(Wykonane zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (1))

WNIOSEK

Duński poseł do Parlamentu Europejskiego złożył skargę w maju 2002 r. Dotyczy ona wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów i informacji, który skarżący złożył do Rady w dniu 3 grudnia 2001 r. na podstawie rozporządzenia 1049/2001.(2) Skarżący zwrócił się o udostępnienie siedmiu rodzajów dokumentów, z których trzy stanowiły podstawę niniejszego sporu. Skarżący wystąpił o nie w następujący sposób:

1 Pełna lista wszystkich komitetów i grup roboczych w instytucjach europejskich, w których uczestniczą przedstawiciele Rady lub państw członkowskich, wraz z listami ich członków;

2 wykazy osób, które w 2000 r. otrzymały od Rady lub państw członkowskich zwrot kosztów podróży lub diety dzienne za udział w posiedzeniach instytucji europejskich;

3 Pełna lista wszystkich posiedzeń Rady Ministrów i grup roboczych Rady dotyczących przejrzystości w Radzie Ministrów wraz z dokumentami roboczymi i sprawozdaniami za okres, w którym omawiano projekt rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.

W dniu 17 stycznia 2002 r. Rada odpowiedziała na wniosek skarżącego. Zaczęło się od stwierdzenia, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie wyłącznie do istniejących dokumentów i w związku z tym nie wymaga od Rady tworzenia żadnego dokumentu.

Jeżeli chodzi o pierwszy z wyżej wymienionych rodzajów dokumentów, Rada poinformowała skarżącego, że może on znaleźć listę członków uczestniczących w każdym posiedzeniu Rady w komunikatach prasowych publikowanych bezpośrednio po każdym posiedzeniu. Rada przesłała również dokument zatytułowany „Wyciąg z międzyinstytucjonalnego katalogu – kto jest kim w Unii Europejskiej”. Zawiera on informacje o samej Radzie oraz najnowszy wykaz komitetów i grup roboczych zaangażowanych w prace przygotowawcze Rady.

W odniesieniu do drugiego rodzaju dokumentów Rada poinformowała skarżącego, że nie prowadzi takich wykazów; że w rzeczywistości nie wypłaca diet dziennych delegatom; oraz że zwraca koszty podróży wyłącznie na podstawie rzeczywistych kosztów i po przedstawieniu dokumentów potwierdzających.

Jeśli chodzi o trzeci rodzaj dokumentu, Rada przekazała następujące informacje:

• wykaz posiedzeń Rady i jej organów przygotowawczych (w tym przypadku Coreperu II i Grupy Roboczej ds. Informacji), które odbyły się od dnia 28 stycznia 2000 r., kiedy to Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji;
• wszystkie dokumenty robocze i sprawozdania dotyczące posiedzeń Grupy Roboczej ds. Informacji, COREPER-u II i Rady obejmujące cały okres negocjacji rozporządzenia 1049/2001, z wyjątkiem następujących opinii Służby Prawnej Rady:
• dokument 7594/00 dotyczący skutków, formy i zakresu aktu;
• dokument 7184/01 dotyczący postępowania z dokumentami sensytywnymi;
• dokument 8002/01 zawierający uwagi redakcyjne.

Jako powód odmowy wydania tych opinii prawnych Rada wskazała, że ich ujawnienie naruszyłoby ochronę wewnętrznej porady prawnej dla Rady przewidzianą w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 oraz że wobec braku konkretnych powodów wskazujących na szczególny nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem Rada stwierdziła, że w sumie interes w ochronie wewnętrznej porady prawnej przeważa nad interesem publicznym przemawiającym za ujawnieniem.

Rada dodała, że oprócz numeru dokumentu i przedmiotu tych opinii prawnych wyjątek ma zastosowanie do całej ich treści. Nie było zatem możliwe udzielenie częściowego dostępu na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia 1049/2001.

W dniu 7 lutego 2002 r. skarżący złożył ponowny wniosek do Rady. W odniesieniu do wykazów komitetów i grup roboczych stwierdził, że informacje przekazane mu przez Radę nie są wyczerpujące ani ustrukturyzowane w sposób umożliwiający identyfikację wszystkich komitetów lub grup roboczych i ich członków. Skarżący ponowił również swój wniosek o udostępnienie wykazów osób, które w 2000 r. otrzymywały od Rady lub państw członkowskich koszty podróży lub diety dzienne za udział w posiedzeniach instytucji europejskich. W odniesieniu do trzech opinii prawnych skarżący zwrócił się o podanie konkretnych podstaw odmowy dostępu.

