Senhor Deputado B.,
em 10 de Junho de 1998, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça contra a Comissão Europeia, alegando má gestão por parte da Comissão do programa Tacis na Rússia, em consequência da qual sofreu um prejuízo financeiro pessoal. Em 17 de Junho de 1998, V. Exa. enviou novos elementos relativos à sua queixa.
Em 13 de Julho de 1998, transmiti a queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 22 de Outubro de 1998. Transmiti-lhe o parecer com um convite à apresentação de observações, que enviou em 16 de Novembro de 1998.
Escrevo agora para informá-lo sobre o resultado das investigações que foram feitas.

QUEIXA

O queixoso trabalhou na Rússia de Fevereiro de 1995 a Fevereiro de 1997 como gestor de projecto de uma empresa de consultores que tinha ganho um contrato com a Comissão no âmbito do programa Tacis (1).
Nos termos do contrato entre a Comissão e a empresa, o pessoal expatriado dos Estados-Membros devia estar isento do imposto sobre o rendimento na Rússia. O autor da denúncia aceitou o cargo de gestor do projeto nesta base.
Em 1996, as autoridades russas concordaram que o queixoso não devia pagar impostos sobre os seus rendimentos de 1995. No entanto, em 1997, exigiram-lhe que pagasse impostos sobre os seus rendimentos de 1996. Basearam o pedido fiscal no facto de o protocolo assinado pela Comissão e pelo Governo da ex-URSS em 2 de Agosto de 1991, que prevê que os impostos não serão financiados por fundos da Comunidade Europeia, nunca ter sido ratificado pela ex-URSS nem pela Rússia.
O autor da denúncia alega que a Comissão aconselhou erradamente que o Protocolo podia ser invocado. Alegou igualmente que a Comissão não respondeu à sua correspondência sobre este assunto e abandonou o próprio e outros consultores Tacis na Rússia.
O queixoso solicitou uma compensação pelas suas perdas financeiras resultantes da negligência da Comissão: ou seja, 25 000 dólares americanos pagos a título de 1996 e um montante semelhante que corria o risco de ter de pagar retroactivamente a título de 1995.
O queixoso salientou igualmente que o dinheiro da ajuda Tacis é atribuído pelo Parlamento Europeu para fins específicos e já é produto da tributação. Permitir a tributação deste dinheiro financia indiretamente as políticas do Governo russo, sobre as quais o Parlamento Europeu não tem qualquer controlo.

O INQUÉRITO

No
seu parecer, a Comissão confirmou que o Protocolo de 1991 e as "Regras gerais aplicáveis à assistência técnica das Comunidades Europeias" (assinadas com a Rússia em Julho de 1997) isentam do imposto russo sobre o rendimento as pessoas que trabalham com contratos Tacis. A Comissão também afirmou que, apesar de seus intensos esforços, nem o Protocolo nem o Regulamento Geral foram ratificados pela Duma ou por decreto presidencial.
Segundo a Comissão, até ao presente processo, tinham sido encontradas soluções pragmáticas na prática através da emissão, pela delegação da Comissão em Moscovo, de certificados de isenção fiscal. "Embora a situação jurídica possa ter sido precária e ainda esteja longe de ser satisfatória, a apresentação destes certificados aos respetivos serviços fiscais, juntamente com uma recusa de pagamento, resolveu, de um modo geral, o problema".
No que diz respeito aos prejuízos pessoais do queixoso, a Comissão salientou que o seu contrato-tipo Tacis informa os contratantes sobre os privilégios fiscais previstos no Protocolo, mas adverte-os igualmente de que não aceita a responsabilidade financeira "caso as autoridades se recusem a aplicar a favor do contratante as isenções e privilégios acima referidos". O contrato exige que a Comissão envide "todos os esforços para apoiar o contratante nas suas relações com as autoridades competentes".
A Comissão alegou ter informado os contratantes Tacis sobre a situação do protocolo e das regras gerais em reuniões de informação realizadas em 1996/7, duas das quais contaram com a presença pessoal do queixoso.
A Comissão alegou igualmente que prestou ao queixoso toda a assistência que este podia razoavelmente esperar. Em especial, quando se tornou claro no final de 1997 que a administração fiscal russa tinha reforçado as suas práticas, "o Chefe de Delegação interveio imediata e repetidamente em nome do queixoso, mas infelizmente sem qualquer resultado tangível". Foram anexadas ao parecer da Comissão cópias de quatro cartas da Comissão às autoridades russas (datadas de Novembro de 1997).
A Delegação discutiu a situação com o queixoso em Abril de 1998, quando as autoridades fiscais russas apresentaram o seu último pedido de pagamento. A fim de não comprometer os esforços contínuos da Comissão para chegar a uma solução global, enviando um sinal errado às autoridades fiscais russas, o autor da denúncia foi vivamente aconselhado a invocar novamente o Protocolo e a recusar o pagamento.
Observações do queixoso
Nas suas observações, o queixoso manteve e reafirmou a queixa.
No que diz respeito à alegação de falta de resposta à correspondência e de abandono de si próprio e de outros consultores Tacis, o queixoso salientou que a Comissão não o tinha informado previamente das cartas enviadas pelo seu Chefe de Delegação às autoridades russas.
As observações aceitam que o autor da denúncia não dispõe de qualquer via de recurso contratual. No entanto, alegam que a Comissão tem um dever de diligência, que surge devido à proximidade das partes. As observações afirmam que a Comissão foi sistematicamente negligente ao não subordinar a assistência suplementar à Rússia à ratificação do protocolo e ao não explicar devidamente o estatuto do protocolo aos contratantes e consultores Tacis.
Além disso, o queixoso alega que os seus prejuízos eram previsíveis e que a Comissão é responsável por esses prejuízos. A linha de ação sugerida pela Comissão para invocar o Protocolo e recusar o pagamento de impostos estava errada porque, na ausência de ratificação do Protocolo, não havia defesa jurídica para as demandas tributárias russas. Os certificados de isenção emitidos pela Comissão deturparam a posição tanto dos consultores como das autoridades fiscais russas.
As observações também reiteram a alegação de que a Comissão foi negligente para com os contribuintes europeus, uma vez que os fundos atribuídos a programas de ajuda são tributados pelos russos e utilizados para fins sobre os quais o Parlamento Europeu não tem qualquer controlo.

