Strasburg, 21 grudnia 2016 r.

Dochodzenie strategiczne OI/6/2016/AB dotyczące zasad i praktyk Komisji Europejskiej w zakresie zapobiegania konfliktom interesów doradców specjalnych

Szanowny Panie Przewodniczący!

W dniu 25 maja 2016 r. wszczęłam strategiczne dochodzenie w sprawie zasad i praktyk Komisji Europejskiej mających na celu zapobieganie konfliktom interesów specjalnych doradców. Dochodzenie obejmuje zakres badania przeprowadzonego przez Komisję przed powołaniem specjalnych doradców, sposób oceny kwestii konfliktu interesów podczas sprawowania przez nich mandatu, a także publiczny dostęp do dokumentów i informacji na temat procedury mianowania.

W dniach 7 i 8 lipca 2016 r. mój zespół dochodzeniowy przeprowadził kontrolę dokumentów w ramach tego dochodzenia i pragnę podziękować Komisji za współpracę podczas kontroli. Sprawozdanie z inspekcji zostało opublikowane na mojej stronie internetowej [1].

Kontrola wykazała, że Komisja poczyniła znaczne postępy w niektórych aspektach procedury, w szczególności w latach 2015–2016. W szczególności departament Komisji odpowiedzialny za ocenę, czy istnieje ryzyko, że specjalni doradcy znajdą się w sytuacji konfliktu interesów, stał się bardziej ostrożny przy formułowaniu mandatów specjalnych doradców i przy opracowywaniu środków, które należy podjąć w celu ograniczenia ryzyka. Chciałbym pochwalić Komisję za tę poprawę, która była częściowo odpowiedzią na zapytania mojego biura.

Nadal jednak uważam – po dokładnej analizie skontrolowanych dokumentów – że konieczne są dalsze usprawnienia. Byłbym zatem wdzięczny, gdyby Komisja mogła odpowiedzieć na następujące pytania dotyczące (i) sposobu organizacji procedury mianowania specjalnych doradców, (ii) dokonanej przez Komisję oceny konfliktu interesów przed mianowaniem, (iii) obowiązku zgłaszania nowych działań po mianowaniu oraz (iv) publikacji informacji.

I. Organizacja procedury powoływania doradców specjalnych

1 - Podczas inspekcji mój zespół dochodzeniowy zauważył, że poprawił się czas etapów całego procesu. Ze szczególnym zadowoleniem przyjmuję fakt, że w 2016 r. zalecenia Komisji dotyczące środków łagodzących zawarte w tzw. poświadczeniach wiarygodności były zasadniczo przekazywane gabinetom komisarzy przed mianowaniem specjalnych doradców. Nie zawsze tak było w 2015 r.

Rozumiem, że zgodnie z przepisami dotyczącymi specjalnych doradców Komisji [2] „[w]nioskowi o wyznaczenie specjalnego doradcy złożonemu w DG ADMIN muszą [...] towarzyszyć następujące trzy dokumenty: oświadczenia pod przysięgą i oświadczenia o działalności specjalnego doradcy [...] poświadczenie wiarygodności wydane przez członka Komisji”. Podczas kontroli mój zespół dochodzeniowy zauważył jednak, że poświadczenie wiarygodności było czasami podpisywane tego samego dnia co poświadczenie działalności lub zaledwie kilka dni po nim, co rodzi pytanie o zakres badania, które gabinety komisarzy mają przeprowadzić przed podpisaniem poświadczenia wiarygodności. Wiele poświadczeń wiarygodności zostało później zmienionych w celu uwzględnienia wyników oceny konfliktu interesów przeprowadzonej przez Dyrekcję Generalną ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa (DG HR, która zastąpiła DG ADMIN).

Prawdopodobnie należałoby dokonać przeglądu tej procedury, tak aby poświadczenie wiarygodności zostało podpisane dopiero po przekazaniu wniosków przez DG HR gabinetom komisarzy. Umożliwiłoby to gabinetom uwzględnienie wiedzy fachowej DG HR i zapobiegłoby późniejszym zmianom w poświadczeniu wiarygodności. Byłbym wdzięczny, gdyby Komisja mogła zareagować na tę możliwość.

II. Przeprowadzona przez Komisję ocena konfliktu interesów przed mianowaniem

2 – Mój zespół śledczy stwierdził, że treść poświadczeń wiarygodności znacznie się poprawiła w latach 2015–2016 oraz że w 2016 r. zasadniczo zastosowano się do zaleceń wydanych gabinetom przez DG HR. DG HR przedstawiła również przydatne sugestie dotyczące zakresu mandatu przyszłego doradcy. Wydaje się jednak, że w trakcie procedury mianowania Komisja nie prowadzi dodatkowych niezależnych badań wykraczających poza to, co znajduje się w życiorysie i deklaracji działalności potencjalnego specjalnego doradcy.