Rada odpowiedziała na ponowny wniosek skarżącego w dniu 8 kwietnia 2002 r. Powtórzyła, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie wyłącznie do istniejących dokumentów i nie wymaga od Rady tworzenia żadnego dokumentu.

W odpowiedzi na szczegółowe uwagi skarżącego Rada powtórzyła, że wykazy komitetów i grup roboczych, o które zwrócił się skarżący, nie istnieją. Tworzenie takich list byłoby niemożliwe lub niezwykle uciążliwe, zwłaszcza że skład komitetów i grup roboczych często się zmienia.

Wnioskowane wykazy odbiorców uprawnień również nie istnieją. Rada podkreśliła, że przestrzegane są zasady należytego zarządzania finansami oraz że wypłata diet podlega kontroli Trybunału Obrachunkowego.

W odniesieniu do tych trzech opinii prawnych Rada powtórzyła, że art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 wymaga, aby opinia wydana przez Służbę Prawną Rady pozostała nieujawniona, chyba że w sumie instytucja jest przekonana, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Rada wskazała, że nadrzędny interes publiczny nie wynika z faktu, że opinie prawne, jak w niniejszej sprawie, dotyczą przygotowania przepisów. Rada poparła swoje stanowisko, odwołując się do orzecznictwa dotyczącego dawnych przepisów o publicznym dostępie do dokumentów.

W związku z powyższym skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich, formułując następujące zarzuty wobec Rady:

1. Jest sprzeczne z dobrą administracją, że Rada nie sporządziła wykazu wszystkich komitetów i grup roboczych w instytucjach europejskich, w których uczestniczą przedstawiciele Rady i państw członkowskich. Lista powinna zawierać nazwiska członków tych komitetów i grup roboczych;
2. Sprzeczne z dobrą administracją jest to, że Rada nie sporządziła ani nie określiła wykazu wszystkich osób, które w 2000 r. otrzymały od Rady lub państw członkowskich diety za czas podróży lub diety dzienne za posiedzenia w instytucjach europejskich;
3. Rada niesłusznie odmówiła dostępu do opinii prawnych, o które wnioskował skarżący. W szczególności Rada naruszyła przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów, odmawiając dostępu do opinii prawnych w ramach ogólnej praktyki, podczas gdy przepisy te wymagają indywidualnej oceny każdego wniosku.

WNIOSEK

Opinia Rady

W swojej opinii Rada podsumowała następujące kwestie:

1. Wykaz komitetów i grup roboczych

Rozporządzenie 1049/2001 dotyczy wyłącznie istniejących dokumentów. Rada nie może odpowiedzieć na wniosek o dokumenty, które nie istnieją. Ponadto w przypadku gdy dana instytucja twierdzi, że dokument nie istnieje, istnieje domniemanie, że twierdzenie to jest prawidłowe.(3) Domniemanie to może zostać obalone przez istotne i spójne dowody, które w niniejszej sprawie nie zostały przedstawione.

Skarżący nie przedstawia żadnych argumentów, dlaczego, w ramach dobrej administracji, Rada powinna sporządzić wnioskowane wykazy. W rzeczywistości Rada prowadzi wykaz swoich własnych organów przygotowawczych. Wykaz jest publicznie dostępny w internecie i został przesłany skarżącemu. Jest on adekwatny i wystarczający do celów administracyjnych Rady oraz zapewnia społeczeństwu pełny przegląd wszystkich komitetów i grup roboczych zaangażowanych w przygotowanie prac Rady. Wykaz ten, wraz z publicznym rejestrem dokumentów, umożliwia obywatelom składanie konkretnych wniosków o dokumenty przedkładane tym komitetom i grupom roboczym. Rada nie widzi potrzeby prowadzenia przez nią wykazów innych komitetów lub grup roboczych, które nie mają nic wspólnego z jej pracą i w których uczestniczą przedstawiciele państw członkowskich.

Jeżeli chodzi o nazwiska delegatów uczestniczących w organach przygotowawczych Rady, skład grup roboczych podlega ciągłym zmianom z jednego posiedzenia na drugie, a czasami nawet podczas jednego posiedzenia, ponieważ państwa członkowskie mogą wysyłać wybranych przez siebie delegatów. Prowadzenie kompletnych i aktualnych wykazów wszystkich uczestników stanowiłoby zatem duże obciążenie administracyjne. Wykazy takie nie są konieczne do wewnętrznych celów Sekretariatu Generalnego ani nie wykazano, że posiadanie tych informacji leży w istotnym interesie publicznym.

