Strasburg, 21 grudnia 2016 r.

Dochodzenie strategiczne OI/6/2016/AB dotyczące zasad i praktyk Komisji Europejskiej mających na celu zapobieganie konfliktom interesów specjalnych doradców

Szanowny Panie Przewodniczący!

W dniu 25 maja 2016 r. wszczęłam strategiczne dochodzenie w sprawie zasad i praktyk Komisji Europejskiej mających na celu zapobieganie konfliktom interesów specjalnych doradców. Dochodzenie obejmuje zakres badania przeprowadzonego przez Komisję przed powołaniem specjalnych doradców, sposób oceny kwestii związanych z konfliktem interesów podczas ich kadencji, a także publiczny dostęp do dokumentów i informacji na temat procedury mianowania.

W dniach 7 i 8 lipca 2016 r. mój zespół prowadzący dochodzenie przeprowadził kontrolę dokumentów w ramach tego dochodzenia i pragnę podziękować Komisji za współpracę podczas kontroli. Sprawozdanie z kontroli zostało opublikowane na mojej stronie internetowej [1].

Kontrola wykazała, że Komisja poczyniła znaczne postępy w niektórych aspektach procedury, w szczególności w latach 2015–2016. W szczególności departament Komisji odpowiedzialny za ocenę, czy specjalni doradcy mogą znaleźć się w sytuacji konfliktu interesów, stał się bardziej ostrożny przy formułowaniu mandatów specjalnych doradców i przy opracowywaniu środków, które należy podjąć w celu ograniczenia ryzyka. Chciałbym pochwalić Komisję za tę poprawę, która była częściowo odpowiedzią na zapytania mojego biura.

Nadal jednak uważam – po dokładnej analizie skontrolowanych dokumentów – że konieczne są dalsze usprawnienia. Byłbym zatem wdzięczny, gdyby Komisja mogła odpowiedzieć na następujące pytania dotyczące (i) sposobu organizacji procedury powoływania specjalnych doradców, (ii) oceny przez Komisję konfliktu interesów przed powołaniem, (iii) obowiązku zgłaszania nowych działań po powołaniu oraz (iv) publikacji informacji.

I. Organizacja procedury powoływania specjalnych doradców

1 - Podczas kontroli mój zespół śledczy zauważył, że czas etapów w ramach całego procesu uległ poprawie. Ze szczególnym zadowoleniem przyjmuję fakt, że w 2016 r. zalecenia Komisji dotyczące środków łagodzących zawarte w tzw. poświadczeniach wiarygodności były zasadniczo przekazywane gabinetom komisarzy przed powołaniem specjalnych doradców. W 2015 r. nie zawsze tak było.

Rozumiem, że zgodnie z przepisami dotyczącymi specjalnych doradców Komisji [2] „[w]nioskowi o wyznaczenie specjalnego doradcy złożonemu w DG ADMIN muszą [...] towarzyszyć następujące trzy dokumenty: oświadczenia pod przysięgą i oświadczenia o działalności specjalnego doradcy [...] poświadczenie wiarygodności członka Komisji”. Podczas kontroli mój zespół śledczy zauważył jednak, że poświadczenie wiarygodności było czasami podpisywane w tym samym dniu co oświadczenie o działalności lub zaledwie kilka dni później, co rodzi pytanie o zakres badania, które gabinety komisarzy mają przeprowadzić przed podpisaniem poświadczenia wiarygodności. Szereg poświadczeń wiarygodności zostało następnie zmienionych w celu uwzględnienia wyników oceny konfliktu interesów przeprowadzonej przez Dyrekcję Generalną ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa (DG HR, która zastąpiła DG ADMIN).

Prawdopodobnie należałoby dokonać przeglądu tej procedury, tak aby poświadczenie wiarygodności zostało podpisane dopiero po przekazaniu przez DG HR swoich wniosków gabinetom komisarzy. Umożliwiłoby to gabinetom uwzględnienie wiedzy fachowej DG HR i zapobiegłoby późniejszym zmianom w poświadczeniu wiarygodności. Byłbym wdzięczny, gdyby Komisja mogła zareagować na tę możliwość.

II. W przedmiocie dokonanej przez Komisję oceny konfliktu interesów przed mianowaniem

2 – Mój zespół prowadzący dochodzenie stwierdził, że treść poświadczeń wiarygodności znacznie się poprawiła w latach 2015–2016 oraz że zalecenia wydane przez DG HR dla gabinetów były zasadniczo przestrzegane w 2016 r. DG HR przedstawiła również przydatne sugestie dotyczące zakresu mandatu potencjalnego doradcy. Wydaje się jednak, że w trakcie procedury mianowania Komisja nie przeprowadza dodatkowych niezależnych badań wykraczających poza to, co wynika z życiorysu i deklaracji działalności potencjalnego specjalnego doradcy.

