou que estes documentos não estavam "na posse do Conselho" na acepção do n.o 2 do artigo 1.o da Decisão 93/731, mas apenas por funcionários do Secretariado-Geral, pelo que não eram abrangidos pelo âmbito de aplicação da Decisão 93/731.

Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça apresenta um projecto de recomendação no qual solicita ao Conselho que reconsidere o pedido do queixoso e dê acesso aos documentos solicitados, a menos que se aplique uma ou mais das excepções previstas no artigo 4.o da Decisão 93/731.

A QUEIXA

A denúncia foi apresentada pela Statewatch, uma organização privada, em Julho de 2000.

Antecedentes

O queixoso solicitara ao Conselho o acesso (nomeadamente) às agendas do "Grupo de Alto Nível" e da "Task Force UE-EUA" já em 1997. O Conselho recusou-se a conceder este acesso, alegando que os documentos em causa tinham sido elaborados conjuntamente pela Presidência do Conselho, pela Comissão e pelas autoridades dos EUA e, por conseguinte, não sob a exclusiva responsabilidade do Conselho. Na opinião do Conselho, era assim aplicável o n.o 2 do artigo 2.o da Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos (2).

Esta disposição tem a seguinte redação:

"Se o documento solicitado tiver sido redigido por uma pessoa singular ou coletiva, um Estado-Membro, outra instituição ou órgão comunitário ou qualquer outro organismo nacional ou internacional, o pedido não deve ser enviado ao Conselho, mas diretamente ao autor."

O queixoso recorreu então ao Provedor de Justiça Europeu (queixa 1056/25.11.96/Statewatch/UK/IJH). Durante o inquérito, o Conselho declarou expressamente que não considerava a sua Presidência "outra instituição ou órgão" na acepção do no 2 do artigo 2o da Decisão 93/731. Na sua decisão de 30 de Junho de 1998 (3), o Provedor de Justiça considerou que nem a redacção desta disposição nem a jurisprudência dos tribunais comunitários apoiavam a posição do Conselho segundo a qual os documentos de que era co-autor eram abrangidos pelo âmbito de aplicação do no 2 do artigo 2o. O Provedor de Justiça concluiu que a posição do Conselho parecia basear-se numa aplicação incorrecta da Decisão 93/731 e formulou uma observação crítica na qual convidava o Conselho a reconsiderar o pedido do queixoso e a conceder acesso aos documentos pertinentes, a menos que se aplicasse uma ou mais das excepções previstas no artigo 4.o da Decisão 93/731.

Quanto à presente acusação

O queixoso escreveu ao Conselho para renovar o seu pedido de acesso em 9 de Julho de 1998. O Conselho respondeu em 29 de Julho de 1998, salientando que, tendo em conta o decurso do tempo, considerava que esta carta constituía um novo pedido. Quanto ao mérito, manteve a sua opinião de que o artigo 2.°, n.° 2, era aplicável. O queixoso enviou um pedido confirmativo em 27 de Agosto de 1998. Na sua decisão de 28 de Setembro de 1998 sobre este pedido, o Conselho registou que os projectos de ordem do dia das reuniões em causa foram elaborados pelas partes participantes, que os mantiveram até serem acordados. Segundo o Conselho, as ordens do dia nunca foram consideradas pelo Conselho como tal e, por conseguinte, não foram registadas de forma sistemática nos arquivos do Conselho. O Conselho concluiu que estes documentos não eram "detidos pelo Conselho" na acepção do no 2 do artigo 1o da Decisão 93/731, mas apenas por funcionários do Secretariado-Geral, pelo que não eram abrangidos pelo âmbito de aplicação da Decisão 93/731.

O queixoso voltou então a dirigir-se ao Provedor de Justiça, alegando o seguinte:

1. Ao introduzir fundamentos inteiramente novos para a recusa de acesso aos documentos em causa, o Conselho não respeitou a decisão do Provedor de Justiça Europeu de 30 de Junho de 1998.
2. O Conselho cometeu um erro ao alegar que o Secretariado-Geral não fazia parte do Conselho
3. Ao não registar e apresentar sistematicamente os documentos em causa, o Conselho violou o seu dever de manter registos.
4. O Conselho não fundamentou suficientemente a sua decisão

O INQUÉRITO

A queixa foi enviada ao Conselho da União Europeia para que apresentasse as suas observações.