W jaki sposób Komisja przeciwdziała ryzyku otrzymania niekompletnego zgłoszenia?

3 - Skontrolowane akta zawierają tylko jeden przypadek, w którym istnieją dowody na to, że potencjalny specjalny doradca został poinformowany o brzmieniu środków łagodzących w poświadczeniu wiarygodności przed jego podpisaniem.

Czy potencjalni specjalni doradcy są systematycznie informowani i proszeni o zatwierdzenie poświadczenia wiarygodności i środków ograniczających ryzyko, które mogą być w nim zawarte, przed ich powołaniem? Jeśli nie, to czy Komisja rozważy takie działanie w celu zapewnienia, aby specjalni doradcy byli świadomi swoich obowiązków?

4 – Mój zespół śledczy zauważył również, że w niektórych przypadkach gabinety komisarzy początkowo wolały skorzystać z „wariantu A”[3] w poświadczeniu wiarygodności, dodając jednocześnie pewne środki łagodzące. Może to wynikać z potencjalnie problematycznego sformułowania „wariantu B”, w którym stwierdza się, że „pomimo oświadczenia o działalności i oświadczenia złożonego pod przysięgą, że nie występuje konflikt interesów, może istnieć potencjalne ryzyko dla dobrego imienia Komisji [...]”.

Prawdopodobnie bardziej odpowiedni jest przegląd obecnego sformułowania „wariantu B” niż dalsze akceptowanie nieprawidłowego stosowania „wariantu A”. Byłbym wdzięczny za zapoznanie się z opinią Komisji w tej sprawie.

5 – Komisja kilkakrotnie korzystała z opcji B w poświadczeniu wiarygodności, ale nie uwzględniła niektórych działań, biorąc pod uwagę, że „czysto teoretyczny związek między innym działaniem a mandatem – który można by ustalić praktycznie we wszystkich przypadkach, w których mandat jest sformułowany bardzo szeroko – sam w sobie nie jest wystarczający, aby wykluczyć powołanie specjalnego doradcy lub wzbudzić domniemanie konfliktu interesów” [4].

Przydatne byłoby, gdyby Komisja rozwinęła ten argument, podając szczegółowe przykłady tego, co stanowi „teoretyczny związek” między mandatem specjalnego doradcy a działalnością zewnętrzną oraz co można uznać za „szczególny związek”.

6 – W ograniczonej liczbie przypadków mój zespół dochodzeniowy stwierdził, że środki łagodzące wydają się zbyt niejasne, aby skutecznie zaradzić potencjalnemu nakładaniu się mandatu specjalnego doradcy i jego działalności zewnętrznej. Na przykład gdy poświadczenie wiarygodności stanowi, że „X jako specjalny doradca nie będzie zajmować się sprawami związanymi z [jej] działalnością zarobkową” lub że „X zgodził się nie mieć żadnego wpływu na jakiekolwiek decyzje lub sprawy, w których może powstać potencjalny konflikt interesów. Ponadto X, występując w charakterze specjalnego doradcy, wstrzyma się od zajmowania się wszelkimi kwestiami, które mają związek z innymi zadaniami, które może wykonywać”.

Czy Komisja mogłaby przedstawić swoje uwagi w tej sprawie?

7 – Przepisy dotyczące specjalnych doradców stanowią, że „przez cały okres ich mianowania [specjalni doradcy] nie mogą mieć bezpośrednich lub pośrednich powiązań umownych z Komisją, innych niż wynikające z ich mianowania na specjalnych doradców ”.

Czy Komisja mogłaby podać szczegółowe przykłady możliwych powiązań, które byłyby zgodne z funkcją specjalnego doradcy? W szczególności, czy specjalni doradcy mogą pełnić inne funkcje doradcze na rzecz Komisji? Jeśli tak, to które?

III. Obowiązek zgłaszania nowych działań w trakcie kadencji

8 - Umowa podpisana między Komisją a Specjalnym Doradcą zobowiązuje Doradcę do informowania Komisji o wszelkich istotnych zmianach w jego działalności. Podczas kontroli mój zespół dochodzeniowy stwierdził jednak, że w niektórych przypadkach oświadczenia o działalności nie były regularnie aktualizowane.

Okoliczność, że funkcja specjalnego doradcy jest ograniczona pod względem wynagrodzenia i czasu, może mieć prawdopodobnie wpływ na staranność jednostki w aktualizacji jej oświadczeń. Komisja mogłaby rozważyć dokonanie przeglądu regulaminu wewnętrznego dotyczącego specjalnych doradców lub ich umów w celu uwzględnienia obowiązku zgłaszania wszelkich nowych stanowisk w określonym terminie. Innym możliwym rozwiązaniem byłoby wysyłanie zbiorowych e-maili przypominających specjalnym doradcom o obowiązku corocznego aktualizowania deklaracji o działalności (liczonych od daty rozpoczęcia działalności jako specjalni doradcy).

