Antecedentes da denúncia

1. O autor da denúncia é um eco-agricultor polaco e proprietário de florestas através das quais funcionam muitos cursos de água. Em 2012, apresentou à Comissão Europeia uma queixa por infração contra a Polónia. Alegou que as autoridades polacas não respeitam as disposições jurídicas pertinentes que regem o programa operacional «Infraestruturas e Ambiente» para a Polónia ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 [1], que é financiado pelo Fundo de Coesão da UE. Em 2013, na sequência das queixas por infração apresentadas pelo autor da denúncia, a Comissão abriu dois processos EU Pilot distintos contra a Polónia: a primeira foi tratada pela Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural («DG AGRI») e a segunda pela Direção-Geral da Política Regional e Urbana («DG REGIO»).

2. Em finais de março de 2014, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001, o queixoso apresentou à Comissão um pedido de acesso aos seus documentos e à sua correspondência com as autoridades polacas relativa aos referidos processos EU Pilot. O pedido foi redigido em polaco, a língua materna do queixoso, e a única língua que domina bem. O seu pedido foi registado pela Comissão e devia ser tratado em parte pela DG AGRI e em parte pela DG REGIO.

3. Em 15 de abril de 2014, a DG AGRI informou o autor da denúncia de que o prazo previsto para responder ao pedido de acesso a documentos não podia ser cumprido. A Comissão explicou em polaco que o prazo foi prorrogado devido à necessidade de consultar os diferentes serviços da Comissão a fim de recolher todos os documentos solicitados, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Em 16 de abril de 2014, a DG REGIO contactou o queixoso para o informar de um novo prazo prorrogado. A carta da Comissão estava incompleta e não apresentava quaisquer razões que justificassem a prorrogação.

4. Em 25 de abril de 2014, a DG AGRI enviou ao autor da denúncia a sua decisão em inglês e recusou-se a conceder acesso aos documentos solicitados. A Comissão anexou uma lista de documentos abrangidos pelo pedido e na posse da DG AGRI, composta apenas por dois elementos. A Comissão recusou o acesso a ambos os documentos com base na exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Considerou que a sua divulgação prejudicaria a proteção do primeiro inquérito EU Pilot em curso», uma vez que a resposta do autor da denúncia à carta de pré-encerramento da Comissão continua a ser examinada pelos serviços da Comissão. Com efeito, a divulgação dos documentos em causa neste momento afetaria o clima de confiança mútua entre as autoridades do Estado-Membro e a Comissão, que é necessário para lhes permitir resolver o caso sem terem de recorrer ao Tribunal de Justiça."A DG AGRI explicou que o acesso parcial não era possível porque estes documentos estavam inteiramente abrangidos pela exceção. Considerou-se que o interesse público na divulgação não compensava os danos que a divulgação causaria ao clima de confiança mútua entre as autoridades polacas e a Comissão no contexto do intercâmbio de informações e da resolução de problemas. A DG AGRI informou igualmente o autor da denúncia de que tinha o direito de apresentar um pedido confirmativo ao Secretário-Geral «no prazo de 15 dias úteis a contar da receção do presente ofício» e indicou o seu endereço. Na última frase dessa carta, afirmava-se que «a versão polaca da presente carta será enviada ao [autor da denúncia] logo que a tradução esteja pronta».

5. Em 7 de maio de 2014, o autor da denúncia recebeu a tradução integral do documento em epígrafe para polaco. Tinha exatamente a mesma referência ao prazo de 15 dias para a apresentação de um pedido confirmativo e incluía a frase que indicava que a tradução em polaco se seguiria. Consequentemente, o autor da denúncia ficou totalmente confuso quanto ao prazo aplicável para a apresentação de um pedido confirmativo.

6. Em 14 de maio de 2014, a DG REGIO escreveu ao autor da denúncia em polaco. Explicou que a Comissão necessitava de consultar as autoridades polacas antes de divulgar os documentos solicitados em relação ao segundo EU Pilot e que ainda aguardava a sua resposta. Acrescentou que «[s]e não houver resposta num prazo razoável, a DG REGIO divulgará estes documentos que, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001, a Comissão poderá divulgar». O queixoso não compreendeu por que razão a Comissão prorrogou duas vezes o prazo de resposta ao seu pedido de acesso aos documentos. Também não lhe era claro quando poderia apresentar um pedido confirmativo no caso de a Comissão não divulgar os documentos solicitados, uma vez que a Comissão utilizou o termo «prazo razoável».

