Kontekst dochodzenia

W czerwcu 1996 r. rozpocząłem dochodzenie z własnej inicjatywy w sprawie publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji i organów wspólnotowych innych niż Rada i Komisja.

Przedmiot dochodzenia

Obecnie nie istnieje żadne postanowienie Traktatu ani ogólne prawodawstwo wspólnotowe dotyczące publicznego dostępu do dokumentów. Deklaracja 17 załączona do Aktu Końcowego Traktatu o Unii Europejskiej ma jednak następujące brzmienie:

Konferencja uważa, że przejrzystość procesu decyzyjnego wzmacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie społeczeństwa do administracji. Konferencja zaleca zatem, aby Komisja przedłożyła Radzie nie później niż w 1993 r. sprawozdanie w sprawie środków mających na celu poprawę publicznego dostępu do informacji dostępnych instytucjom.

Komisja i Rada przyjęły następnie własne, publicznie dostępne przepisy dotyczące dostępu do dokumentów będących w ich posiadaniu (1).

Takie zasady mogą promować przejrzystość i dobre stosunki między obywatelami a instytucjami i organami wspólnotowymi na trzy sposoby:

• proces przyjmowania przepisów wymaga od instytucji lub organu zbadania, w odniesieniu do każdej klasy dokumentów, czy poufność jest konieczna. W kontekście zobowiązania Unii do przejrzystości sam ten proces może przyczynić się do zwiększenia stopnia otwartości;
• jeżeli przepisy zostaną przyjęte i udostępnione publicznie, osoby, które zwracają się o dokumenty, mogą wiedzieć, jakie są ich prawa. Same przepisy mogą również podlegać kontroli publicznej i debacie publicznej;
• jasne zasady mogą promować dobrą administrację, pomagając urzędnikom w dokładnym i szybkim rozpatrywaniu publicznych wniosków o dokumenty.

W związku z tym postanowiłem skoncentrować dochodzenie z własnej inicjatywy na kwestii, czy instytucje i organy wspólnotowe inne niż Rada i Komisja ustanowiły publicznie dostępne zasady dostępu do posiadanych przez nie dokumentów.

Należy zauważyć, że w obecnym stanie prawa wspólnotowego ograniczyłem się do zbadania, czy przepisy istnieją i są publicznie dostępne. Nie pytałem, czy same przepisy są właściwe, aby zapewnić stopień przejrzystości, którego obywatele europejscy coraz częściej oczekują od Unii. W rzeczywistości przepisy Komisji i Rady są dość ograniczone w porównaniu z przepisami regulującymi niektóre administracje krajowe. W szczególności nie wymagają one publikacji rejestrów dokumentów. Nie przyznają one również żadnego prawa dostępu do dokumentów będących w posiadaniu jednego podmiotu, lecz pochodzących z innego.

Instytucje i organy objęte dochodzeniem

Dochodzenie zostało skierowane do piętnastu instytucji i organów Wspólnoty, składających się z:

• instytucje wspólnotowe w rozumieniu art. 4 Traktatu, inne niż Rada i Komisja,
• cztery organy ustanowione na mocy Traktatu, oraz
• osiem z dziesięciu „zdecentralizowanych agencji wspólnotowych”. (Pozostałe dwie zdecentralizowane agencje - Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin i Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy - zostały wyłączone z dochodzenia, ponieważ jeszcze nie działały).

Pełna lista instytucji i organów objętych dochodzeniem jest następująca:

• Parlament Europejski
• Trybunał Sprawiedliwości
• Trybunał Obrachunkowy
• Europejski Bank Inwestycyjny
• Komitet Ekonomiczno-Społeczny
• Komitet Regionów
• Europejski Instytut Walutowy
• Urząd Harmonizacji Rynku Wewnętrznego
• Europejska Fundacja Kształcenia
• Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego (Cedefop)
• Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy
• Europejska Agencja Środowiska
• Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej
• Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii
• Europejska Agencja ds Oceny Produktów Leczniczych

W przedmiocie dochodzenia

Poprosiłem instytucje i organy o poinformowanie mnie o swojej sytuacji w zakresie publicznego dostępu do dokumentów, a w szczególności o to, czy wydały one ogólne zasady, które są łatwo dostępne dla ogółu społeczeństwa, czy też wewnętrzne wytyczne dla pracowników dotyczące publicznego dostępu i poufności. Odpowiedzi zawierały informacje na temat wymogów w zakresie poufności i polityki informacyjnej, a także na temat zasad i wytycznych dotyczących publicznego dostępu do dokumentów.

Wymogi dotyczące poufności

Niektóre odpowiedzi odnosiły się do wymogów prawa wspólnotowego, zgodnie z którymi niektóre rodzaje dokumentów powinny być poufne. Informacje te są ważne, ponieważ zasady dotyczące dostępu do dokumentów, które są przyjmowane w ramach organizacji wewnętrznej, muszą być zgodne z istniejącymi prawnymi zobowiązaniami do zachowania poufności. Nie wydaje się jednak, aby którakolwiek z instytucji lub organów udzielała publicznego dostępu do wszystkich dokumentów, które nie były wyraźnie objęte prawnym obowiązkiem zachowania poufności.

