Caro Sr. B.,
Em 10 de Junho de 1998, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu contra a Comissão Europeia, alegando má gestão por parte da Comissão do programa Tacis na Rússia, em resultado da qual sofreu prejuízos financeiros pessoais. Em 17 de Junho de 1998, V. Exa. enviou novos elementos relativos à sua queixa.
Em 13 de Julho de 1998, transmiti a queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 22 de Outubro de 1998. Transmiti-lhe o parecer com um convite à apresentação de observações, que enviou em 16 de Novembro de 1998.
Escrevo agora para informá-lo do resultado das investigações que foram feitas.

A QUEIXA

O queixoso trabalhou na Rússia entre Fevereiro de 1995 e Fevereiro de 1997 como gestor de projecto de uma empresa de consultores que tinha ganho um contrato com a Comissão no âmbito do programa Tacis (1).
Nos termos do contrato celebrado entre a Comissão e a empresa, o pessoal expatriado dos Estados-Membros estava isento do imposto sobre o rendimento na Rússia. Nesta base, o autor da denúncia aceitou o cargo de gestor de projeto.
Em 1996, as autoridades russas acordaram que o queixoso não deveria pagar impostos sobre os seus rendimentos de 1995. No entanto, em 1997, exigiram-lhe que pagasse impostos sobre os seus rendimentos de 1996. Basearam a exigência fiscal no facto de o protocolo assinado pela Comissão e pelo Governo da ex-URSS em 2 de Agosto de 1991, que prevê que os impostos não devem ser financiados por fundos da Comunidade Europeia, nunca ter sido ratificado pela ex-URSS ou pela Rússia.
O autor da denúncia alega que a Comissão aconselhou erradamente que o Protocolo podia ser invocado. Alegou igualmente que a Comissão não respondeu à sua correspondência sobre este assunto e abandonou a si próprio e a outros consultores Tacis na Rússia.
O queixoso pediu uma indemnização pelos seus prejuízos financeiros resultantes da negligência da Comissão: ou seja, 25 000 impostos em dólares americanos pagos relativamente a 1996 e um montante semelhante que corria o risco de ter de pagar retroactivamente relativamente a 1995.
O queixoso salientou igualmente que o dinheiro da ajuda Tacis é atribuído pelo Parlamento Europeu para fins específicos e já é o produto da tributação. Permitir a tributação deste dinheiro financia indirectamente as políticas do Governo russo, sobre as quais o Parlamento Europeu não tem qualquer controlo.

O INQUÉRITO

O parecer da Comissão
No seu parecer, a Comissão confirmou que o Protocolo de 1991 e as "Regras gerais aplicáveis à assistência técnica das Comunidades Europeias" (assinadas com a Rússia em Julho de 1997) isentam do imposto sobre o rendimento russo as pessoas singulares que trabalham em contratos Tacis. A Comissão também afirmou que, apesar de seus intensos esforços, nem o Protocolo nem o Regulamento Geral foram ratificados pela Duma ou por decreto presidencial.
Segundo a Comissão, até ao presente processo, tinham sido encontradas soluções pragmáticas na prática através da emissão, pela delegação da Comissão em Moscovo, de certificados comprovativos da isenção fiscal. "Embora a situação jurídica possa ter sido precária e ainda esteja longe de ser satisfatória, a apresentação destes certificados aos respetivos serviços fiscais, juntamente com uma recusa de pagamento, resolveu, de um modo geral, o problema".
No que diz respeito aos prejuízos pessoais do queixoso, a Comissão salientou que o seu contrato-tipo Tacis informa os contratantes sobre os privilégios fiscais previstos no Protocolo, mas também os adverte de que não aceita responsabilidade financeira "no caso de as autoridades se recusarem a aplicar a favor do contratante as isenções e privilégios acima referidos". O contrato exige que a Comissão "envide todos os esforços para apoiar o contratante nas suas relações com as autoridades competentes".
A Comissão alegou ter informado os contratantes Tacis sobre a situação do protocolo e das regras gerais em reuniões de informação em 1996/7, duas das quais com a participação pessoal do queixoso.
A Comissão alegou igualmente que prestou ao autor da denúncia toda a assistência que este podia razoavelmente esperar. Em especial, quando se tornou claro no final de 1997 que a administração fiscal russa tinha reforçado as suas práticas, "o Chefe de Delegação interveio imediata e repetidamente em nome do queixoso, mas infelizmente sem qualquer resultado tangível". Foram anexadas ao parecer da Comissão cópias de quatro cartas da Comissão às autoridades russas (datadas de Novembro de 1997).
A delegação discutiu a situação com o queixoso em Abril de 1998, quando as autoridades fiscais russas apresentaram o seu pedido final de pagamento. A fim de não comprometer os esforços contínuos da Comissão para alcançar uma solução global através do envio de um sinal errado às autoridades fiscais russas, o autor da denúncia foi vivamente aconselhado a invocar novamente o Protocolo e a recusar o pagamento.
Observações do queixoso Nas
suas observações, o queixoso manteve e reiterou a queixa.
No que diz respeito à alegação de falta de resposta à correspondência e de abandono de si próprio e de outros consultores Tacis, o queixoso salientou que a Comissão não o tinha previamente informado das cartas do seu chefe de delegação às autoridades russas.
As observações aceitam que o autor da denúncia não dispõe de qualquer via de recurso contratual. No entanto, alegam que a Comissão tem um dever de diligência, que decorre da proximidade das partes. As observações afirmam que a Comissão tem sido sistematicamente negligente ao não condicionar a continuação da assistência à Rússia à ratificação do Protocolo e ao não explicar correctamente o estatuto do Protocolo aos contratantes e consultores do Tacis.
Além disso, o queixoso alega que os seus prejuízos eram previsíveis e que a Comissão é responsável por esses prejuízos. A linha de ação sugerida pela Comissão de invocar o Protocolo e recusar pagar impostos estava errada porque, na ausência de ratificação do Protocolo, não havia defesa jurídica para as exigências fiscais russas. Os certificados de isenção emitidos pela Comissão deturparam a posição tanto dos consultores como das autoridades fiscais russas.
As observações reiteram igualmente a alegação de que a Comissão foi negligente para com os contribuintes europeus, uma vez que os fundos atribuídos aos programas de ajuda são tributados pelos russos e utilizados para fins sobre os quais o Parlamento Europeu não tem qualquer controlo.