Parecer do Conselho

No seu parecer, o Conselho formulou as seguintes observações:

1) O Conselho não desrespeitou a decisão do Provedor de Justiça de 30 de Junho de 1998

Como o próprio Provedor de Justiça tinha salientado, a única autoridade competente para se pronunciar definitivamente sobre a interpretação do direito comunitário era o Tribunal de Justiça. É certo que os pontos de vista do Provedor de Justiça poderiam fornecer orientações úteis a este respeito à instituição em causa, que, à luz dos pontos de vista do Provedor de Justiça, reexaminaria normalmente a sua posição. No caso em apreço, o Conselho reconsiderou a sua primeira decisão. Embora tenha deixado em aberto a sua posição quanto ao problema dos documentos de que o Conselho era um dos coautores, concluiu, após uma análise cuidadosa, que os documentos em causa deviam ainda ser recusados, embora por razões diferentes das indicadas na sua primeira decisão. Esta nova decisão poderá ser objeto de uma nova queixa ao Provedor de Justiça.

2) O Secretariado-Geral não era "parte do Conselho"

Esta questão estava atualmente a ser analisada pelo Tribunal de Primeira Instância (no processo T-205/00, Spa Renco/Conselho). Na pendência do presente processo, o Conselho abster-se-á, por conseguinte, de tecer mais observações sobre o assunto no presente contexto.

3) A obrigação de registar documentos e o dever de manter registos

Pelas razões expostas mais pormenorizadamente na sua resposta relativa à queixa 917/2000/GG apresentada pelo mesmo queixoso, o Conselho não considerou necessário ou adequado manter um registo e um registo completos e centralizados de cada documento na posse de um dos seus funcionários.

4) O Conselho fundamentou suficientemente a sua decisão

A suficiência da fundamentação de uma decisão era uma questão que afetava a legalidade dessa decisão, cuja fiscalização não era da competência do Provedor de Justiça.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o autor da denúncia manteve a sua denúncia e formulou as seguintes observações adicionais:

A opinião do Conselho de que era livre de recusar o acesso aos documentos pertinentes por novos motivos e de que poderia então ser apresentada uma queixa contra esta nova decisão implicava o risco de um processo circular que poderia durar para sempre e que poderia potencialmente prejudicar o papel do Provedor de Justiça. O autor da denúncia não tinha qualquer conhecimento do processo T-205/00. Era possível que o Conselho aí se limitasse a fazer o mesmo argumento que tinha feito no caso em apreço. Em todo o caso, era inconcebível que o Tribunal de Justiça decidisse que o Secretariado-Geral não fazia parte do Conselho. Este argumento do Conselho só pode, portanto, ser visto como uma tentativa de atrasar uma decisão.

No que diz respeito ao dever de fundamentação, estava em causa um caso de má administração em que o Provedor de Justiça era a autoridade estatutária. Em todo o caso, era necessário que uma instituição apresentasse uma fundamentação suficiente para permitir a fiscalização jurisdicional. Ora, o Conselho não o fez sistematicamente no caso em apreço.

A DECISÃO

1 Incumprimento da decisão do Provedor de Justiça de 30 de Junho de 1998

1.1 Nos termos da Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos (4), o queixoso solicitou ao Conselho da União Europeia o acesso a determinados documentos (nomeadamente às ordens do dia do "Grupo de Alto Nível" e da "Task Force UE-EUA"). O Conselho alegou inicialmente que os documentos em causa não tinham sido elaborados sob a sua exclusiva responsabilidade e que, por conseguinte, era aplicável o n.o 2 do artigo 2.o da Decisão 93/731 do Conselho relativa ao acesso aos documentos. O queixoso recorreu então ao Provedor de Justiça Europeu (queixa 1056/25.11.96/Statewatch/UK/IJH). Na sua decisão de 30 de Junho de 1998, o Provedor de Justiça considerou que nem a redacção do n.o 2 do artigo 2.o da Decisão 93/731 nem a jurisprudência dos tribunais comunitários apoiavam a posição do Conselho segundo a qual os documentos de que era co-autor eram abrangidos pelo âmbito de aplicação do n.o 2 do artigo 2.o Quando o queixoso renovou posteriormente o seu pedido de acesso, o Conselho informou-o de que os documentos pertinentes nunca tinham sido considerados pelo Conselho enquanto tal, mas apenas pelos funcionários do seu Secretariado-Geral na sequência da questão, que conservavam cópias para efeitos do seu trabalho. Nesta base, o Conselho considerou que estes documentos não estavam "na posse do Conselho" na acepção do n.o 2 do artigo 1.o da Decisão 93/731, mas apenas por funcionários do Secretariado-Geral, pelo que não eram abrangidos pelo âmbito de aplicação da Decisão 93/731. O queixoso alega que, ao introduzir motivos inteiramente novos para a recusa de acesso aos documentos em causa, o Conselho não respeitou a decisão do Provedor de Justiça Europeu de 30 de Junho de 1998.

