Strasburg, 18 kwietnia 2006 r.

Szanowny Panie,

W dniach 23 i 25 grudnia 2004 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Parlamentowi Europejskiemu w imieniu przedsiębiorstwa Y. Skarga dotyczy decyzji Parlamentu z dnia 21 września, 13 i 15 października 2004 r. odrzucających złożone przez Pana oferty w ramach szeregu zaproszeń do składania ofert.

W dniu 16 marca 2005 r. poinformowałem przewodniczącego Parlamentu o tej skardze i poprosiłem go o przedstawienie opinii. Parlament przesłał mi swoją opinię w dniu 15 czerwca 2005 r., którą przekazałem Panu z zaproszeniem do przedstawienia uwag. W dniu 28 lipca 2005 r. przesłał mi Pan swoje uwagi.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Według skarżącego stan faktyczny sprawy przedstawia się w skrócie następująco:

Skarga 3426/2004/JMA

22 i 30 listopada 2004 r. skarżący po raz pierwszy złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, zarejestrowaną pod numerem 3426/2004/JMA .. Skarga dotyczyła decyzji Parlamentu z dnia 21 września, 13 i 15 października 2004 r. odrzucających oferty złożone przez skarżącego w odniesieniu do szeregu zaproszeń do składania ofert.

W swojej skardze skarżący wyjaśnił, że w 2004 r. jego firma złożyła kilka ofert w ramach różnych zaproszeń do składania ofert obejmujących prace tłumaczeniowe dla Parlamentu. Każda z ofert została wysłana w pudełkach zamkniętych taśmą samoprzylepną. W dniach 21 września, 13 i 15 października 2004 r. Parlament Europejski poinformował skarżącego, że jego oferty nie zostały wybrane, ponieważ nie zostały podpisane na całej taśmie, a zatem nie spełniały wymogów art. 143 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”), który wymaga, aby w przypadku korzystania z kopert samoprzylepnych oferenci zaklejali je taśmą samoprzylepną i podpisywali na całej taśmie. Skarżący twierdził, że wyżej wymieniony przepis nie ma zastosowania do jego ofert, ponieważ powinien mieć zastosowanie wyłącznie do kopert samoprzylepnych, a w jego przypadku oferty zostały wysłane w zamkniętych pudełkach. Zauważył również, że decyzje Parlamentu o odrzuceniu jego ofert nie zawierały żadnego odniesienia do istniejących środków odwoławczych.

Pismem z dnia 5 listopada 2004 r. skarżący wniósł odwołanie do Parlamentu, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego decyzji. W dniu 24 listopada 2004 r. służby Parlamentu potwierdziły otrzymanie odwołania i poinformowały skarżącego, że właściwe służby przeanalizują je i jak najszybciej poinformują go o decyzji.

W dniach 22 i 30 listopada 2004 r. skarżący złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Ponieważ w tamtym czasie wydawało się, że Parlament nie miał możliwości zakończenia kontroli odwołania skarżącego, Rzecznik uznał, że nie można uznać, iż skarga została poprzedzona odpowiednimi działaniami administracyjnymi, zgodnie z wymogami art. 2 ust. 4 jego statutu. W związku z tym w dniu 15 grudnia 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał skargę za niedopuszczalną i poinformował skarżącego, że może ponownie złożyć skargę, jeżeli uzna, że odpowiedź Parlamentu na jego odwołanie jest niewystarczająca.

Skarga 287/2005/JMA

W dniach 23 i 25 grudnia 2004 r. skarżący skierował pismo do Rzecznika Praw Obywatelskich, wyjaśniając, że w dniu 6 grudnia 2004 r. Parlament formalnie odpowiedział na jego odwołanie. W piśmie tym Parlament potwierdził swoją wcześniejszą decyzję o wykluczeniu ofert skarżącego z przetargów ze względu na to, że pola, w których wysłano jego oferty, nie zostały podpisane, a zatem nie spełniały kryteriów określonych w art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w poprzednich skargach i argumentował, że decyzje Parlamentu były niesprawiedliwe.

