Kontekst skargi

1. W styczniu 2017 r. skarżący zwrócił się o publiczny dostęp do dokumentów związanych z działalnością delegatury UE w Albanii, będących w posiadaniu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ).

2. W dniu 20 lutego 2017 r. ESDZ udzieliła dostępu do dwóch dokumentów ^[1], ale odmówiła dostępu do trzech innych dokumentów, które zidentyfikowała, tj. sprawozdania z inspekcji z 2007 r., sprawozdania z inspekcji z 2013 r. i projektu sprawozdania z inspekcji z 2017 r., które zostały sporządzone w następstwie inspekcji przeprowadzonych w delegaturze UE w Albanii. ESDZ stwierdziła, że ujawnienie sprawozdań z inspekcji naruszyłoby cel dochodzeń ^[2], a także prywatność i integralność osoby fizycznej ^[3], chronione rozporządzeniem 1049/2001.

3. W dniu 28 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do ESDZ o dokonanie przeglądu swojej decyzji („wniosek potwierdzający”). Stwierdził, że nie kwestionował nieujawnienia nazwisk pracowników delegatury UE ani nieujawnienia projektu sprawozdania z inspekcji z 2017 r., ale zwrócił się do ESDZ o udzielenie dostępu do „sprawozdań z inspekcji z [2007 i 2013 r.] lub ich streszczeń wykonawczych, po utajnieniu nazwisk/danych osobowych urzędników w nich wymienionych”.

4. W dniu 10 kwietnia 2017 r. ESDZ potwierdziła swoją wstępną analizę i odmówiła dostępu do sprawozdań z inspekcji za lata 2007 i 2013.

5. W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następujących aspektów skargi:

ESDZ powinna była udostępnić dwa sprawozdania z inspekcji przeprowadzonych w latach 2007 i 2013 w delegaturze UE w Albanii lub, alternatywnie, powinna była przedstawić informacje na temat wyników tych inspekcji.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź ESDZ, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na tę odpowiedź. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał również żądane dokumenty.

8. Decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględnia argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

9. Skarżący twierdzi, że ESDZ niesłusznie odmówiła dostępu do sprawozdań z kontroli za lata 2007 i 2013. Na poparcie swojego stanowiska skarżący utrzymuje, po pierwsze, że Rzecznik zalecił, aby w podobnych przypadkach instytucje UE udzielały dostępu do utajnionych sprawozdań z kontroli ^[4] lub publikowały istotne streszczenia ustaleń ^[5]. Po drugie, skarżący twierdzi, że Trybunał Sprawiedliwości „zaakceptował, że zasada przejrzystości, która jest związana z zasadą zaufania, jakie obywatele Unii powinni mieć do jej instytucji, może stanowić nadrzędny interes publiczny”^[6]. 

10. ESDZ argumentowała w swojej decyzji w sprawie przeglądu, że nie może udzielić dostępu do dwóch sprawozdań z inspekcji, zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001. Po pierwsze, ich ujawnienie naruszyłoby cel kontroli, „ponieważ [sprawozdania] dotyczą wewnętrznych wyników w odniesieniu do zarządzania i administracji”. Ponadto nawet w przypadku utajnienia nazwisk „często łatwo jest zidentyfikować osoby odpowiedzialne za omawiane kwestie”. ESDZ argumentowała również, że pracownicy, którzy nie są już obecni w delegaturze, w większości przypadków przenieśli się do innej pracy na rzecz instytucji i nie powinni być „nastawieni” na okoliczności związane z wcześniejszymi inspekcjami. Ich prawa były chronione przepisami o ochronie danych. Wreszcie ESDZ nie mogła stwierdzić istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem tych dwóch dokumentów.

11. W trakcie dochodzenia ESDZ odpowiedziała na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o pisemną odpowiedź, a także udzieliła dostępu do utajnionej wersji sprawozdania z kontroli z 2007 r. Uznała te utajnienia za niezbędne do ochrony (1) celów swoich inspekcji [7], (2) danych osobowych [8] oraz (3) stosunków ESDZ z państwem przyjmującym [9]. Zauważyła ponadto, że dostęp do sprawozdania z kontroli za 2013 r. nie mógł zostać przyznany, również po dokładnym ponownym zbadaniu, z powodów określonych w jej decyzji w sprawie przeglądu [10] oraz „ze względu na fakt, że wzory sprawozdań z kontroli zmieniały się w latach 2007–2013”.