Czy Komisja mogłaby przedstawić uwagi na temat tego, w jaki sposób może zagwarantować, że specjalni doradcy wywiązują się ze spoczywającego na nich obowiązku zgłaszania wszelkich nowych działań w trakcie sprawowania przez nich mandatu?

9 – Czy w przypadku gdy specjalny doradca zadeklaruje nową działalność, Komisja automatycznie przeprowadza nową ocenę konfliktu interesów? Jeśli nie, w jakich przypadkach Komisja uznaje to za zbędne i kto podejmuje tę decyzję?

IV. Proaktywne publikowanie informacji o specjalnych doradcach

10 - Komisja udostępnia już znaczną ilość informacji dotyczących doradców specjalnych, w tym ich życiorysów, na swojej stronie internetowej. Podczas kontroli mój zespół dochodzeniowy stwierdził jednak znaczne różnice w charakterze sytuacji operacyjnej doradców specjalnych, od nieodpłatnych doradców specjalnych, którzy pracują cztery dni w roku, po wynagradzanych doradców specjalnych, których zadania mogą wymagać więcej niż 50 dni roboczych w roku. Moim zdaniem takie informacje w każdym przypadku pomogłyby ogółowi społeczeństwa zrozumieć stosowanie „zasady proporcjonalności” przy ocenie potencjalnych konfliktów interesów.

Mając to na uwadze, zachęcam Komisję do uwzględnienia w publikowanych co roku informacjach o specjalnych doradcach dodatkowych informacji na temat liczby dni roboczych przewidzianych w umowie oraz tego, czy specjalny doradca otrzymuje wynagrodzenie, czy też nie. Czy Komisja zgodziłaby się na to? Jeśli nie, proszę wyjaśnić dlaczego.

11 - Artykuł 5 warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (WZIP) definiuje specjalnego doradcę jako "osobę, która ze względu na swoje szczególne kwalifikacje i pomimo wykonywania pracy zarobkowej w innym charakterze, jest zatrudniona w celu udzielenia pomocy jednej z instytucji Unii, regularnie lub na czas określony [...]". Dostępnych jest jednak niewiele informacji na temat konkretnych zadań, o których wykonanie mogą zostać poproszeni nieinstytucjonalni specjalni doradcy (np. jeśli chodzi o przewodniczenie posiedzeniom, reprezentowanie komisarza lub kontakty ze służbami Komisji), ani na temat zakresu ich dostępu do dokumentów poufnych. Publikowanie bardziej szczegółowych informacji mogłoby uspokoić ogół społeczeństwa co do charakteru ich mandatów.

W związku z tym zachęcam Komisję do opublikowania informacji na temat zakresu zadań, do wykonania których mogą zostać poproszeni doradcy specjalni, oraz zasad regulujących ich dostęp do dokumentów poufnych. Czy Komisja może udzielić odpowiedzi w tej sprawie?

12 - Wreszcie, w celu poprawy przejrzystości procesu, a także zaufania publicznego do niezależności specjalnych doradców, czy Komisja rozważy proaktywne publikowanie deklaracji działalności i poświadczenia wiarygodności specjalnych doradców, po uzyskaniu ich zgody (na przykład w umowie podpisanej przez specjalnych doradców), biorąc pod uwagę, że Komisja zawsze udzielała pełnego dostępu do tych dokumentów w odpowiedzi na wnioski o dostęp do dokumentów?

Będziemy wdzięczni za przesłanie odpowiedzi na te pytania i zapytania do dnia 31 marca 2017 r.

W przypadku jakichkolwiek pytań dotyczących tego dochodzenia pracownicy mogą skontaktować się z Alice Bossière (+ 32 2 283 34 01), urzędnikiem ds. dochodzeń strategicznych w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z poważaniem,

Emily O' Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/72884/html.bookmark

[2] http://ec.europa.eu/civil_service/docs/special_advisers/comm_c_2007_6655_1_pl.pdf

[3] Poświadczenie wiarygodności zawiera „opcję A”, w której komisarz potwierdza, że nie występuje konflikt interesów, oraz „opcję B”, w której odpowiedzialny komisarz oświadcza, że „może istnieć potencjalne ryzyko dla dobrego imienia Komisji”, ale że „jest skłonny zaakceptować to potencjalne ryzyko i uważa je za możliwe do zaakceptowania przez Komisję jako całość” za pomocą środków łagodzących.

[4] Odpowiedź Komisji na pisma przesłane przez Corporate Europe Observatory, nr ref. Ares(2015)4825607 – 04/11/2015 i nr ref. Ares(2015)5066951 – 13/11/2015.