Biorąc pod uwagę nowe dowody, Rzecznik postanowił zarejestrować pismo skarżącego jako nową skargę (nr ref. 287/2005/JMA) i wszcząć dochodzenie. Zarzuty, w odniesieniu do których Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Parlamentu o wydanie opinii, były następujące:

Podsumowując, skarżący twierdzi, że decyzje Parlamentu z dnia 21 września, 13 i 15 października 2004 r.:

1. opierają się na błędnej wykładni art. 143 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 2342/200, ponieważ jego oferty nie zostały złożone w kopertach samoprzylepnych, o których wyraźnie mowa w tym przepisie, lecz w zamkniętych pudełkach zaklejonych taśmą;
2. nie odniosła się do żadnych dostępnych środków odwoławczych w celu zakwestionowania odmowy.

Skarżący twierdzi zatem, że Parlament powinien ponownie rozważyć swoją decyzję o nieuwzględnieniu ofert skarżącego.

WNIOSEK

Opinia Parlamentu

W swojej opinii Parlament odniósł się oddzielnie do każdego z dwóch zarzutów przedstawionych przez skarżącego.

Parlament wyjaśnił, że jego decyzja była uzasadniona tym, że oferty skarżącego nie spełniały wymogów określonych w art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, które zdaniem Parlamentu miały zastosowanie do przedmiotowych ofert. Instytucja podniosła, że przepis ten ma na celu zachowanie tajemnicy przetargów do czasu ich otwarcia w trakcie sesji otwarcia przetargu. Biorąc pod uwagę ten ogólny cel, Parlament był zdania, że prawodawca wspólnotowy nie mógł mieć zamiaru ograniczać stosowania tej zasady do ofert wysyłanych w kopertach. Parlament wyjaśnił, że słowo „koperta” należy interpretować jako odnoszące się do pojemnika z ofertą, niezależnie od jego formy (koperta, pudełko, bagażnik). W związku z tym komisja otwierająca i urzędnik zatwierdzający zgodnie z prawem uznali opakowanie papierowe zawierające oferty za analogiczne do koperty.

Parlament wyjaśnił ponadto, że jego zdaniem odniesienie do kopert samoprzylepnych w art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego obejmuje każdy rodzaj pojemnika, w którym zamknięto ofertę, którego poufność nie może być zagwarantowana, ponieważ można go łatwo otworzyć. W takich przypadkach przepis ten wymaga, aby koperty samoprzylepne były zaklejone taśmą samoprzylepną, na której nadawca musiał się podpisać. Parlament zauważył, że w tym przypadku papier pakowy zawierający oferty mógł zostać łatwo otwarty, a taśma samoprzylepna użyta do jego zamknięcia nie nosiła znaku uwierzytelniającego identyfikującego oferenta. W tych warunkach nie można było zapewnić tajności oferty skarżącego, ponieważ jej treść mogła zostać zmieniona między wysyłką a otwarciem kopert.

W odniesieniu do informacji dotyczących możliwości odwołania Parlament podniósł, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje prawnie wiążący przepis określający sposób postępowania instytucji wspólnotowych w ich stosunkach ze społeczeństwem. Instytucja zauważyła, że zgodnie z art. 100.2 ust. 1 rozporządzenia finansowego instytucja zamawiająca musi jedynie powiadomić kandydatów lub oferentów, których wnioski lub oferty zostały odrzucone, o powodach podjęcia decyzji. Przepis ten, jak stwierdził Parlament, nie wymaga, aby wykluczeni oferenci byli informowani o możliwościach odwołania.

Parlament stwierdził zatem, że w tym przypadku jego służby prawidłowo zastosowały art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, a także przepisy dotyczące informacji, które mają być przekazywane oferentom.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący powtórzył zarzuty zawarte w skardze.

Skarżący podkreślił, że Parlament nie uwzględnił w jego przypadku szeregu ogólnie obowiązujących przepisów, takich jak przepisy dotyczące dobrej administracji. Podniósł on, że dokonana przez Parlament interpretacja odnośnego przepisu prawnego jest innowacyjna i że oferenci nie zostali wcześniej poinformowani o tej interpretacji. Jego zdaniem służby odpowiedzialne za wybór oferentów nie miały uprawnień do dokonywania niezależnej wykładni mających zastosowanie przepisów.

W odniesieniu do informacji na temat środków odwoławczych skarżący argumentował, że chociaż art. 100.2 rozporządzenia finansowego nie zobowiązuje instytucji zamawiającej do poinformowania wyeliminowanych oferentów o dostępnych możliwościach odwołania, w piśmie Parlamentu Europejskiego z dnia 21 września 2004 r. przewidziano dla niego ramy czasowe na wniesienie odwołania od decyzji. Zwrócił ponadto uwagę, że kodeks postępowania Parlamentu stanowi, że jeżeli możliwe jest odwołanie się od decyzji, fakt ten musi być jasno określony, wraz z pełnymi informacjami niezbędnymi do złożenia odwołania.