7. Completamente confuso, em 22 de maio de 2014, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu. Em 3 de junho de 2014, recebeu outra carta do Secretariado-Geral da Comissão, redigida em polaco. Referiu-se a um pedido confirmativo apresentado pelo autor da denúncia relativamente a documentos relacionados com o primeiro EU Pilot, mas referiu-se incorretamente à data desse pedido (13 de abril em vez de 13 de maio). A Comissão prorrogou novamente o prazo. A DG REGIO concedeu acesso aos documentos solicitados relativos ao segundo processo EU Pilot em 6 de junho de 2014, enquanto o Secretariado-Geral da Comissão confirmou a recusa da DG AGRI em conceder acesso aos documentos relativos ao primeiro processo EU Pilot em 26 de junho de 2014.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa e identificou as seguintes alegações e alegações:

1) A Comissão tratou incorrectamente os pedidos iniciais de acesso aos documentos apresentados pelo queixoso. Consequentemente, induziu-o em erro e deixou-o na incerteza quanto à situação do seu pedido.

2) A Comissão deve (i) apresentar as suas desculpas por ter tratado incorrectamente o pedido inicial do queixoso; ii) tomar medidas internas para evitar a repetição desse tratamento incorreto dos pedidos; e iii) conceder acesso aos documentos solicitados.

9. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão sobre a queixa e, posteriormente, convidou o queixoso a apresentar observações sobre o parecer da Comissão. No entanto, o autor da denúncia não aproveitou esta oportunidade. Além disso, os serviços do Provedor de Justiça procederam a uma inspecção do processo da Comissão relativo a este caso. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegação de que a Comissão tratou incorretamente os pedidos iniciais de acesso a documentos do queixoso, induzindo-o assim em erro e deixando-o na incerteza quanto à situação do seu pedido e das alegações conexas

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

10. Com base nos documentos apresentados pelo queixoso, o Provedor de Justiça identificou os seguintes argumentos em apoio da alegação.

1) A Comissão agiu com negligência:

No que diz respeito ao pedido de acesso ao primeiro processo EU Pilot, i) a DG AGRI não verificou o conteúdo da tradução polaca de 7 de maio de 2014, na qual a frase final não fazia sentido; ii) na sua carta de 25 de abril redigida em inglês, a DG AGRI fixou um prazo de 15 dias para a apresentação do pedido confirmativo. O prazo começou a correr a partir da data dessa carta, apesar de ser evidente que o queixoso não compreende inglês (a carta foi enviada para tradução); iii) na sua carta de 3 de Junho, o Secretariado-Geral declarou que estava a responder ao pedido confirmativo do queixoso de 13 de Abril, ao passo que só em 15 de Abril é que o queixoso recebeu uma resposta ao seu pedido inicial.

No que diz respeito ao pedido de acesso ao segundo processo EU Pilot, i) a frase mais importante da carta da DG REGIO de 16 de abril, ou seja, a frase que explica o motivo do seu atraso, estava incompleta; ii) na sua nova carta de 14 de maio, a DG REGIO utilizou o termo «prazo razoável» para indicar quando responderia ao pedido inicial do queixoso. Este termo não tem significado para os cidadãos nas circunstâncias dadas.

2) A Comissão não justificou os prazos prorrogados de forma convincente: na sua carta de 15 de abril, a DG AGRI declarou que necessitava de mais 15 dias, uma vez que os documentos em causa estavam na posse de diferentes serviços, ao passo que, de acordo com a «lista» anexa à sua nova carta de 25 de abril, apenas dois documentos estavam em causa e eram detidos pela mesma DG. Em todo o caso, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (artigo 7.o, n.o 3) permite apenas uma prorrogação de 15 dias e apenas «no caso de um pedido relativo a um documento muito extenso ou a um número muito elevado de documentos». Não se afigurava que esta exceção se aplicasse a este caso, pelo menos no que diz respeito aos documentos na posse da DG AGRI.