Polityka informacyjna

W kilku odpowiedziach poinformowano mnie o polityce informacyjnej instytucji lub organu. W wielu przypadkach wydaje się, że istnieje silne zaangażowanie w dostarczanie informacji w użytecznej i łatwo dostępnej formie, zarówno konkretnym zainteresowanym odbiorcom, jak i ogółowi społeczeństwa. W niektórych przypadkach zobowiązanie do otwartości i przejrzystości jest częścią mandatu instytucji lub organu. W innych jest to wynik decyzji politycznej. Zobowiązanie do otwartości i przejrzystości polityki informacyjnej zostało podkreślone w odpowiedziach Parlamentu Europejskiego na temat jego prac politycznych, Trybunału Sprawiedliwości na temat jego prac sądowych, a także w odpowiedziach Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego, Europejskiej Agencji Środowiska i Europejskiej Agencji ds. Oceny Produktów Leczniczych na temat ich działalności w różnych obszarach polityki.

Dostarczanie informacji stanowi istotny wkład w przejrzystość i ma zasadnicze znaczenie dla ułatwienia uczestnictwa grup i poszczególnych obywateli w pracach Wspólnoty. Dlatego też z zadowoleniem przyjmuję otrzymane informacje na temat pozytywnych strategii informacyjnych instytucji i organów wspólnotowych.

Ważne jest jednak, aby uznać, że strategia informacyjna nie zastępuje przepisów dotyczących tego, co należy zrobić, gdy obywatele podejmują inicjatywę, prosząc o dokumenty, które nie zostały upublicznione. W szczególności obywatele mają uzasadniony interes w organizacji i funkcjonowaniu instytucji i organów, które są opłacane ze środków publicznych. Może to prowadzić do wniosków o dokumenty administracyjne, które zazwyczaj nie są objęte strategią informacyjną.

Przyjęcie zasad i wytycznych dotyczących publicznego dostępu do dokumentów

Z odpowiedzi wynikało, że Urząd Harmonizacji Rynku Wewnętrznego przyjął już przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów. Uznałem zatem, że nie ma potrzeby dalszego prowadzenia dochodzenia w odniesieniu do tego organu.

W odpowiedziach Europejskiej Fundacji Kształcenia, Europejskiej Fundacji na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy oraz Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wskazano, że w najbliższej przyszłości zamierzają przyjąć zasady i wytyczne dotyczące publicznego dostępu do dokumentów. Trybunał Sprawiedliwości i Europejski Bank Inwestycyjny poinformowały mnie, że są skłonne rozważyć przyjęcie takich przepisów, a w przypadku Banku – że prowadzone jest badanie tej kwestii.

Europejski Instytut Walutowy wyjaśnił, że zajmuje się bardzo drażliwymi kwestiami w dziedzinie monetarnej i finansowej oraz że art. 11 ust. 2 jego statutu stanowi, że wszystkie dokumenty sporządzane przez EIW są poufne, chyba że jego Rada postanowi inaczej. Wydaje się, że odpowiedź ta dotyczy dokumentów w dziedzinie polityki pieniężnej.

W odpowiedzi Komitetu Regionów wskazano, że przyjął on jako wewnętrzną wytyczną wspólny kodeks postępowania Rady i Komisji oraz że obecnie przygotowuje niezbędne kroki w celu poinformowania opinii publicznej o możliwości stosowania kodeksu do wniosków Komitetu Regionów o dokumentację.

W odpowiedzi Europejskiej Agencji ds. Oceny Produktów Leczniczych wskazano, że jej pracownicy są informowani o publicznym dostępie i że przynajmniej w przypadku niektórych dokumentów stosuje ona ten sam system klasyfikacji co Komisja.

Dalsze zapytania

W dniu 9 września 1996 r. napisałem do trzech organów, które zasygnalizowały, że zamierzają przyjąć przepisy i wytyczne, oraz do Europejskiego Banku Inwestycyjnego, który zasygnalizował, że bada tę kwestię, z prośbą o kopię ostatecznie przyjętych przepisów. W tym samym dniu napisałem do Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Instytutu Walutowego, Europejskiej Agencji Środowiska, Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej i Europejskiej Agencji ds. Oceny Produktów Leczniczych z prośbą o dostęp do dokumentów o charakterze administracyjnym, o których nie wspomniano w odpowiedziach na moje pierwotne pismo, oraz o to, czy dana instytucja lub organ przyjmie w odniesieniu do takich dokumentów przepisy podobne do przepisów Komisji i Rady.

W tym samym dniu skierowałem pismo do Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Europejskiego Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego, proponując im rozważenie przyjęcia przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów podobnych do przepisów Komisji i Rady.

Zwrócono się o udzielenie odpowiedzi do końca października 1996 r.

