Strasburg, 10 grudnia 2007 r.

Szanowny Panie,

W dniu 14 marca 2004 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą zmniejszenia diet dziennych wypłacanych w ramach programu twinningowego finansowanego przez Komisję Europejską.

W dniu 3 maja 2004 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji Europejskiej. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 8 czerwca 2004 r. Przekazałem go Panu z zaproszeniem do zgłaszania uwag. W odpowiedzi na wnioski o przedłużenie terminu na przedstawienie uwag, na które wyraziłem zgodę, przedstawił Pan swoje uwagi w dniu 20 grudnia 2004 r.

W dniu 17 maja 2005 r. przeprowadziłem dalsze dochodzenie w Pana sprawie i poinformowałem Pana o tym. W dniu 5 lipca 2005 r. Komisja przesłała mi swoją odpowiedź. Przekazałem go Panu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przedstawił Pan w dniu 2 września 2005 r.

W dniu 19 października 2005 r. przeprowadziłem dalsze dochodzenie w Pana sprawie i poinformowałem Pana o tym. Komisja przesłała swoją odpowiedź w dniu 31 stycznia 2006 r. Przekazałem go Panu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przedstawił Pan w dniu 24 kwietnia 2006 r. w odpowiedzi na wnioski o przedłużenie pierwotnego terminu.

W dniu 27 listopada 2006 r. przedstawiłem propozycję polubownego rozwiązania Pańskiej sprawy i poinformowałem Pana o tym. W dniu 8 marca 2007 r. Komisja udzieliła negatywnej odpowiedzi na wspomniany wniosek. Przekazałem Panu odpowiedź Komisji wraz z zaproszeniem do zgłaszania uwag. Początkowo wnioskował Pan o przedłużenie terminu na przedstawienie uwag. Moje służby skontaktowały się z Panem w tej sprawie. Po upływie wyznaczonego terminu w dniu 15 listopada 2007 r. przedstawił Pan swoje uwagi.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Podsumowując, fakty, argumenty, zarzuty i twierdzenia przedstawione przez skarżącego były następujące:

Od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. skarżący pracował jako doradca przedakcesyjny w Ministerstwie Środowiska i Gospodarki Wodnej w Sofii (Bułgaria) w ramach projektu twinningowego UE (BG2001/IB/EN/01 - zatytułowanego "Wdrażanie dyrektywy Seveso"). Porozumienie o partnerstwie zostało podpisane przez władze bułgarskie i austriackie, które są pracodawcą skarżącego, i zatwierdzone przez Komisję Europejską.

Porozumienie przewidywało dietę dzienną w wysokości 97,50 EUR za każdy dzień skierowania skarżącego. W dniu 7 lipca 2003 r. Komisja obniżyła ten dodatek o ponad jedną trzecią do kwoty 62 EUR. Uczynił to w celu zapewnienia "dostosowania". Każde takie dostosowanie musiało jednak odpowiadać rzeczywistym zmianom kosztów utrzymania, które w Bułgarii stale rosły. W związku z tym nie istniała żadna istotna podstawa do obniżenia, w związku z czym Komisja dopuściła się istotnego naruszenia umowy w odniesieniu do paktu twinningowego, na podstawie którego skarżący podjął swoje obowiązki w Bułgarii.

Od lipca 2003 r. PAA stacjonujące w Bułgarii skierowały szereg pisemnych skarg na różnych szczeblach do Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Rozszerzenia („DG ds. Rozszerzenia”). Po omówieniu różnych rozwiązań Komisja ostatecznie postanowiła w grudniu 2003 r. przewidzieć w przyszłości stałą dietę na pokrycie kosztów utrzymania dla PAA podczas ich przydzielania oraz wprowadziła, w odniesieniu do trwających projektów, procedurę wypłaty pierwotnej diety na pokrycie kosztów utrzymania za pozostały czas trwania projektu. Komisja odmówiła jednak skorygowania obniżki za okres od dnia 7 lipca do dnia wydania decyzji korygującej, powołując się na konieczność uniknięcia "działania wstecz" tej decyzji. Jest to jednak niedopuszczalne, ponieważ działania naprawcze powinny zawsze wracać do punktu wyjścia problemu.

Skarżący twierdził, że obniżenie przez Komisję stawek diet dziennych było nieuzasadnione i stanowiło naruszenie umowy.