DECYZJA

1 Wykładnia rozporządzenia Komisji nr 2342/2002
dokonana przez Parlament

1.1 Skarżący twierdzi, że decyzje Parlamentu Europejskiego z dnia 21 września, 13 i 15 października 2004 r. były oparte na błędnej interpretacji art. 143 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2342/2002 (rozporządzenie wykonawcze) ,, ponieważ jego oferty nie zostały złożone w kopertach samoprzylepnych, o których wyraźnie mowa w tym przepisie, lecz w pudełkach zamkniętych taśmą samoprzylepną.

Skarżący twierdzi, że powyższy przepis miał zastosowanie wyłącznie do kopert samoprzylepnych.

W swoich uwagach skarżący twierdzi, że służby Parlamentu nie miały uprawnień prawnych do dokonania innowacyjnej interpretacji odnośnego przepisu prawnego, o czym oferenci nie zostali wcześniej poinformowani.

1.2 Parlament twierdzi, że jego odrzucenie ofert skarżącego było uzasadnione tym, że nie spełniały one wymogów określonych w art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ sposób, w jaki zostały wysłane, nie gwarantował poufności ich treści w zakresie, w jakim mogły one zostać zmienione między wysyłką a otwarciem kopert.

Parlament uważa, że art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego miał na celu zachowanie poufności ofert do czasu ich otwarcia podczas sesji otwierania ofert. W związku z tym zawarte w tym przepisie odniesienie do kopert samoprzylepnych powinno obejmować każdy rodzaj pojemnika, w którym znajduje się oferta (koperta, pudełko, bagażnik), którego poufność nie może być zagwarantowana, ponieważ można go łatwo otworzyć.

1.3 Rzecznik szczegółowo zbadał podstawę prawną działań Parlamentu w tej sprawie. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że Parlament oparł swoją odmowę przyjęcia ofert skarżącego na swojej interpretacji art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i uzasadnia tę interpretację potrzebą zagwarantowania poufności ofert . Rzecznik zauważa również, że potrzeba zagwarantowania poufności ofert jest podstawową zasadą zapisaną w przepisach regulujących zaproszenia do składania ofert, a mianowicie w rozporządzeniu finansowym UE (1) oraz w przepisach wykonawczych do niego (2).

Ogólną zasadę tajności ofert określono w art. 98 ust. 1 rozporządzenia finansowego UE w następujący sposób:

„Uzgodnienia dotyczące składania ofert zapewniają rzeczywistą konkurencję oraz poufność treści ofert do czasu ich równoczesnego otwarcia.”

Ta ogólna zasada została rozwinięta w art. 143 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że:

„1. Wnioski o dopuszczenie do udziału składa się listownie, faksem lub pocztą elektroniczną; wnioski złożone faksem lub pocztą elektroniczną są potwierdzane listownie przed upływem terminów określonych w art. 140 i 251.

2. [...]

3. W celu zachowania tajemnicy i uniknięcia jakichkolwiek trudności w przypadku ofert przesyłanych listownie zaproszenie do składania ofert musi zawierać następujący przepis: „Oferty należy składać w zapieczętowanej kopercie umieszczonej w drugiej zapieczętowanej kopercie. Na kopercie wewnętrznej należy umieścić, oprócz nazwy departamentu, do którego jest adresowana, wskazanej w zaproszeniu do składania ofert, słowa „Zaproszenie do składania ofert – Nie otwierać za pośrednictwem poczty”. Jeżeli stosowane są koperty samoprzylepne, muszą być one zaklejone taśmą samoprzylepną, a nadawca musi podpisać je na całej taśmie.”

1.4 Na podstawie dostępnych informacji wydaje się, że w tym przypadku skarżący złożył swoje oferty nie w dwóch oddzielnych kopertach, ale raczej w pudełkach, z których jedna jest załączona do drugiej. Pudełka te nie były samoprzylepne, ale zostały zapieczętowane papierem samoprzylepnym. Żaden z nich nie był jednak opatrzony podpisem oferenta na papierze samoprzylepnym. Spór dotyczy zatem tego, czy dokonana przez Parlament wykładnia powyższych przepisów, która prowadziłaby do wykluczenia ofert skarżącego, jest prawidłowa.