W jaki sposób Komisja przeciwdziała ryzyku otrzymania niekompletnego oświadczenia?

3 - Sprawdzone akta zawierają tylko jeden przypadek, w którym istnieją dowody na to, że potencjalny specjalny doradca został poinformowany o brzmieniu środków łagodzących w poświadczeniu wiarygodności przed jego podpisaniem.

Czy potencjalni specjalni doradcy są systematycznie informowani i proszeni o zatwierdzenie poświadczenia wiarygodności i środków łagodzących potencjalnie w nim zawartych przed ich powołaniem? Jeśli nie, czy Komisja rozważyłaby podjęcie takich działań w celu zapewnienia, aby specjalni doradcy byli świadomi swoich obowiązków?

4 – Mój zespół prowadzący dochodzenie zauważył również, że w niektórych przypadkach gabinety komisarzy początkowo wolały skorzystać z opcji „A”[3] w poświadczeniu wiarygodności, dodając jednocześnie pewne środki łagodzące. Może to wynikać z potencjalnie problematycznego sformułowania „wariantu B”, zgodnie z którym „pomimo deklaracji działalności i oświadczenia złożonego pod przysięgą stwierdzającego brak konfliktu interesów, może istnieć potencjalne ryzyko dla dobrego imienia Komisji [...]”.

Prawdopodobnie właściwsze jest dokonanie przeglądu obecnego sformułowania „wariantu B” niż dalsze akceptowanie nieprawidłowego stosowania „wariantu A”. Byłbym wdzięczny za zapoznanie się z opinią Komisji w tej sprawie.

5 – Komisja kilkakrotnie korzystała z opcji „B” w poświadczeniu wiarygodności, ale nie uwzględniła niektórych działań, uznając, że „czysto teoretyczny związek między innym działaniem a mandatem – który można by ustalić praktycznie we wszystkich przypadkach, w których mandat jest bardzo szeroko sformułowany – nie jest sam w sobie wystarczający, aby wykluczyć powołanie specjalnego doradcy lub podnieść domniemanie konfliktu interesów”[4].

Byłoby przydatne, gdyby Komisja mogła rozwinąć ten argument, podając szczegółowe przykłady tego, co stanowi „związek teoretyczny” między mandatem specjalnego doradcy a działalnością zewnętrzną, a co można uznać za „związek szczególny”.

6 – W ograniczonej liczbie przypadków mój zespół śledczy stwierdził, że środki łagodzące wydają się zbyt niejasne, aby skutecznie zaradzić potencjalnemu nakładaniu się mandatu specjalnego doradcy i jego działalności zewnętrznej. Na przykład gdy poświadczenie wiarygodności stanowi, że „X jako specjalny doradca nie będzie zajmował się sprawami związanymi z jego działalnością zarobkową” lub że „X zgodził się nie mieć żadnego wpływu na jakiekolwiek decyzje lub sprawy, w których może wystąpić potencjalny konflikt interesów. Ponadto X powstrzymuje się, jako specjalny doradca, od zajmowania się wszelkimi kwestiami, które mają związek z innymi zadaniami, jakie może wykonywać”.

Czy Komisja może się wypowiedzieć na ten temat?

7 – Przepisy dotyczące specjalnych doradców stanowią, że „przez cały okres ich powołania [specjalni doradcy] nie mogą mieć bezpośrednich ani pośrednich powiązań umownych z Komisją innych niż te, które wynikają z ich powołania na specjalnych doradców ”.

Czy Komisja mogłaby podać szczegółowe przykłady możliwych powiązań, które byłyby zgodne z funkcją specjalnego doradcy? W szczególności, czy specjalni doradcy mogą pełnić inne funkcje doradcze dla Komisji? Jeśli tak, to które?

III. Obowiązek zgłaszania nowych działań w trakcie kadencji

8 - Umowa podpisana między Komisją a Specjalnym Doradcą zobowiązuje Doradcę do informowania Komisji o wszelkich istotnych zmianach w jego działalności. Podczas kontroli mój zespół prowadzący dochodzenie stwierdził jednak, że w niektórych przypadkach deklaracje działalności nie były regularnie aktualizowane.

Fakt, że funkcja specjalnego doradcy jest ograniczona pod względem wynagrodzenia i czasu, może mieć prawdopodobnie wpływ na staranność osoby fizycznej w aktualizowaniu jej oświadczeń. Komisja mogłaby rozważyć dokonanie przeglądu regulaminu wewnętrznego dotyczącego doradców specjalnych lub ich umów w celu uwzględnienia obowiązku zgłaszania wszelkich nowych stanowisk w ustalonym terminie. Innym możliwym rozwiązaniem byłoby wysyłanie zbiorowych e-maili przypominających Specjalnym Doradcom o ich obowiązku corocznego aktualizowania deklaracji działalności (obliczanych od daty rozpoczęcia pełnienia funkcji Specjalnych Doradców).