1.2 O Conselho salienta que, embora as opiniões do Provedor de Justiça possam fornecer orientações úteis, a única autoridade competente para se pronunciar definitivamente sobre a interpretação do direito comunitário é o Tribunal de Justiça. O Conselho alega ainda que reconsiderou a sua posição à luz da decisão do Provedor de Justiça de 30 de Junho de 1998 e chegou à conclusão de que os documentos em causa deviam ainda ser recusados, embora por razões diferentes das indicadas na sua primeira decisão.

1.3 Na sua decisão de 30 de Junho de 1998 relativa à queixa 1056/25.11.96/Statewatch/UK/IJH, o Provedor de Justiça fez uma observação crítica na qual convidava o Conselho a reconsiderar o pedido do queixoso e a conceder acesso aos documentos pertinentes, a menos que se aplicasse uma ou mais das excepções previstas no artigo 4.o da Decisão 93/731. O Provedor de Justiça considera que o Conselho, na sua decisão de 28 de Setembro de 1998, reconsiderou efectivamente a sua posição. Embora o n.o 2 do artigo 1.o da Decisão 93/731 não tenha sido invocado pelo Conselho em resposta ao primeiro pedido de acesso do queixoso aos documentos em causa, o Provedor de Justiça considera que a sua decisão de 30 de Junho de 1998 não impediu o Conselho de invocar posteriormente esta disposição se chegasse à conclusão, após ter reconsiderado a sua posição à luz das observações do Provedor de Justiça, de que era aplicável. O Provedor de Justiça regista a preocupação do queixoso de que tal possa conduzir a um processo circular que poderá durar para sempre. Na sua opinião, os princípios da boa administração impedem que uma administração substitua arbitrariamente as razões da sua decisão por outras novas. O Provedor de Justiça considera, no entanto, que não existem provas que demonstrem que tal teria sido o caso no presente processo.

1.4 Com base no que precede, não parece ter havido má administração por parte do Conselho no que diz respeito à primeira alegação.

2 O Secretariado-Geral no âmbito do Conselho

2.1 O Conselho alega que os documentos pertinentes nunca foram examinados pelo Conselho enquanto tal, mas apenas pelos funcionários do seu Secretariado-Geral que acompanhavam o assunto e que conservavam cópias para efeitos dos seus trabalhos. Nesta base, o Conselho considera que estes documentos não estavam "na posse do Conselho" na acepção do no 2 do artigo 1o da Decisão 93/731. O autor da denúncia alega que tal é incorreto.

2.2 O Conselho alega que a questão de saber se o Secretariado-Geral é uma instituição "diferente" do Conselho está actualmente a ser analisada pelo Tribunal de Primeira Instância (no processo T-205/00, Spa Renco contra Conselho). Na pendência do presente processo, o Conselho abster-se-á, por conseguinte, de tecer mais observações sobre o assunto no presente contexto.