Stwierdził, że DG ds. Rozszerzenia powinna upoważnić odpowiednią instytucję państwa członkowskiego do wypłacenia PAA, przez cały czas trwania projektu, diety pobytowej w wysokości 97,50 EUR dziennie, ustalonej w pierwotnym budżecie podpisanego i zatwierdzonego porozumienia o partnerstwie. W przypadku gdy takiego zezwolenia nie można było udzielić przed zakończeniem projektu, Komisja powinna przewidzieć alternatywną procedurę umożliwiającą agencjom parlamentarnym otrzymanie różnicy między otrzymaną dietą pobytową a dietą pobytową ustaloną w umowie.

Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie powyższych zarzutów i roszczeń.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja przedstawiła następujące uwagi:

Kontekst

Współpraca partnerska jest instrumentem współpracy administracyjnej mającym na celu pomoc krajom przystępującym i kandydującym we wzmacnianiu ich zdolności administracyjnych i sądowniczych w zakresie wdrażania prawodawstwa wspólnotowego jako przyszłym państwom członkowskim Unii Europejskiej. Projekty twinningowe obejmują oddelegowanie długoterminowych ekspertów z państw członkowskich do krajów przystępujących i kandydujących. Ci długoterminowi eksperci są nazywani doradcami przedakcesyjnymi (PAA). Wynagrodzenie PAA obejmuje dietę pobytową za każdy dzień oddelegowania w oparciu o 50 % stawek dziennych, które są okresowo aktualizowane przez Biuro Współpracy EuropeAid Komisji („EuropeAid”).

W dniu 11 lipca 2003 r. DG ds. Rozszerzenia poinformowała krajowe punkty kontaktowe ds. twinningu w państwach członkowskich, że w dniu 7 lipca 2004 r. EuropeAid opublikowała nową okresową korektę stawek dziennych i że od tej daty nowa stawka będzie stosowana we wszystkich trwających projektach twinningowych, zgodnie z zasadami zawartymi w podręczniku dotyczącym twinningu. Ten ostatni przepis stanowi w sekcji 5.6.2, że data przeprowadzenia działań twinningowych określa mającą zastosowanie stawkę diet dziennych, która może zatem różnić się w czasie trwania projektu twinningowego.

W następstwie tego dostosowania DG ds. Rozszerzenia otrzymała skargi od kilku PAA, w szczególności od PAA pracujących w Bułgarii. PAA wskazały na znaczne obniżenie stawek dziennych opublikowanych w dniu 7 lipca 2003 r. w porównaniu ze stawkami obowiązującymi przed tą datą. DG ds. Rozszerzenia odpowiedziała na te skargi, przypominając o wyżej wymienionych przepisach. Jednocześnie zapowiedziała, że oceni obecny system, w szczególności w odniesieniu do zryczałtowanej diety dziennej dla PAA. Ocena miała miejsce jesienią 2003 r.

W dniu 16 grudnia 2003 r. EuropeAid opublikowała nowy wykaz okresowy z obowiązującymi stawkami dziennymi. W dniu 22 grudnia 2003 r. DG ds. Rozszerzenia poinformowała krajowe punkty kontaktowe ds. twinningu w państwach członkowskich o tym nowym okresowym dostosowaniu, ale w tym samym piśmie ogłosiła wynik wyżej wymienionej oceny dotyczącej zryczałtowanej diety dziennej dla PAA w projektach twinningowych. W piśmie tym Komisja przyznała, że zaangażowanie PAA ma zasadnicze znaczenie dla powodzenia projektów twinningowych i że muszą one być w stanie dokonać stabilnych ustaleń przez cały okres oddelegowania. Komisja przyznała zatem, że od dnia 1 stycznia 2004 r. kwota zryczałtowanej diety dziennej dla PAA nie będzie już podlegała zmianom w trakcie oddelegowania w ramach partnerstwa, lecz przeciwnie, zostanie określona w momencie podpisywania porozumienia o partnerstwie na cały okres jego obowiązywania. W tym samym piśmie Komisja przyznała ponadto, że w przypadku projektów twinningowych regulowanych umowami podpisanymi przed dniem 1 stycznia 2004 r. korekta rezerwowa szacunkowych kosztów może wyjątkowo zostać wykorzystana w celu złagodzenia szkodliwych skutków korekt dziennych z dnia 7 lipca 2003 r. i 15 grudnia 2003 r.

