Sprawa dotyczyła wniosku o publiczny dostęp do opinii prawnej Komisji Europejskiej w sprawie zakresu przepisów dotyczących informowania o nieprawidłowościach w regulaminie pracowniczym UE w przypadkach, gdy pracownik jednej instytucji UE zgłasza nieprawidłowości w innej instytucji UE.

Rzecznik nie była przekonana powodami odmowy dostępu przez Komisję i w związku z tym zaleciła Komisji udzielenie publicznego dostępu do pełnej opinii prawnej.

Po otrzymaniu zalecenia Rzecznika Komisja zgodziła się udzielić dostępu do istotnych części opinii prawnej. Utrzymywał on jednak, że dostęp do pozostałych części naruszyłby ochronę porady prawnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich pozostaje nieprzekonany argumentami Komisji dotyczącymi nieudzielenia pełnego dostępu do opinii prawnej, w szczególności w świetle nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Stwierdza ona zatem, że odmowa udzielenia przez Komisję pełnego dostępu do opinii prawnej stanowi niewłaściwe administrowanie.

Tło

1. We wrześniu 2013 r. skarżący, obywatel Niemiec, zwrócił się o publiczny dostęp ^[1] do opinii Służby Prawnej Komisji Europejskiej („opinia prawna”). Opinia prawna zawiera analizę zakresu przepisów dotyczących informowania o nieprawidłowościach zawartych w regulaminie pracowniczym UE [2] w przypadkach, gdy pracownicy instytucji UE zgłaszają domniemane nieprawidłowości w innej instytucji UE. Komisja udzieliła częściowego dostępu do opinii prawnej, ale utajniła wszystkie istotne części ^[3].

2. Skarżący zwrócił się następnie do Komisji o dokonanie przeglądu swojej decyzji o nieudzieleniu pełnego dostępu do opinii prawnej (tzw. wniosek potwierdzający [4]). Komisja odmówiła rozpatrzenia wniosku o dokonanie przeglądu, ponieważ stwierdziła, że ma wątpliwości co do tożsamości skarżącego. Następnie skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący był zaniepokojony, że Komisja niesłusznie odmówiła rozpatrzenia jego wniosku o dokonanie przeglądu i nie udzieliła mu pełnego dostępu do opinii prawnej. Skarżący zwrócił się do Komisji o przeprosiny za spowodowane opóźnienie oraz o udzielenie mu pełnego dostępu do opinii prawnej bez dalszej zwłoki.

3.  W następstwie propozycji rozwiązania przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja rozpatrzyła wniosek skarżącego o dokonanie przeglądu i udzieliła merytorycznej odpowiedzi. Rzecznik nie była przekonana merytoryczną odpowiedzią Komisji i w związku z tym skierowała do Komisji zalecenie [5], aby udzieliła ona pełnego dostępu do opinii prawnej (zob. poniżej). Niniejsza decyzja uwzględnia szczegółową opinię Komisji na temat zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, a także uwagi skarżącego.

Zarzut, że Komisja nie udzieliła dostępu do żądanego dokumentu

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich 

4. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o dokonanie przeglądu Komisja stwierdziła, że może udzielić jedynie bardzo ograniczonego dostępu do opinii prawnej ze względu na potrzebę ochrony zarówno porady prawnej [6], jak i procesu decyzyjnego [7]. Komisja stwierdziła również, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem .

5. W swoim zaleceniu Rzecznik uznała, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób pełne ujawnienie opinii prawnej osłabiłoby jej zdolność do zwracania się o poradę prawną i jej otrzymywania [8]. Nie przekonywał jej również argument Komisji, że opinia prawna powinna być objęta wyjątkiem chroniącym proces decyzyjny [9].

6. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że w każdym razie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem dokumentu, który w sposób ogólny i dogłębny analizuje niektóre aspekty przepisów dotyczących informowania o nieprawidłowościach, a tym samym ma na celu wyjaśnienie, w jaki sposób Komisja rozumie obowiązki pracowników [10].

7. Rzecznik uznał zatem, że decyzja Komisji o nieujawnianiu merytorycznej części opinii prawnej stanowi niewłaściwe administrowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji następujące zalecenie:

Komisja powinna udzielić pełnego dostępu do opinii prawnej.

8. W odpowiedzi na zalecenie Rzecznika Komisja stwierdziła, że dokonała nowej oceny wstrzymanych części opinii prawnej i postanowiła udzielić częściowego dostępu do ust. 2, 3, 5 i 6. Pozostałe części opinii prawnej były jednak nadal objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony porady prawnej.