12. Skarżący skomentował odpowiedź ESDZ w dniu 11 stycznia 2018 r. Najpierw skrytykował odmowę ujawnienia przez ESDZ sprawozdania z kontroli z 2013 r. Jego zdaniem wyjaśnił on, że dla niego nie ma sensu, aby ESDZ była w stanie udzielić dostępu do jednego sprawozdania, ale nie do drugiego. Zmiana wzoru jest jego zdaniem kwestią czysto administracyjną, która nie może uzasadniać nieujawniania. Po drugie, skarżący nie zgadza się z utajnieniem przez ESDZ sprawozdania z inspekcji z 2007 r. Chociaż składający petycję przyznaje, że dane osobowe należy chronić, inne fragmenty, takie jak „opinie, które przypuszczalnie są krytyczne wobec władz albańskich” lub informacje finansowe dotyczące funkcjonowania delegatury, zostały niesłusznie utajnione.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

13. ESDZ przeprowadza okresowe inspekcje wszystkich delegatur UE [11], a inspekcje obejmują audyt finansowy i administracyjny. W ramach działań następczych w związku z tymi inspekcjami ESDZ sporządza sprawozdanie zawierające ustalenia z inspekcji i odpowiednie zalecenia skierowane do ESDZ, Komisji i szefa odpowiedniej delegatury. Rzecznik rozumie, że w tym sensie sprawozdanie z kontroli stanowi część wewnętrznego procesu decyzyjnego ESDZ mającego na celu poprawę wyników delegatur UE.

1. Odmowa dostępu do sprawozdania z kontroli za 2013 r.

14. Rozporządzenie 1049/2001 chroni cel kontroli [12] i umożliwia odmowę dostępu do dokumentów zawierających „opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach danej instytucji”, nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ich ujawnienie poważnie zagroziłoby procesowi decyzyjnemu instytucji [13]. Aby można było powołać się na wyjątki, ryzyko naruszenia chronionych interesów musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne ^[14].

15. Sąd wyjaśnił, że takie dokumenty są chronione, jeżeli ujawniają „metodologię i strategię instytucji w zakresie uzyskiwania informacji, zagrażają gotowości osób uczestniczących w procedurze do współpracy w przyszłości, a tym samym zagrażają prawidłowemu przebiegowi przedmiotowych procedur i osiągnięciu zamierzonych celów”[15]. Należy również wziąć pod uwagę istnienie nadrzędnego interesu publicznego.

16. Na spotkaniu kontrolnym zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że dwa sprawozdania z kontroli za lata 2007 i 2013 różnią się znacznie pod względem struktury i formatu. W szczególności sprawozdanie z inspekcji z 2013 r. jest znacznie bardziej zwięzłe niż sprawozdanie z 2007 r. i składa się głównie z zaleceń skierowanych do hierarchii ESDZ. W tym sensie zastosowanie nowego wzoru nie było zwykłą zmianą administracyjną, lecz zmieniło również charakter sprawozdania z kontroli.

17. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdził na posiedzeniu kontrolnym, że zalecenia zawarte w sprawozdaniu z kontroli z 2013 r. stanowią opinie do użytku wewnętrznego, o niezwykle szczerym charakterze, które służą jako podstawa procesu decyzyjnego w ESDZ. Rzecznik uważa, że można racjonalnie przewidzieć, iż gdyby pracownicy i inne osoby zaangażowane w kontrolę wiedziały, że wyniki kontroli zostaną opublikowane, nie wyraziłyby swoich krytycznych i do pewnego stopnia spekulacyjnych opinii w sposób tak szczery i kompletny [16]. Rzecznik jest zatem zdania, że publiczny dostęp do tych opinii może poważnie zagrozić celowi kontroli ESDZ i jej późniejszemu procesowi decyzyjnemu.

18. Skarżący twierdził, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, biorąc pod uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości uznał zasadę przejrzystości za stanowiącą nadrzędny interes publiczny ze względu na jej znaczenie dla zaufania obywateli UE do instytucji.

19. Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że „tylko wtedy, gdy szczególne okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że zasada przejrzystości jest szczególnie nagląca, zasada ta może stanowić nadrzędny interes publiczny, który może przeważać nad potrzebą ochrony spornych dokumentów”[17]. Rzecznik zauważa, że jedna ze spraw przytoczonych przez skarżącego [18] dotyczyła dostępu do dokumentów ustawodawczych, tj. dokumentów sporządzonych lub otrzymanych w ramach procedury ustawodawczej, w przypadku których kryterium nadrzędnego interesu publicznego powinno zasadniczo skutkować większą otwartością [19] niż w przypadku innych dokumentów. Uzasadnieniem jest to, że „otwartość w tym zakresie przyczynia się do wzmocnienia demokracji, umożliwiając obywatelom kontrolę wszystkich informacji, które stanowiły podstawę aktu ustawodawczego” oraz skuteczne korzystanie z przysługujących im praw demokratycznych [20].

20. Rzecznik zauważa jednak, że skarżący nie przedstawił żadnego argumentu, dlaczego zasada przejrzystości była szczególnie nagląca w tej sprawie, a zatem mogła przeważać nad powodami uzasadniającymi odmowę dostępu do sprawozdania z kontroli.