Czy Komisja może wypowiedzieć się na temat tego, w jaki sposób może zapewnić, aby specjalni doradcy wywiązywali się z obowiązku zgłaszania wszelkich nowych działań w trakcie trwania ich mandatu?

9 - Czy w przypadku ogłoszenia przez specjalnego doradcę nowej działalności Komisja automatycznie przeprowadza nową ocenę konfliktu interesów? Jeśli nie, w jakich przypadkach Komisja uważa to za niepotrzebne i kto podejmuje taką decyzję?

IV. Proaktywne publikowanie informacji o specjalnych doradcach

10 - Komisja udostępnia już na swojej stronie internetowej wiele informacji dotyczących doradców specjalnych, w tym ich życiorysy. Podczas kontroli mój zespół śledczy wykrył jednak znaczne różnice w charakterze sytuacji operacyjnej doradców specjalnych, od nieodpłatnych doradców specjalnych, którzy pracują cztery dni w roku, po wynagradzanych doradców specjalnych, których zadania mogą wymagać więcej niż 50 dni roboczych w roku. Moim zdaniem tego rodzaju informacje w każdym przypadku pomogłyby ogółowi społeczeństwa zrozumieć stosowanie „zasady proporcjonalności” przy ocenie potencjalnych konfliktów interesów.

Mając to na uwadze, zachęcam Komisję do uwzględnienia w publikowanych co roku informacjach na temat specjalnych doradców dodatkowych informacji na temat liczby dni roboczych przewidzianych w umowie oraz tego, czy specjalny doradca otrzymuje wynagrodzenie, czy nie. Czy Komisja zgodzi się to zrobić? Jeśli nie, proszę wyjaśnić, dlaczego nie?

11 - Artykuł 5 warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (WZIP) definiuje specjalnego doradcę jako "osobę, która ze względu na swoje szczególne kwalifikacje i pomimo wykonywania pracy zarobkowej w innym charakterze jest zatrudniona do pomocy jednej z instytucji Unii albo regularnie, albo przez określony czas [...]". Dostępnych jest jednak niewiele informacji na temat konkretnych zadań, do wykonania których mogą zostać poproszeni nieinstytucjonalni doradcy specjalni (np. w zakresie przewodniczenia posiedzeniom, reprezentowania komisarza lub kontaktów z departamentami Komisji), ani na temat zakresu ich dostępu do dokumentów poufnych. Publikowanie bardziej szczegółowych informacji mogłoby uspokoić opinię publiczną co do charakteru ich mandatów.

Zachęcam zatem Komisję do publikowania informacji na temat zakresu zadań, do których wykonania można zwrócić się do specjalnych doradców, oraz zasad regulujących ich dostęp do poufnych dokumentów. Czy Komisja może udzielić odpowiedzi w tej sprawie?

12 - Wreszcie, w celu zwiększenia przejrzystości procesu, a także zaufania publicznego do niezależności specjalnych doradców, czy Komisja rozważy proaktywne publikowanie deklaracji działalności i poświadczenia wiarygodności specjalnych doradców po uzyskaniu ich zgody (na przykład w umowie podpisanej przez specjalnych doradców), biorąc pod uwagę, że Komisja zawsze udzielała pełnego dostępu do tych dokumentów w odpowiedzi na wnioski o dostęp do dokumentów?

Bylibyśmy wdzięczni za udzielenie odpowiedzi na te pytania i pytania do dnia 31 marca 2017 r.

W razie jakichkolwiek pytań dotyczących tego dochodzenia pracownicy mogą skontaktować się z Alice Bossière (+ 32 2 283 34 01), urzędnikiem ds. dochodzeń strategicznych w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z poważaniem,

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/72884/html.bookmark

[2] http://ec.europa.eu/civil_service/docs/special_advisers/comm_c_2007_6655_1_en.pdf

[3] Poświadczenie wiarygodności zawiera „opcję”, w której komisarz potwierdza, że nie ma konfliktu interesów, oraz „opcję B”, w której właściwy komisarz oświadcza, że „może istnieć potencjalne ryzyko dla dobrego imienia Komisji”, ale że „jest gotów zaakceptować to potencjalne ryzyko i uważa je również za możliwe do zaakceptowania przez Komisję jako całość” za pomocą środków łagodzących.

[4] Odpowiedź Komisji na pisma przesłane przez Corporate Europe Observatory, nr ref. Ares(2015)4825607 – 04/11/2015 oraz nr ref. Ares(2015)5066951 – 13/11/2015.