9. Komisja argumentowała również, że części pierwotnie nieujawnionej opinii prawnej nie wchodziły w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu.

10. Podsumowując, Komisja argumentowała, że jej decyzja o nieujawnianiu tych części była zatem, w momencie jej podjęcia, w pełni zgodna z mającym zastosowanie prawodawstwem i odpowiednim orzecznictwem dotyczącym dostępu do dokumentów.

11. W swoich uwagach skarżący skrytykował fakt, że Komisja nie odniosła się do nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem informacji wskazanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Utrzymywał, że powinien uzyskać pełny dostęp do tego dokumentu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

12. Rzecznik zauważa, że Komisja zgodziła się obecnie ujawnić około dwóch trzecich opinii prawnej, a tym samym częściowo zastosowała się do zalecenia Rzecznika, chociaż Komisja utrzymuje, że było to uzasadnione w pierwotnej decyzji.

13. Komisja nie wstrzymała jednak, jak twierdzi w swojej odpowiedzi na zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w rzeczywistości niektórych części opinii prawnej, ponieważ uznała, że nie wchodzą one w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu. Chociaż odzwierciedla to pierwotne stanowisko Komisji w sprawie pierwotnego wniosku, Komisja wyraźnie przyznała w swojej decyzji w sprawie wniosku skarżącego o dokonanie przeglądu, że skarżący „wnioskował o dostęp do opinii Służby Prawnej”, tj. do pełnej opinii prawnej. Komisja mogłaby zatem odmówić publicznego dostępu do opinii prawnej lub jej części tylko wtedy, gdyby zastosowanie miał wyjątek od publicznego dostępu.

14. W tym względzie Komisja argumentowała, że ujawnienie nieujawnionych części opinii prawnej naruszyłoby ochronę porady prawnej, ponieważ „ujawnienie [...] upubliczniłoby wewnętrzne opinie na temat bardzo delikatnych kwestii dotyczących potencjalnych konfliktów między organami Unii, omawianych w kontekście przepisów regulaminu pracowniczego dotyczących sygnalistów, opracowanych pod nadzorem Służby Prawnej i przeznaczonych do użytku wewnętrznego w ramach wstępnych konsultacji w Komisji. Oprócz tego, że opinia prawna była bardzo delikatna, dotyczyła ona kwestii o szerokim zakresie i wykraczała poza znaczenie sprawy, do której odnosi się nota.

15. Po ponownym przeglądzie opinii prawnej Rzecznik nie dostrzega, w jaki sposób części nieujawnione, w porównaniu z częściami ujawnionymi przez Komisję, dotyczyłyby szczególnie delikatnych kwestii. Chociaż może być prawdą, że kwestia omówiona w dokumencie ma szeroki zakres, wykraczający poza konkretny przypadek, Komisja nie przedstawiła szczegółowego uzasadnienia, dlaczego uniemożliwiłoby jej to ujawnienie niektórych części dokumentu [11]. Ponadto Rzecznik nie zgadza się, że te części opinii prawnej, których nie uwzględniła Komisja, dotyczą spraw o znacznie szerszym zakresie niż te części opinii prawnej, które Komisja obecnie ujawniła, ale raczej odwrotnie, ponieważ dotyczą konkretnej sprawy.

16. Ponadto Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nie ustosunkowała się do jej stanowiska, zgodnie z którym nawet gdyby opinia prawna była częściowo objęta odpowiednim wyjątkiem, wyjątek ten byłby w każdym razie nadrzędny w stosunku do istotnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

17. Rzecznik podtrzymuje zatem swoją opinię, że Komisja powinna była udzielić pełnego publicznego dostępu do opinii prawnej.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Ujawniając części opinii prawnej, Komisja Europejska częściowo zrealizowała zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich. Utrzymująca się odmowa udzielenia przez Komisję pełnego dostępu do opinii prawnej nadal stanowi jednak niewłaściwe administrowanie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Strasburg, 20 czerwca 2017 r.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] Skarżący wystąpił o publiczny dostęp na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43.

[2] Rozporządzenie nr 31 (EWG), 11 (EWEA) ustanawiające regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, Dz.U. 1962, 45, s. 1385, wersja skonsolidowana dostępna pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:01962R0031-20140701&from=EN.

[3] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dostępnym pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/72071/html.bookmark

[4] Art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[5] Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich jest dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/72071/html.bookmark

[6] Art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

[7] Art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[8] Pkt 17–23 zalecenia.

[9] Pkt 24-29 zalecenia.

[10] Punkty 30-35 zalecenia.

[11] Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, ECLI:EU:C:2008:374, pkt 69.