W ramach kontroli wykładni właściwych przepisów dokonanej przez Parlament Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zdaje sobie sprawę z faktu, że sądy wspólnotowe uznały, iż każdy przepis prawa wspólnotowego należy rozpatrywać w jego kontekście i interpretować w świetle przepisów prawa wspólnotowego jako całości, z uwzględnieniem jego celów.

1.5 Rzecznik zauważa, że pierwsze pytanie dotyczy pojęcia pisma i tego, czy oferty mogą być wysyłane w pojemnikach innych niż listy umieszczone w kopercie. Na podstawie art. 143 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego mogłoby się wydawać, że wszystkie wnioski należy przesyłać listownie. Rzecznik uważa jednak, że dosłowna wykładnia prawna powyższych zasad, zgodnie z którą pismo byłoby definiowane wyłącznie jako pisemna, maszynowa lub drukowana informacja wysyłana w kopercie, skutkowałaby wykluczeniem zgłoszeń składanych w pudełku lub pojemniku większego typu, takim jak bagażnik. Biorąc pod uwagę charakter postępowania przetargowego i dużą liczbę dokumentów, które mogą być zawarte w ofercie, taka wykładnia może wydawać się nadmiernie restrykcyjna.

Biorąc pod uwagę charakter procedury przetargowej i ilość dokumentów zwykle zawartych w ofercie przetargowej, Rzecznik uważa za uzasadnione, aby pojęcie pisma było interpretowane, tak jak uczynił to Parlament, w sposób kompleksowy, tak aby obejmowało ono oświadczenia złożone za pomocą formularzy innych niż koperty, takich jak pudełka. Ponadto Rzecznik zauważa, że odwrotna interpretacja nie byłaby pomocna dla skarżącego, który złożył swoje oferty w pudełkach.

1.6 Rzecznik Praw Obywatelskich musi teraz rozważyć interpretację pojęcia koperty samoprzylepnej przez Parlament. Art. 143 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nakłada na oferentów, którzy korzystają z kopert samoprzylepnych, obowiązek zarówno uszczelnienia koperty taśmą samoprzylepną, jak i podpisania jej na drugiej stronie. Wydaje się, że celem tego środka jest zapewnienie ścisłego stosowania ogólnego obowiązku zachowania poufności określonego zarówno w art. 98 ust. 1 rozporządzenia finansowego UE, jak i w art. 143 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia wykonawczego, do sytuacji takich jak wysłanie oferty w kopercie samoprzylepnej, które ze względu na swój charakter nie gwarantują zachowania poufności treści oferty do czasu równoczesnego otwarcia wszystkich ofert.

W celu zapewnienia spójnego stosowania powyższych zasad Rzecznik uznaje za zasadne, aby podobne wymogi mogły być stosowane w sytuacjach innych niż stosowanie kopert samoprzylepnych, w których ze względu na swój charakter treść oferty może zostać złagodzona. Może tak być w przypadku pudeł zamkniętych taśmą samoprzylepną, takich jak te stosowane przez skarżącego, które mogą być potencjalnie otwarte bez widocznych śladów, chyba że taśma samoprzylepna jest podpisana na całej powierzchni.

1.7 W świetle powyższych ustaleń Rzecznik uważa, że Parlament prawidłowo zinterpretował powyższe zasady i że w związku z tym był uprawniony do ich stosowania w celu wykluczenia ofert skarżącego. Rzecznik zauważa, że w odpowiedzi udzielonej skarżącemu, jak również w odpowiedzi na to dochodzenie, Parlament przedstawił szczegółowe wyjaśnienie powodów wykluczenia ofert skarżącego. Wydaje się, że wyjaśnienia te stanowią odpowiednie oświadczenie dotyczące stanowiska zajmowanego przez instytucję. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina jednak, że najwyższym organem w zakresie wykładni prawa wspólnotowego jest Trybunał Sprawiedliwości.

Rzecznik stwierdza zatem, że nie ma dowodów na niewłaściwe administrowanie w odniesieniu do tego aspektu sprawy.

2 Brak wskazania przez Parlament potencjalnych środków odwoławczych

2.1 Skarżący twierdzi, że decyzje Parlamentu z dnia 21 września, 13 i 15 października 2004 r. nie odnosiły się do żadnych dostępnych środków odwoławczych w celu zakwestionowania odmowy.