Streszczenie niniejszego stanowiska dotyczącego zasad publicznego dostępu do dokumentów

Z odpowiedzi udzielonych zarówno na pierwotne, jak i dalsze zapytania wynika, że:

• Urząd Harmonizacji Rynku Wewnętrznego przyjął już łatwo dostępne publicznie przepisy dotyczące dostępu do dokumentów,
• osiem następujących instytucji i organów zgodziło się przyjąć takie przepisy:
  • Trybunał Sprawiedliwości
  • Trybunał Obrachunkowy
  • Komitet Regionów
  • Europejska Fundacja Kształcenia
  • Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy
  • Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej
  • Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii
• następujące organy rozważają obecnie przyjęcie takich przepisów:
  • Parlament Europejski
  • Europejski Bank Inwestycyjny
  • Komitet Ekonomiczno-Społeczny

Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

Z informacji przekazanych Rzecznikowi przez instytucje i organy objęte postępowaniem wyjaśniającym wynika, że większość, ale nie wszystkie, zamierza pójść za przykładem Rady i Komisji przy przyjmowaniu przepisów regulujących publiczny dostęp do dokumentów.

Rozważając to stanowisko, należy przypomnieć wymogi prawa wspólnotowego określone przez Trybunał Sprawiedliwości (2):

„Dopóki prawodawca wspólnotowy nie przyjął ogólnych zasad dotyczących prawa publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji wspólnotowych, instytucje muszą podejmować środki w zakresie rozpatrywania takich wniosków na mocy ich uprawnień w zakresie organizacji wewnętrznej, które upoważniają je do podejmowania odpowiednich środków w celu zapewnienia ich wewnętrznego funkcjonowania zgodnie z interesem dobrej administracji”.

Wydaje się zatem, że w odniesieniu do wniosków o dostęp do dokumentów instytucje i organy wspólnotowe mają prawny obowiązek podjęcia odpowiednich środków w celu działania zgodnie z interesem dobrej administracji. Należy jednak przypomnieć, że Trybunał Sprawiedliwości jest najwyższym organem w kwestiach prawa wspólnotowego.

Dobra administracja wymaga, aby wszystkie instytucje i organy Wspólnoty brały pod uwagę zaangażowanie Unii na rzecz przejrzystości. Zobowiązanie to wynika z deklaracji nr 17 załączonej do Aktu końcowego Traktatu o Unii Europejskiej oraz z licznych późniejszych aktów, w tym w szczególności z Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie demokracji, przejrzystości i pomocniczości z dnia 25 października 1993 r.(3). Przejrzystość wymaga nie tylko, aby dokumenty były w jak największym stopniu publicznie dostępne, ale także, aby każda odmowa dostępu do dokumentów była uzasadniona odniesieniem do wcześniej określonych zasad.

Ponadto art. C Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unii służą jednolite ramy instytucjonalne, które zapewniają spójność i ciągłość działań prowadzonych dla osiągnięcia jej celów (...)”. Obywatele europejscy mają zatem prawo oczekiwać spójnego podejścia do kwestii publicznego dostępu do dokumentów. Niekoniecznie wymaga to jednolitego zbioru przepisów mających zastosowanie do wszystkich instytucji i organów Wspólnoty. Wyklucza ona jednak arbitralne różnice co do tego, czy zasady istnieją i czy są podawane do wiadomości publicznej. Żadna z instytucji lub organów wspólnotowych objętych dochodzeniem nie przedstawiła dowodów na to, że przyjęcie przepisów regulujących publiczny dostęp do dokumentów byłoby niepraktyczne lub nadmiernie uciążliwe w szczególnych okolicznościach. Przyjęcie takich przepisów jest zatem odpowiednim środkiem w odniesieniu do rozpatrywania wniosków o udostępnienie dokumentów.

Wnioski

Na podstawie powyższej analizy Rzecznik stwierdza, że brak przyjęcia i łatwego podania do publicznej wiadomości przepisów regulujących publiczny dostęp do dokumentów stanowi przypadek niewłaściwego administrowania.

Zalecenia

W związku z powyższym Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia następujące projekty zaleceń dla instytucji i organów objętych dochodzeniem, które nie przyjęły jeszcze przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów:

1. Instytucje i organy powinny przyjąć przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów w terminie trzech miesięcy.
2. Przepisy powinny mieć zastosowanie do wszystkich dokumentów, które nie są jeszcze objęte obowiązującymi przepisami prawnymi umożliwiającymi dostęp lub wymagającymi poufności.
3. Przepisy powinny być łatwo dostępne dla społeczeństwa.

W odniesieniu do Trybunału Sprawiedliwości, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Instytutu Walutowego zalecenia te mają zastosowanie wyłącznie do dokumentów administracyjnych.

Odpowiednie instytucje i organy zostaną poinformowane o tych projektach zaleceń. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich przesyła szczegółową opinię w terminie trzech miesięcy. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich i opisie środków podjętych w celu wdrożenia zaleceń.

(1) Rada i Komisja przyjęły wspólny kodeks postępowania (Dz.U. L 340/41), wprowadzony w życie decyzją Rady z dnia 20 grudnia 1993 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Rady (Dz.U. L 340/43) i decyzją Komisji z dnia 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji (Dz.U. L 46/58).

(2) Sprawa C-58/94, Niderlandy przeciwko Radzie, wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r.

(3) Dz.U. 1993, C 329/133.