2.3 O n.o 2 do artigo 1.o do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu (5) prevê que o Provedor de Justiça não pode intervir em processos judiciais. Isto significa que o Provedor de Justiça está impedido de analisar ou continuar a analisar uma queixa se os factos pertinentes também tiverem sido apresentados a um tribunal (6). O Provedor de Justiça observa, no entanto, que o caso referido pelo Conselho diz respeito a um conjunto diferente de factos, tal como demonstrado pelo resumo do processo T-205/00 que foi publicado no Jornal Oficial (7). É possível que, nesse processo, o Conselho tenha apresentado o mesmo argumento que no presente processo, ou seja, que deve ser feita uma distinção entre o Conselho e o seu Secretariado-Geral para efeitos da aplicação da Decisão 93/731. No entanto, o Provedor de Justiça não considera necessário nem adequado suspender o seu exame desta questão enquanto se aguarda o processo no Tribunal.

2.4 O artigo 1.°, n.° 1, da Decisão 93/731 dispõe: "O público tem acesso aos documentos do Conselho nas condições estabelecidas na decisão." A expressão "documento do Conselho" é definida no n.o 2 do artigo 1.o como "qualquer texto escrito, seja qual for o seu suporte, que contenha dados existentes na posse do Conselho, sob reserva do disposto no n.o 2 do artigo 2.o".

2.5 A Decisão 93/731 deve ser vista no contexto do código de conduta relativo ao acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão (8), adoptado pelo Conselho e pela Comissão em 6 de Dezembro de 1993, a que se referem os considerandos da Decisão 93/731. Este código de conduta prevê, nomeadamente: "O público terá o acesso mais amplo possível aos documentos na posse da Comissão e do Conselho." Nesta base, o Tribunal de Primeira Instância chegou à seguinte conclusão: "A Decisão 93/731 tem por objectivo pôr em prática o princípio do acesso mais amplo possível dos cidadãos à informação, a fim de reforçar o carácter democrático das instituições e a confiança do público na administração."(9)

2.6 O Provedor de Justiça considera que este objectivo não seria alcançado se se aceitasse que os documentos de que o Conselho é autor (ou co-autor) não deveriam ser abrangidos pela Decisão 93/731 pela simples razão de que não estão na posse do próprio Conselho, mas sim do seu Secretariado-Geral. Nos termos do n.o 2 do artigo 207.o do Tratado CE, o Conselho é assistido por um Secretariado-Geral. No entanto, o Provedor de Justiça não tem conhecimento de qualquer disposição do Tratado ou de actos de direito comunitário que sugira que o Secretariado-Geral deva ser considerado uma instituição ou órgão distinto do Conselho. A própria Decisão 93/731 atribui um papel importante ao Secretariado-Geral no que diz respeito ao acesso aos documentos, instruindo os requerentes a escreverem aos "serviços competentes do Secretariado-Geral" e encarregando-os, em primeiro lugar, de tratar esses pedidos (cf. artigo 7.o da Decisão 93/731). Na opinião do Provedor de Justiça, nada permite concluir que o Secretariado-Geral do Conselho deva ser considerado "outra instituição ou órgão comunitário" na acepção do no 2 do artigo 2o da Decisão 93/731. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que os documentos na posse do Secretariado-Geral do Conselho são documentos "na posse do Conselho" aos quais se aplica a Decisão 93/731. Recorde-se, no entanto, que a mais alta autoridade na interpretação do direito comunitário é o Tribunal de Justiça.

3 Não registo e não apresentação sistemáticos dos documentos em causa

3.1 O queixoso alega que, ao não registar e apresentar sistematicamente os documentos em causa, o Conselho violou o seu dever de manter registos.

3.2 O Conselho responde que, pelas razões expostas mais pormenorizadamente na sua resposta relativa à queixa 917/2000/GG apresentada pelo mesmo queixoso, não é de opinião que fosse necessário ou adequado manter um registo e um registo completos e centralizados de cada documento na posse de um dos seus funcionários.

3.3 A questão relevante também foi suscitada na queixa 917/2000/GG. Tanto o Conselho como o queixoso apresentaram observações pormenorizadas sobre esta questão na presente queixa, e o Provedor de Justiça analisará estes argumentos quando tratar da queixa 917/2000/GG. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que não é necessário continuar a analisar esta questão no contexto do presente inquérito.

4 Falta de fundamentação

4.1 A queixosa alega que o Conselho não fundamentou suficientemente a sua decisão, tendo em conta a forma como alterou a justificação da recusa de acesso aos documentos em causa durante o procedimento e que a fundamentação era inaceitavelmente vaga e confusa.