W swoich uwagach skarżący odwołuje się do kodeksu postępowania Parlamentu, który stanowi, że jeżeli możliwe jest odwołanie się od decyzji, fakt ten musi być wyraźnie wskazany, wraz ze wszystkimi szczegółami niezbędnymi do złożenia odwołania.

2.2 Parlament twierdzi, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje prawnie wiążący przepis określający sposób postępowania instytucji wspólnotowych w ich stosunkach ze społeczeństwem oraz że nie ma obowiązku informowania oferentów o możliwościach odwołania się na podstawie art. 100.2 ust. 1 rozporządzenia finansowego.

2.3 Rzecznik przypomina, że w dniu 11 marca 2002 r.

Część III kodeksu dotycząca stosunków z obywatelami zawiera sekcję A dotyczącą otwartości administracyjnej. Artykuł 6 sekcji A część III kodeksu stanowi, że:

„Jeżeli możliwe jest odwołanie się od decyzji, fakt ten musi być jasno określony, wraz ze wszystkimi szczegółami niezbędnymi do złożenia odwołania.”

2.4 Rzecznik dokładnie przeanalizował dostępne informacje. Wydaje się, że wszystkie pisma, które Parlament skierował do skarżącego w dniach 21 września, 13 i 15 października 2004 r., informując go o odrzuceniu jego ofert, zawierały następujące zdanie dotyczące odwołań:

„Wszelkie wnioski o udzielenie informacji, które mogą Państwo złożyć, oraz wszelkie udzielone przez nas odpowiedzi nie będą miały na celu ani nie będą skutkować zawieszeniem biegu terminu na wniesienie odwołania od niniejszej decyzji, który wynosi dwa miesiące od daty niniejszego pisma.”

Rzecznik zauważa, że pismo Parlamentu z dnia 6 grudnia 2004 r. potwierdzające odrzucenie ofert skarżącego nie zawiera żadnych odniesień dotyczących odwołań.

2.5 Rzecznik zdaje sobie sprawę, że - jak zauważył Parlament - w rozporządzeniu finansowym nie ma mowy o środkach odwoławczych dostępnych dla oferentów. Niemniej jednak zasady dobrej administracji, w tym informacje o odwołaniach, mają ogólne zastosowanie i nic nie wskazuje na to, że prawodawca wspólnotowy zamierzał, aby odpowiednie przepisy rozporządzenia finansowego dotyczące informowania oferentów wykluczały ogólną zasadę dobrej administracji dotyczącą udzielania informacji o możliwościach odwołania.

2.6 Rzecznik stwierdza, że w swoich pismach odrzucających oferty skarżącego Parlament nie dostarczył skarżącemu żadnych istotnych informacji, które mogłyby umożliwić mu wniesienie odwołania od tych decyzji. Nie podając tych szczegółowych informacji na temat dostępnych środków odwołania się od swoich decyzji, Parlament nie przestrzegał własnego kodeksu postępowania. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym do Parlamentu zostanie skierowana uwaga krytyczna.

3 Ponowne rozpatrzenie ofert skarżącego

3.1 Skarżący twierdzi, że Parlament powinien ponownie rozważyć swoją decyzję o nieuwzględnianiu jego ofert.

3.2 Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia w punkcie 1.5, Rzecznik nie znajduje podstaw do podtrzymania twierdzenia skarżącego.

4 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się konieczne sformułowanie następującej uwagi krytycznej:

Rzecznik stwierdza, że w swoich pismach odrzucających oferty skarżącego Parlament nie dostarczył skarżącemu żadnych istotnych informacji, które mogłyby umożliwić mu wniesienie odwołania od tych decyzji. Nie podając tych szczegółowych informacji na temat dostępnych środków odwołania się od swoich decyzji, Parlament nie przestrzegał własnego kodeksu postępowania. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

Biorąc pod uwagę, że te aspekty sprawy dotyczą procedur związanych z konkretnymi wydarzeniami w przeszłości, nie należy dążyć do polubownego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Parlamentu zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich; Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.

(2) rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich; Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 1.

(3) "Obowiązki urzędników i pracowników Parlamentu Europejskiego - Kodeks postępowania"; PV BUR 11.03.2002/ZAŁĄCZNIK.