21. ESDZ powołała się również na ochronę prywatności i integralności osoby ^{fizycznej [21],} aby odmówić dostępu do sprawozdań z kontroli. Rzecznik zgadza się, że jeżeli którakolwiek z treści zgłoszeń mogłaby być powiązana ze zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osobą, taką jak oświadczenia osoby zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania lub dotyczące takiej osoby, treść ta stanowiłaby „dane osobowe” danej osoby. Ponieważ nie wydaje się, aby pracownicy wyrazili wyraźną uprzednią zgodę na ujawnienie jakichkolwiek dotyczących ich danych osobowych, które mogłyby znaleźć się w zgłoszeniach, takie treści mogłyby zostać ujawnione, jeżeli a) osoba ubiegająca się o dostęp wykazała konieczność posiadania dostępu do tych danych osobowych oraz b) nie ma powodu, aby zakładać, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogłyby zostać naruszone [22].

22. Po dokładnym przeglądzie sprawozdania z kontroli z 2013 r. Rzecznik stwierdza, że zawiera ono oświadczenia pracowników, które mogą być powiązane z konkretnymi pracownikami. Informacje te są chronione przed publicznym ujawnieniem na mocy rozporządzenia 1049/2001. Skarżący ani nie zakwestionował tego wniosku, ani nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów wskazujących na konieczność przekazania mu danych osobowych zawartych w sprawozdaniach.

23. Przeprowadzony przez Rzecznika przegląd sprawozdania z 2013 r. potwierdził również, że ze względu na jego zwięzły charakter trudno jest wyodrębnić pojedyncze ustępy, a nawet zdania, które umożliwiłyby znaczący częściowy dostęp.

24. W tym kontekście Rzecznik jest zdania, że decyzja ESDZ o odmowie dostępu do sprawozdania z kontroli za 2013 r. była uzasadniona. Rzecznik uważa jednak, że ESDZ mogła bardziej szczegółowo uzasadnić odmowę dostępu w odniesieniu do mającego zastosowanie wyjątku przewidzianego w rozporządzeniu 1049/2001 oraz braku nadrzędnego interesu publicznego. Instytucje rozpatrujące wnioski o dostęp do dokumentów muszą wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie żądanego dokumentu lub żądanych dokumentów mogłoby konkretnie i skutecznie naruszyć chroniony interes. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi propozycję w tym zakresie.

2. Częściowy dostęp do sprawozdania z inspekcji z 2007 r.

25. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził, że sprawozdanie z kontroli z 2007 r. ma inną strukturę i jest znacznie bardziej szczegółowe niż sprawozdanie z 2013 r. Rzecznik stwierdził również, że części dokumentu nie są wrażliwe. Następnie ESDZ ponownie rozważyła swoją decyzję w sprawie przeglądu i przyznała częściowy dostęp do sprawozdania z inspekcji z 2007 r. Rzecznik wyraża uznanie dla ESDZ za podjęcie tego kroku.

26. Jeżeli chodzi o pozostałe utajnienia, ESDZ odniosła się do ochrony (1) celów swoich inspekcji ^[23], (2) danych osobowych ^[24] i (3) stosunków ESDZ z państwem przyjmującym ^[25]. Skarżący nadal kwestionuje te utajnienia.

27. Przeprowadzony przez Rzecznika przegląd niezredagowanej wersji sprawozdania z kontroli pokazuje, że ESDZ miała podstawy, by zredagować niektóre części sprawozdania, których ujawnienie może zagrozić ochronie danych osobowych ^[26], w przypadku gdy możliwe jest zidentyfikowanie osób fizycznych (pkt 21–22) lub celu inspekcji ESDZ i jej późniejszego procesu decyzyjnego (pkt 14-20).

28. ESDZ utajniła jednak również niewielką część sprawozdania, w której wyszczególniono „całkowite koszty prowadzenia delegatury”. Rzecznik uważa, że informacje te nie są w oczywisty sposób chronione żadnym wyjątkiem przewidzianym w rozporządzeniu 1049/2001.

29. W związku z tym Rzecznik wzywa ESDZ do udostępnienia tej ograniczonej ilości informacji już teraz. Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik sugeruje, aby ESDZ zachowała większą staranność przy redagowaniu dokumentów w celu udzielenia częściowego dostępu, biorąc pod uwagę wymóg ścisłej interpretacji i stosowania exc eptions zawartych w rozporządzeniu 1049/2001 ^[27]. Ma to kluczowe znaczenie, aby nie udaremnić stosowania ogólnej zasady, zgodnie z którą społeczeństwo powinno mieć możliwie najszerszy dostęp do dokumentów będących w posiadaniu instytucji ^[28].