4.2 O Conselho considera que a suficiência da fundamentação de uma decisão é uma questão que afecta a legalidade dessa decisão, cuja fiscalização não é da competência do Provedor de Justiça.

4.3 O artigo 195.o do Tratado CE confia ao Provedor de Justiça a tarefa de examinar eventuais casos de má administração. O termo "má administração" não está definido no Tratado CE nem no Estatuto do Provedor de Justiça. É útil recordar que, no seu Relatório Anual relativo a 1997 (10), o Provedor de Justiça declarou que considerava adequada a seguinte interpretação do termo "má administração": "A má administração ocorre quando um organismo público não atua em conformidade com uma regra ou princípio que lhe é vinculativo." O Provedor de Justiça acrescentou (11) que, ao investigar se uma instituição ou organismo comunitário agiu em conformidade com as regras e princípios que lhe são vinculativos, "a primeira e mais essencial tarefa do Provedor de Justiça deve ser determinar se agiu ilegalmente". O Parlamento Europeu adoptou, em 16 de Julho de 1998, uma resolução em que se congratula com a definição de má administração. O Provedor de Justiça considera, assim, que o seu mandato lhe permite examinar queixas em que se alega que uma instituição não fundamentou suficientemente a sua decisão.

4.4 O Provedor de Justiça considera, no entanto, que os fundamentos apresentados pelo Conselho na sua decisão de 28 de Setembro de 1998 eram suficientes, uma vez que o Conselho deixou claro que a recusa de acesso aos documentos relevantes se baseava no n.o 2 do artigo 1.o da Decisão 93/731. A questão de saber se o Conselho agiu corretamente ao alterar os motivos em que baseou a sua recusa durante o procedimento já foi analisada (ver ponto 1.3 supra).

4.5 Com base no que precede, não parece ter havido má administração por parte do Conselho no que diz respeito à quarta alegação.

5 Conclusão

Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a abordagem do Conselho no caso em apreço deu origem a um caso de má administração, na medida em que baseou a sua recusa de conceder ao queixoso acesso aos documentos pertinentes no artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 93/731.

Por conseguinte, nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça, o Provedor de Justiça apresenta ao Conselho o seguinte projeto de recomendação:

 

Projeto de recomendação

O Conselho da União Europeia deve reconsiderar o pedido do queixoso e dar acesso aos documentos solicitados, a menos que se aplique uma ou mais das exceções previstas no artigo 4.o da Decisão 93/731.

O Conselho e o queixoso serão informados deste projecto de recomendação. Nos termos do n.o 6 do artigo 3.o do Estatuto do Provedor de Justiça, o Conselho enviará um parecer circunstanciado até 31 de Maio de 2001. O parecer circunstanciado poderá consistir na aceitação da decisão do Provedor de Justiça e numa descrição das medidas tomadas para aplicar o projeto de recomendação.

 

Estrasburgo, 1 de Março de 2001

 

Jacob Söderman

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(1) Decisão 94/262 do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, JO L 113, p. 15.

(2) JO 1993, L 340, p. 43; alterado pela Decisão 96/705/CE, CECA, Euratom do Conselho, de 6 de Dezembro de 1996 (JO L 325, p. 19).

(3) Relatório anual do Provedor de Justiça relativo a 1998, p. 172.

(4) JO 1993, L 340, p. 43; alterado pela Decisão 96/705/CE, CECA, Euratom do Conselho, de 6 de Dezembro de 1996 (JO L 325, p. 19).

(5) Decisão 94/262 do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, JO L 113, p. 15.

(6) Cf. artigo 2.o, n.o 7, do Estatuto do Provedor de Justiça, que tem a seguinte redação: "Quando, na sequência de um processo judicial em curso ou concluído relativo aos factos alegados, o Provedor de Justiça tiver de declarar uma queixa inadmissível ou de pôr termo à sua apreciação, o resultado de quaisquer inquéritos que tenha efetuado até essa data deve ser apresentado sem seguimento."

(7) JO 2000, C 285, p. 19.

(8) JO 1993, L 340, p. 41.

(9) Processo T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Conselho, Coletânea 1998, p. II-2289, n.o 66.

(10) Na página 23.

(11) Na página 24.