A DECISÃO

1 Alegações de conselhos enganosos e falta de informação
1.1 O queixoso trabalhava na Rússia para uma empresa que tinha um contrato com a Comissão para prestar assistência técnica no âmbito do programa Tacis. O contrato-tipo entre a Comissão e a empresa continha a seguinte disposição (no 4 do artigo 5o do Anexo F):

"As pessoas singulares e coletivas, incluindo o pessoal expatriado, dos Estados-Membros da Comunidade Europeia que executem contratos de cooperação técnica financiados por subvenções da CE ficam isentas do imposto sobre as atividades económicas e do imposto sobre o rendimento nos NEI [Estados recém-independentes]".

1.2 A isenção fiscal foi prevista num Protocolo (1991) e nas Regras Gerais (1997), acordados entre a Comissão e a URSS e as autoridades russas, respectivamente. No entanto, nem o Protocolo nem as Regras Gerais foram ratificados pela URSS ou pela Rússia.
1.3 O queixoso recebeu e pagou um pedido das autoridades fiscais russas relativo ao imposto sobre o rendimento dos seus rendimentos. Alega que a Comissão aconselhou erradamente que o protocolo podia ser invocado. Alegou igualmente que a Comissão não respondeu à sua correspondência sobre este assunto e abandonou o próprio e outros consultores Tacis na Rússia.
1.4 Os princípios de boa conduta administrativa exigem que a Comissão tenha o cuidado de não fornecer informações enganosas. Em 1995, a Comissão incluiu no seu contrato com a empresa para a qual o queixoso trabalhava como consultor Tacis na Rússia uma disposição relativa à isenção de impostos, embora soubesse que o acordo internacional relevante não tinha sido ratificado pelas autoridades soviéticas ou russas. Deveria ter-se apercebido de que tal poderia induzir potenciais consultores em erro quanto à sua situação fiscal.
1.5 Os princípios de boa conduta administrativa exigem igualmente que a Comissão responda aos pedidos dos cidadãos. Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça, afigura-se que, embora a Comissão tenha intervindo junto das autoridades russas em nome do queixoso, não o informou atempadamente da sua actividade.
2 O pedido de indemnização
2.1 As autoridades russas exigiram ao queixoso o pagamento de 25 000 dólares americanos em impostos sobre os seus rendimentos Tacis em 1996. O queixoso reconhece que não dispõe de qualquer via de recurso contratual, mas alega que o seu prejuízo era previsível e que a Comissão é responsável pelo mesmo. A Comissão contesta a responsabilidade.
2.2 A responsabilidade extracontratual da Comunidade é regulada pelos artigos 235.° CE e 288.°, segundo parágrafo, CE (2). Segundo jurisprudência assente, a responsabilidade extracontratual da Comunidade pressupõe que o demandante prove a ilegalidade do comportamento censurado à instituição em causa, a realidade do prejuízo e a existência de um nexo de causalidade entre esse comportamento e o prejuízo invocado (3).
2.3 No caso em apreço, os sucessivos regulamentos Tacis prevêem todos que os impostos não serão financiados pela Comunidade (4). No entanto, não é evidente que a inobservância desta disposição resulte de um ato ou omissão imputável à Comissão. Mesmo que resulte de tal ato ou omissão, não é óbvio que o nexo de causalidade possa ser demonstrado, tendo em conta o papel das autoridades russas.
2.4 No que respeita às informações enganosas, a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância baseia a responsabilidade extracontratual numa confiança legítima (5). Embora o Provedor de Justiça tenha feito uma observação crítica sobre o comportamento da Comissão (ponto 1.4 supra), não é óbvio que o comportamento criticado possa justificar uma confiança legítima por parte do queixoso.
2.5 Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça não considera que o queixoso tenha demonstrado um direito a indemnização com base na jurisprudência existente dos tribunais comunitários relativa aos princípios gerais da responsabilidade extracontratual comuns aos direitos dos Estados-Membros. O Provedor de Justiça observa que o queixoso tem a possibilidade de apresentar o seu pedido ao Tribunal de Primeira Instância.
3 Alegação de falta de proteção dos interesses dos contribuintes europeus
3.1 O queixoso alega que a Comissão foi negligente para com os contribuintes europeus, uma vez que os fundos afetados aos programas de ajuda são tributados pelas autoridades russas e utilizados para fins sobre os quais o Parlamento Europeu não tem qualquer controlo. Na opinião do queixoso, em algum momento após 1991, altura em que teve início o programa Tacis, a Comissão deveria ter condicionado a concessão de novos auxílios à Rússia à ratificação do Protocolo de 1991 e, posteriormente, das Regras Gerais assinadas em 1997.
3.2 Tal como referido no ponto 2.3, os sucessivos regulamentos do Conselho em que se baseia o programa Tacis prevêem que os impostos não sejam financiados pela Comunidade. Este aspecto da queixa diz respeito, em primeiro lugar, à responsabilidade da Comissão pela boa execução do orçamento comunitário. Por conseguinte, parece ser da competência do Tribunal de Contas "examinar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, bem como a boa gestão financeira" (n.o 2 do artigo 248.o do Tratado CE).
3.3 Em aplicação do princípio segundo o qual um organismo de controlo com um mandato geral cede lugar a um organismo especializado, o Provedor de Justiça considera que não se justifica prosseguir o seu inquérito sobre este aspecto da queixa. Informará o Tribunal de Contas do caso.
4 Conclusão
Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça Europeu sobre esta queixa, afigura-se necessário fazer as seguintes observações críticas:

1 Os princípios de boa conduta administrativa exigem que a Comissão tenha o cuidado de não prestar informações enganosas. Em 1995, a Comissão incluiu no seu contrato com a empresa para a qual o queixoso trabalhava como consultor Tacis na Rússia uma disposição relativa à isenção de impostos, embora soubesse que o acordo internacional relevante não tinha sido ratificado pelas autoridades soviéticas ou russas. Deveria ter-se apercebido de que tal poderia induzir potenciais consultores em erro quanto à sua situação fiscal.

2 Os princípios de boa conduta administrativa exigem igualmente que a Comissão responda aos pedidos dos cidadãos. Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça, afigura-se que, embora a Comissão tenha intervindo junto das autoridades russas em nome do queixoso, não o informou atempadamente da sua actividade.

No que diz respeito à má administração identificada no ponto 1 supra, o Provedor de Justiça não considera que o queixoso tenha demonstrado um direito a indemnização com base na jurisprudência existente dos tribunais comunitários. O queixoso tem a possibilidade de apresentar o seu pedido ao Tribunal de Primeira Instância. No que diz respeito à má administração identificada no ponto 2 supra, uma vez que este aspeto do processo diz respeito a procedimentos relativos a acontecimentos específicos ocorridos no passado, não é adequado procurar uma resolução amigável da questão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.
O Presidente da Comissão Europeia e o Presidente do Tribunal de Contas serão igualmente informados desta decisão.
Com os meus melhores cumprimentos,
Jacob SÖDERMAN

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(1) Assistência técnica à Comunidade de Estados Independentes.

(2) Artigo 235.o: "O Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos referidos no segundo parágrafo do artigo 288.o".
Artigo 288.o, segundo parágrafo: "Em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções".

(3) Ver, por exemplo, processo T-113/96, Édouard Dubois/Conselho e Comissão, Col. 1998, p. II-125.

(4) (1991-3) Regulamento (CEE) n.o 2157/91, JO L 201, p. 2, artigo 6.o, n.o 3; (1993-5) Reg. 2053/93, 1993 JO L 187/1, artigo 7.o, n.o 3; (1996-9) Regulamento (CE) no 1279/96, JO L 165, p. 1, no 3 do artigo 6o.

(5) Processo T-203/96, Embassy Limousines/Parlamento Europeu, acórdão de 17 de Dezembro de 1998.