30. Biorąc pod uwagę bardzo ograniczony charakter utajnień, o których mowa w pkt 28 i 29 powyżej, oraz otwartość ESDZ na jej sugestie, Rzecznik uważa, że formalne stwierdzenie niewłaściwego administrowania w tym przypadku nie byłoby uzasadnione, a skarga dotycząca sprawozdania z kontroli za 2007 r. została rozpatrzona.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

ESDZ nie dopuściła się niewłaściwego administrowania, odmawiając dostępu do sprawozdania z inspekcji z 2013 r. Kwestię sprawozdania z kontroli za 2007 r. rozwiązuje się poprzez udzielenie częściowego dostępu.

Skarżący i ESDZ zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycje ulepszeń

ESDZ powinna zapewnić przedstawienie szczegółowych powodów odmowy dostępu do dokumentów, wyjaśniając, w jaki sposób ujawnienie żądanych dokumentów może konkretnie i skutecznie naruszyć interes chroniony rozporządzeniem 1049/2001. Obejmuje to analizę istnienia (lub braku) nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

Przy redagowaniu dokumentów w celu udzielenia częściowego dostępu ESDZ powinna zapewnić, aby uwzględniała ona wymóg ścisłej interpretacji wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001, aby nie udaremnić stosowania ogólnej zasady, zgodnie z którą ogół społeczeństwa powinien mieć możliwie najszerszy dostęp do dokumentów będących w posiadaniu instytucji.

ESDZ powinna zapewnić publiczny dostęp do tekstu dotyczącego kosztów prowadzenia delegatury w sprawozdaniu z inspekcji za 2007 r.

 

Fergal Ó Regan

Koordynacja dochodzeń w interesie publicznym – Dział 2

Strasburg, 26 kwietnia 2018 r.

 

[1] Dwa sprawozdania oceniające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) w Albanii.

[2] Art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145 z 31 maja 2001 r. (rozporządzenie 1049/2001).

[3] Art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[4] Skarżący powołał się na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie skargi 349/2014/OV, w której Rzecznik stwierdził, że Europejski Bank Inwestycyjny może publikować utajnione sprawozdania z dochodzeń w celu zwiększenia przejrzystości i zwiększenia zaufania publicznego do wysiłków Banku na rzecz zwalczania nadużyć finansowych i korupcji (pkt 14).

[5] Skarżący przytacza tę samą decyzję 349/2014/OV, pkt 25.

^[6] Skarżący przytacza wyrok w sprawach C-39/05P i C-52/05P, Szwecja i Turco/Rada [2008] EU:C:2008:374, pkt 59, a także wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawach C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Szwecja/API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, pkt 152-153.

[7] Art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[8] Art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[9] Art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001.

[10] Oznacza to, że w celu ochrony celu dochodzenia, jak również prywatności i integralności osoby fizycznej, jak przewidziano w rozporządzeniu 1049/2001.

[11] Decyzja Rady 2010/427/UE z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, Dz.U. L 201 z 3.8.2010, s. 30, art. 5 ust. 5.

[12] Art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[13] Artykuł 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001

[14] Sprawy C-39/05P i C-52/05P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] EU:C:2008:374, pkt 42-43.

[15] Zob. wyrok Sądu w sprawie T‑221/08, Strack/Komisja [2016] ECLI:EU:T:2016:242, pkt 157.

[16] Wyrok Sądu z dnia 9 września 2008 r. w sprawie T-403/05 MyTravel Group plc. przeciwko Komisji, ECLI:EU:T:2008:316, pkt 54.

[17] Sprawy C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Szwecja przeciwko API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, pkt 156.

[18] Sprawy C-39/05P i C-52/05P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] EU:C:2008:374, pkt 59.

[19] Sprawy C-39/05P i C-52/05P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] EU:C:2008:374, pkt 46.

[20] Sprawa C‑280/11 P, Rada Unii Europejskiej przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, pkt 33.

[21] Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[22] Zgodnie z dyrektywą 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, Dz.U. L 281 z 23.11.1995, s. 31–50, art. 8.

[23] Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[24] Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[25] Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001.

[26] Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[27] Sprawa C-266/05 P, Sison przeciwko Radzie [2007] EU:C:2007:75, pkt 63 ; Sprawy C-39/05P i C-52/05P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] EU:C:2008:374, pkt 36; C-280/11 P, Rada przeciwko Access Info Europe [2013] EU:C:2013:671, pkt 30.

[28] Sprawa C-506/08 P, Szwecja/MyTravel i Komisja [2011] EU:C:2011:496, pkt 75; sprawa C-64/05 P, Szwecja przeciwko Komisji [2007], EU:C:2007:802, pkt 66; Sprawy C-39/05P i C-52/05P, Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] EU:C:2008:374, pkt 36.