11. No seu parecer, a Comissão desculpou-se por i) não ter suprimido a frase final «A versão polaca da presente carta ser-lhe-á enviada assim que a tradução estiver pronta» na carta polaca traduzida; ii) a data incorreta indicada na carta de 3 de junho de 2014; iii) a explicação incompleta dos motivos da prorrogação do prazo na sua carta de 16 de abril de 2014. A Comissão tomou igualmente nota da observação de que o termo «prazo razoável» não tem qualquer valor acrescentado para os cidadãos nos processos de acesso a documentos e declarou que evitará a utilização de termos tão imprecisos no futuro. Comprometeu-se a rever o modelo normalizado de cartas antes de enviar as versões inglesa ou francesa para tradução, a fim de evitar situações semelhantes no futuro. A Comissão acrescentou que incluirá igualmente uma frase nas respostas iniciais esclarecendo que o prazo para a apresentação do pedido confirmativo começa a correr a partir da data em que o requerente recebe a carta na língua do seu pedido. No entanto, a Comissão observou firmemente que «não pode aceitar a alegação de que tratou incorretamente os pedidos do autor da denúncia. Os seus serviços não tinham a intenção nem o objetivo de induzir o queixoso em erro e agiram sempre de boa-fé, de modo a dar uma resposta atempada e coerente."

12. Por último, a Comissão explicou que, ao referir-se na sua resposta de 15 de abril de 2014 à consulta de outros serviços, se referia à consulta entre a DG REGIO e a DG AGRI. Ambos os serviços estavam preocupados com os pedidos de acesso do autor da denúncia e estes pedidos estavam interligados. A consulta entre eles era, por conseguinte, necessária para assegurar uma abordagem coerente de pedidos semelhantes. A Comissão alegou que o prazo estipulado no artigo 7.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 pode excecionalmente ser prorrogado não só no caso de um grande número de documentos, que é mencionado como exemplo no artigo 7.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, mas também quando um pedido diz respeito a processos por infração em curso que são tratados por diferentes serviços e é necessária uma consulta, como aconteceu no caso em apreço.

13. A Comissão salientou igualmente que, entretanto, a investigação do primeiro EU Pilot estava concluída e, por conseguinte, as razões para a retenção dos documentos invocadas na sua correspondência anterior com o autor da denúncia deixaram de existir. Por conseguinte, em 12 de agosto de 2014, a Comissão concedeu ao autor da denúncia acesso ao processo solicitado.

Avaliação do Provedor de Justiça

14. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de o queixoso ter acabado por ter acesso aos documentos solicitados. Após a inspeção dos documentos pertinentes, a peticionária não deteta erros na apreciação substantiva do pedido da queixosa por parte da Comissão: os motivos apresentados para a recusa inicial estavam em conformidade com a jurisprudência pertinente [2].

15. A Provedora de Justiça congratula-se igualmente com o facto de a Comissão se ter comprometido a rever os modelos de cartas e os projetos de tradução, a clarificar os prazos aplicáveis e a assegurar que toda a correspondência é redigida de forma acessível e que não existem erros no texto das cartas, a fim de evitar problemas semelhantes no futuro. A este respeito, fará mais uma observação a seguir.

16. No que diz respeito à alegação de que a Comissão deve pedir desculpa, o Provedor de Justiça observa que a Comissão se desculpou por algumas das deficiências no tratamento dos pedidos da queixosa, que tinha identificado na sua carta de abertura do inquérito. Ao mesmo tempo, no entanto, a Comissão alegou que não podia aceitar a censura do queixoso de ter tratado mal os seus pedidos. Neste contexto, a Comissão alegou que sempre tinha agido de boa-fé e que nunca tinha tido a intenção de induzir o autor da denúncia em erro.