2. Wykaz osób uprawnionych
do świadczeń

Rada powtórzyła swoje wcześniejsze oświadczenia skierowane do skarżącego. Według Rady interesy finansowe Wspólnoty są odpowiednio chronione przez istniejące już przepisy i organy kontrolne. W interesie dobrej administracji nie jest zatem konieczne prowadzenie wykazów, o które wnioskował skarżący.

3. Dostęp do opinii prawnych

Rada potwierdziła stanowisko wyrażone w odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego. Pogląd ten pozostaje bez uszczerbku dla indywidualnej analizy każdego dokumentu w celu ustalenia, czy ujawnienie rzeczywiście może naruszyć jeden z interesów chronionych przewidzianymi wyjątkami, biorąc pod uwagę w szczególności możliwość udzielenia częściowego dostępu. Po ponownym przeanalizowaniu swojej decyzji Rada postanowiła udzielić dostępu do pkt 1–10 dokumentu 7184/01 oraz do wprowadzenia i pkt 1 i 2 dokumentu 7594/00.

Jeśli chodzi o pozostałe części dokumentów, Rada potwierdziła odmowę zawartą w odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego.

Uwagi skarżącego

Opinia Rady została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, jeżeli wyraził on taką wolę. Nie otrzymano żadnych uwag.

DECYZJA

1 Wykaz komitetów i grup roboczych

1.1 Skarżący twierdzi, że sprzeczne z dobrą administracją jest to, że Rada nie sporządziła wykazu wszystkich komitetów i grup roboczych w instytucjach europejskich, w których uczestniczą przedstawiciele Rady i państw członkowskich. Lista powinna zawierać nazwiska członków tych komitetów i grup roboczych.

1.2 Zdaniem Rady nie ma potrzeby prowadzenia przez nią wykazów komitetów lub grup roboczych, które nie mają nic wspólnego z jej pracą. Rada prowadzi wykaz swoich własnych organów przygotowawczych, który jest adekwatny do celów administracyjnych Rady. Wykaz ten zapewnia ogółowi społeczeństwa pełny przegląd wszystkich komitetów i grup roboczych zaangażowanych w przygotowanie prac Rady oraz, wraz z publicznym rejestrem dokumentów, umożliwia obywatelom składanie konkretnych wniosków o dokumenty. Jeśli chodzi o umieszczanie nazwisk delegatów, Rada twierdzi, że prowadzenie kompletnych i aktualnych wykazów byłoby niezwykle uciążliwe, ponieważ skład grup roboczych często się zmienia. Wykazy takie nie są konieczne do wewnętrznych celów Sekretariatu Generalnego ani nie wykazano, że posiadanie tych informacji leży w istotnym interesie publicznym.

1.3 Rzecznik przypomina ogólną zasadę dobrej administracji, zgodnie z którą obywatele powinni otrzymywać informacje, o które się zwracają.(4) Rzecznik zauważa, że Rada przekazuje część informacji, o które zwraca się skarżący, w formie publicznie dostępnego wykazu własnych organów przygotowawczych. Zdaniem Rzecznika wyjaśnienie przez Radę, dlaczego nie prowadzi ona innych wykazów, o które wnioskował skarżący, wydaje się rozsądne. Rzecznik nie stwierdza zatem niewłaściwego administrowania w odniesieniu do tego aspektu skargi.

2 Wykazy odbiorców uprawnień

2.1 Skarżący twierdzi, że sprzeczne z dobrą administracją jest to, że Rada nie sporządziła ani nie określiła wykazu wszystkich osób, które w 2000 r. otrzymały od Rady lub państw członkowskich diety za czas podróży lub diety dzienne za spotkania w instytucjach europejskich.

2.2 Zdaniem Rady nie wypłaca ona diet dziennych delegatom i nie istnieją wykazy odbiorców diet. Rada twierdzi, że interesy finansowe Wspólnoty są odpowiednio chronione przez istniejące już przepisy i organy kontrolne i że w związku z tym w interesie dobrej administracji nie jest konieczne prowadzenie wykazów wymaganych przez skarżącego.

2.3 Rzecznik zauważa, że skarga dotyczy diet za czas podróży i diet dziennych wypłacanych albo przez Radę, albo przez państwa członkowskie. Jeśli chodzi o diety za czas podróży i diety dzienne wypłacane przez państwa członkowskie, Rzecznik nie zna żadnej zasady ani przepisu, które wymagałyby od Rady prowadzenia wykazów osób otrzymujących takie diety.