A DECISÃO

1 Alegações de aconselhamento enganoso e falta de informação
1.1 O queixoso trabalhou na Rússia para uma empresa que tinha um contrato com a Comissão para prestar assistência técnica no âmbito do programa Tacis. O contrato-tipo entre a Comissão e a empresa continha a seguinte disposição (anexo F, artigo 5.o, n.o 4):

"As pessoas singulares e colectivas, incluindo o pessoal expatriado, dos Estados-Membros da Comunidade Europeia que executam contratos de cooperação técnica financiados por uma subvenção da CE ficam isentas do imposto sobre as actividades económicas e do imposto sobre o rendimento nos NEI [Estados recém-independentes]".

1.2 A isenção de impostos foi incluída num protocolo (1991) e nas regras gerais (1997), acordados entre a Comissão e as autoridades da URSS e da Rússia, respectivamente. No entanto, nem o Protocolo nem as Regras Gerais foram ratificados pela URSS ou pela Rússia.
1.3 O queixoso recebeu e pagou um pedido das autoridades fiscais russas relativo ao imposto sobre o rendimento dos seus rendimentos. Alega que a Comissão aconselhou erradamente que o protocolo podia ser invocado. Alegou igualmente que a Comissão não respondeu à sua correspondência sobre este assunto e abandonou a si próprio e a outros consultores Tacis na Rússia.
1.4 Os princípios de boa conduta administrativa exigem que a Comissão tenha o cuidado de não fornecer informações enganosas. Em 1995, a Comissão incluiu no seu contrato com a empresa para a qual o queixoso trabalhava como consultor Tacis na Rússia uma disposição relativa à isenção de impostos, embora soubesse que o acordo internacional relevante não tinha sido ratificado pelas autoridades soviéticas ou russas. Deveria ter-se apercebido de que tal seria susceptível de induzir em erro os potenciais consultores quanto à sua situação fiscal.
1.5 Os princípios de boa conduta administrativa exigem igualmente que a Comissão responda aos pedidos dos cidadãos. Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça, afigura-se que, embora a Comissão tenha intervindo junto das autoridades russas em nome do queixoso, não o informou atempadamente da sua actividade.
2 O pedido de indemnização
2.1 As autoridades russas obrigaram o queixoso a pagar 25 000 dólares americanos em impostos sobre os seus rendimentos Tacis em 1996. O queixoso aceita que não dispõe de qualquer via de recurso contratual, mas alega que o seu prejuízo era previsível e que a Comissão é responsável pelo mesmo. A Comissão contesta a responsabilidade.
2.2 A responsabilidade extracontratual da Comunidade é regulada pelos artigos 235.° CE e 288.°, segundo parágrafo, CE (2). Segundo jurisprudência assente, a responsabilidade extracontratual da Comunidade pressupõe que o demandante faça prova da ilegalidade do comportamento imputado à instituição em causa, da realidade do prejuízo e da existência de um nexo de causalidade entre esse comportamento e o prejuízo invocado (3).
2.3 No caso em apreço, todos os regulamentos Tacis sucessivos prevêem que os impostos não serão financiados pela Comunidade (4). No entanto, não é evidente que a inobservância desta disposição resulte de um ato ou de uma omissão imputável à Comissão. Mesmo que resulte de tal ato ou omissão, não é evidente que o nexo de causalidade possa ser demonstrado, tendo em conta o papel das autoridades russas.
2.4 No que respeita às informações enganosas, a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância baseia a responsabilidade extracontratual numa confiança legítima (5). Embora o Provedor de Justiça tenha feito uma observação crítica sobre o comportamento da Comissão (ponto 1.4 supra), não é óbvio que o comportamento criticado possa justificar uma confiança legítima por parte do queixoso.
2.5 Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça não considera que o queixoso tenha demonstrado um direito a indemnização com base na jurisprudência existente dos tribunais comunitários relativa aos princípios gerais da responsabilidade extracontratual comuns aos direitos dos Estados-Membros. O Provedor de Justiça observa que o queixoso tem a possibilidade de apresentar o seu pedido ao Tribunal de Primeira Instância.
3 Alegação de não proteção dos interesses dos contribuintes europeus
3.1 O autor da denúncia alega que a Comissão foi negligente para com os contribuintes europeus, uma vez que os fundos afetados aos programas de ajuda são tributados pelas autoridades russas e utilizados para fins sobre os quais o Parlamento Europeu não tem qualquer controlo. Na opinião do queixoso, em algum momento após o início do programa Tacis em 1991, a Comissão deveria ter condicionado a concessão de novas ajudas à Rússia à ratificação do Protocolo de 1991 e, posteriormente, das Regras Gerais assinadas em 1997.
3.2 Tal como referido no ponto 2.3, os sucessivos regulamentos do Conselho em que se baseia o programa Tacis prevêem que os impostos não sejam financiados pela Comunidade. Este aspecto da queixa diz principalmente respeito à responsabilidade da Comissão pela boa execução do orçamento comunitário. Por conseguinte, parece ser da competência do Tribunal de Contas "analisar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, bem como a boa gestão financeira" (n.o 2 do artigo 248.o do Tratado CE).
3.3 Em aplicação do princípio segundo o qual um organismo de controlo com competência geral cede a sua competência a um organismo especializado, o Provedor de Justiça considera que não se justifica prosseguir o seu inquérito sobre este aspecto da queixa. Informará o Tribunal de Contas do caso.
4 Conclusão
Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça Europeu sobre esta queixa, afigura-se necessário formular as seguintes observações críticas:

1 Os princípios de boa conduta administrativa exigem que a Comissão tenha o cuidado de não fornecer informações enganosas. Em 1995, a Comissão incluiu no seu contrato com a empresa para a qual o queixoso trabalhava como consultor Tacis na Rússia uma disposição relativa à isenção de impostos, embora soubesse que o acordo internacional relevante não tinha sido ratificado pelas autoridades soviéticas ou russas. Deveria ter-se apercebido de que tal seria susceptível de induzir em erro os potenciais consultores quanto à sua situação fiscal.

2 Os princípios de boa conduta administrativa exigem igualmente que a Comissão responda aos pedidos dos cidadãos. Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça, afigura-se que, embora a Comissão tenha intervindo junto das autoridades russas em nome do queixoso, não o informou atempadamente da sua actividade.

No que diz respeito à má administração identificada no ponto 1 supra, o Provedor de Justiça não considera que o queixoso tenha demonstrado um direito a indemnização com base na jurisprudência existente dos tribunais comunitários. O queixoso tem a possibilidade de apresentar o seu pedido ao Tribunal de Primeira Instância. No que diz respeito à má administração identificada no ponto 2 supra, uma vez que este aspeto do processo diz respeito a procedimentos relativos a acontecimentos específicos no passado, não é adequado procurar uma resolução amigável da questão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.
O Presidente da Comissão Europeia e o Presidente do Tribunal de Contas serão igualmente informados desta decisão.
Com os melhores cumprimentos,
Jacob SÖDERMAN

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(1) Assistência técnica à Comunidade de Estados Independentes.

(2) Artigo 235.o: "O Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos referidos no segundo parágrafo do artigo 288.o".
Artigo 288.o, segundo parágrafo: "Em caso de responsabilidade extracontratual, a Comunidade indemnizará, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções".

(3) Ver, por exemplo, processo T-113/96, Édouard Dubois/Conselho e Comissão, Col. 1998, p. II-125.

(4) (1991-3) Reg. 2157/91, 1991 JO L 201, n.o 2, artigo 6.o, n.o 3; (1993-5) Reg. 2053/93, 1993 JO L 187/1 artigo 7.o, n.o 3; (1996-9) Regulamento (CE) n.o 1279/96, 1996 JO L 165 de 31.12.1996, p. 1, artigo 6.o, n.o 3.

(5) Processo T-203/96, Embassy Limousines contra Parlamento Europeu, acórdão de 17 de Dezembro de 1998.