17. A abordagem da Comissão parece basear-se no pressuposto de que a má administração implica que a instituição em causa agiu deliberadamente. No entanto, não é esse o caso. Basta que uma instituição não tenha agido em conformidade com os princípios da boa administração. Neste caso, é evidente que a Comissão não tratou os pedidos do autor da denúncia de forma tão adequada e diligente como deveria. Se a Comissão aceitar certas deficiências no tratamento destes pedidos e apresentar as suas desculpas, mas, ao mesmo tempo, se recusar a aceitar que cometeu má administração, a sua abordagem só pode ser considerada contraditória. Tendo em conta a posição assumida pela Comissão, as desculpas que apresentou não são convincentes. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça faria normalmente uma constatação de má administração e uma observação crítica correspondente. No entanto, à luz das acções positivas da Comissão descritas nos pontos 14 e 15 supra e tendo igualmente em conta o facto de o queixoso não ter apresentado quaisquer observações sobre o parecer da Comissão, o Provedor de Justiça considera que não é necessário fazê-lo neste caso.

18. Por último, no que diz respeito às explicações da Comissão sobre as razões para a prorrogação do prazo de 15 dias estipulado no Regulamento n.o 1049/2001 (ponto 12 supra), o Provedor de Justiça congratula-se com a intenção da Comissão de adotar uma abordagem coerente em relação a pedidos de acesso semelhantes. No entanto, a interpretação que a Comissão faz da disposição pertinente do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não é aceitável neste contexto. O artigo 7.o, n.o 3, do regulamento prevê que é possível prorrogar o prazo em «casos excecionais, por exemplo, no caso de um pedido relativo a um documento muito extenso ou a um número muito elevado de documentos». Nenhum destes exemplos específicos foi aplicado neste caso; e também não é claro que se aplicasse qualquer outro exemplo de um caso "excepcional". Dado que o artigo 7.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 constitui uma exceção, é evidente que deve ser interpretado de forma estrita. O ponto de vista da Comissão de que a disposição poderia ser invocada para dar aos seus serviços mais tempo para prosseguirem as suas consultas interserviços é, portanto, claramente incorreto, uma vez que essa consulta interserviços é uma característica rotineira do trabalho da Comissão. Note-se, no entanto, que o Provedor de Justiça está atualmente a realizar um inquérito de iniciativa própria sobre a questão geral do cumprimento dos prazos previstos no Regulamento n.o 1049/2001 pela Comissão, pelo Conselho e pelo Parlamento (OI/6/2013/KM). A declaração acima referida sugere que existe uma questão sistémica relacionada com a interpretação que a Comissão faz do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 no que diz respeito às circunstâncias em que é possível prorrogar os prazos. Por conseguinte, é adequado abordar esta questão no contexto desse inquérito de iniciativa própria e não no presente inquérito.

Conclusão

Com base no seu inquérito, a Provedora de Justiça decidiu encerrar esta queixa com a seguinte conclusão:

A forma como a Comissão tratou os pedidos de acesso aos documentos apresentados pelo queixoso não satisfazia as exigências de uma boa administração. No entanto, tendo em conta as subsequentes ações positivas da Comissão neste caso, descritas nos pontos 14 e 15 da presente decisão, o Provedor de Justiça considera que o problema com que o queixoso se deparou foi agora resolvido e que não é necessário tomar novas medidas.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Observações adicionais

O Provedor de Justiça incentiva a Comissão a cumprir os seus compromissos, em especial, a rever os modelos de cartas e os projetos de tradução, a clarificar os prazos aplicáveis e a certificar-se de que toda a correspondência é redigida de forma acessível e de que não existem erros no texto das cartas, a fim de evitar problemas semelhantes no futuro. A Provedora de Justiça gostaria de ser informada da aplicação destas alterações em devido tempo.

Emily O'Reilly

Strasbour, 09/03/2015

[1] Regulamento (CE) n.° 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão (JO 2006, L 210, p. 25).

[2] Processo T-191/99 Petrie e outros/Comissão Europeia, Coletânea 2001, p. II-3677, n.o 68; Processos apensos C-514/11P e C-605/11 P Liga para a Proteccao da Natureza, acórdão de 14 de novembro de 2013, ainda não publicado na Coletânea, n.os 55 e 96-98; e processo T-111/11, ClientEarth/Comissão Europeia, acórdão de 13 de setembro de 2013, ainda não publicado na Coletânea, n.o 75.