2.4 Jeśli chodzi o diety za czas podróży wypłacane przez Radę, Rzecznik zauważa, że Rada zaprzecza istnieniu listy beneficjentów. Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje, że ustanowienie takiego wykazu i jego publiczna dostępność mogłyby przyczynić się do zwiększenia odpowiedzialności, umożliwiając obywatelom rzeczywiste i skuteczne monitorowanie wykonywania uprawnień przyznanych instytucjom wspólnotowym, a tym samym zwiększyć zaufanie do administracji. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zna jednak żadnej reguły ani zasady wiążącej Radę, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie, że nieutrzymanie takiego wykazu stanowi niewłaściwe administrowanie.

3 Dostęp do opinii prawnych

3.1 Skarżący twierdzi, że Rada niesłusznie odmówiła dostępu do opinii prawnych, o które wnioskował skarżący. Twierdzi on, że Rada naruszyła przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów, odmawiając dostępu do opinii prawnych w ramach ogólnej praktyki, podczas gdy przepisy te wymagają indywidualnej oceny każdego wniosku.

3.2 Rada twierdzi, że art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 wymaga, aby porady udzielone przez Służbę Prawną Rady pozostały nieujawnione, chyba że instytucja uzna, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W odpowiedzi na wniosek skarżącego i ponowny wniosek Rada uznała, że wyjątek ma zastosowanie do całej treści trzech przedmiotowych opinii prawnych: dokumenty 7594/00, 7184/01 i 8002/01. W swojej opinii w sprawie niniejszej skargi Rada stwierdza, że jej ogólne stanowisko pozostaje bez uszczerbku dla indywidualnej analizy każdego dokumentu i że po ponownym rozpatrzeniu Rada postanowiła udzielić częściowego dostępu do dokumentów 7594/00 i 7184/01.

3.3 Rzecznik zauważa, że odmowa publicznego dostępu do dokumentu 7594/00 jest również przedmiotem innej skargi skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Radzie: 1542/2000/(PB)(SM)IJH. W tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich sporządził projekt zalecenia dla Rady, a następnie w dniu 12 grudnia 2002 r. sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego. Parlament Europejski nie zajął jeszcze stanowiska w sprawie sprawozdania specjalnego. W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w ramach niniejszej skargi nie są uzasadnione. Rzecznik poinformuje jednak Parlament Europejski, że Rada zgodziła się udzielić skarżącemu w niniejszej sprawie częściowego dostępu do dokumentu 7594/00.

3.4 Jeśli chodzi o pozostałe dwa dokumenty, Rzecznik przypomina, że wyżej wymieniony projekt zalecenia i sprawozdanie specjalne opierają się na założeniu, że należy dokonać rozróżnienia między różnymi rodzajami opinii prawnych. Opinie wydawane w kontekście ewentualnego przyszłego postępowania sądowego są analogiczne do komunikacji między adwokatem a klientem. W związku z tym powinny one być zwykle zwolnione z obowiązku ujawniania informacji na mocy art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001. Natomiast opinie na temat projektów aktów prawnych powinny być zazwyczaj podawane do wiadomości publicznej po zakończeniu procesu legislacyjnego. Powinny one być zwolnione tylko wtedy, gdy instytucja może wykazać, zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001, że ujawnienie poważnie naruszyłoby jej proces decyzyjny i że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem.

3.5 Stosując powyższe rozróżnienie do niniejszej sprawy, wydaje się, że dokumenty 7184/01 i 8002/01 są opiniami na temat projektów aktów prawnych i że dany proces legislacyjny doszedł do wniosku. Rzecznik Praw Obywatelskich odnosi się zatem do projektu zalecenia, podobnego do zalecenia przedstawionego wcześniej w sprawie 1542/2000/(PB)(SM)IJH:

Projekt zalecenia

Rada Unii Europejskiej powinna ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i udzielić dostępu do dokumentów 7184/01 i 8002/01, chyba że zastosowanie ma co najmniej jeden z wyjątków innych niż art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

Rada i skarżący zostaną poinformowani o tym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich Rada przesyła szczegółową opinię do dnia 30 czerwca 2003 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich i opisie środków podjętych w celu wdrożenia projektu zalecenia.

Strasburg, 27 marca 2003 r.

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Decyzja 94/262 Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 113, s. 15.

(2) Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

(3) Sprawa T-311/00, British American Tobacco przeciwko Komisji, wyrok z dnia 25 czerwca 2002 r., pkt 35 oraz sprawa T-123/99, JT's Corporation przeciwko Komisji, Rec. 2000, s. II-3269, pkt 58.

(4) Zob. art. 22 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego, dostępnego na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.ombudsman.europa.eu.