W dniu 15 stycznia 2004 r. urzędnik Komisji z DG ds. Rozszerzenia spotkał się z PAA pracującymi w Bułgarii, aby przedstawić i omówić wyżej wspomniane dostosowanie przepisów dotyczących diety pobytowej. Podczas tego spotkania żadna z obecnych PAA nie złożyła skargi i okazało się, że nowe rozwiązanie mające na celu ustabilizowanie diety dziennej PAA zostało dobrze przyjęte.

Uwagi skarżącego

Skarżący przedstawił uwagi w dniu 27 lipca 2004 r., a następnie zwrócił się o zgodę, w odrębnych wnioskach, na przedstawienie dodatkowych uwag do dnia 15 października 2004 r., 15 listopada 2004 r. i 20 grudnia 2004 r. Stwierdził, że próbuje dojść do porozumienia z Komisją. Zezwolenia zostały udzielone.

W swoich uwagach skarżący przedstawił w skrócie następujące informacje i argumenty:

W dniu 8 stycznia 2004 r. weszło w życie addendum nr 1 do Porozumienia o Partnerstwie. W aneksie tym, sporządzonym zgodnie z instrukcjami zawartymi w piśmie Komisji z dnia 22 grudnia 2003 r., przywrócono pierwotną umowną dietę pobytową na pozostały czas trwania projektu. Aneks został prawidłowo wdrożony przez administrację państwa członkowskiego do daty zakończenia projektu (która na mocy poprawki nr 2 Paktu na rzecz Partnerstwa została przedłużona z pierwotnej daty zakończenia 31 sierpnia do 15 sierpnia 2004 r.). W październiku 2004 r. administracja państwa członkowskiego przedłożyła ostateczną skontrolowaną fakturę, w której „różnica umowna” odpowiadająca pierwotnej skardze skarżącego została ujęta jako odrębna pozycja.

Pod koniec października 2003 r. Centralna Jednostka Finansowania i Kontraktowania (CFCU) w bułgarskim Ministerstwie Finansów (odpowiedzialna za zarządzanie funduszami projektów UE w ramach Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania) poinformowała skarżącego, że otrzyma on niższą dietę pobytową za okres po dniu 7 lipca 2003 r., kiedy to EuropeAid opublikowała nowe stawki dzienne. Skarżący zaprotestował w wiadomościach e-mail wysłanych zarówno do CFCU, jak i do delegatury Komisji w Bułgarii („delegatura”), stwierdzając, że taka redukcja byłaby sprzeczna z podpisanym i zatwierdzonym addendum 1 do Paktu. CFCU potwierdziła, że stawka obniżona została zastosowana w porozumieniu z delegaturą. Kierownik zadania ds. twinningu w delegaturze zalecił skarżącemu skontaktowanie się z koordynatorem ds. twinningu w siedzibie głównej Komisji. Skarżący skontaktował się z tym koordynatorem. Koordynator potwierdził interpretację zastosowaną przez CFCU i delegaturę, stwierdzając, że „system opisany w piśmie z dnia 22 grudnia 2003 r. [o którym mowa powyżej] miał na celu zapewnienie przejściowego i warunkowego zwolnienia dla wszystkich doradców ds. twinningu będących rezydentami, pracujących w ramach umów twinningowych zatwierdzonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. w kraju korzystającym, w odniesieniu do których diety zostały obniżone w lipcu–grudniu 2003 r. Jak Panu wiadomo, program ten był uzależniony od przedłożenia poprawki wykorzystującej rezerwę bez narażania na szwank podstawowych działań projektowych. Rozumiem, że korzystał Pan z tego programu w okresie od stycznia 2004 r. do lipca 2004 r., kiedy to dieta dla Bułgarii została ponownie podniesiona ze 123 EUR do 181 EUR. W tym czasie przedstawicielstwo, które musiało zatwierdzić utrzymanie tymczasowego systemu zwolnień, wskazało, że nowy poziom diety dziennej nie uzasadnia już utrzymania systemu zwolnień i wskazało, że od dnia 7 lipca 2004 r. dieta dzienna za pracę PAA w ramach umów Twining zgłoszonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. zostanie dostosowana do 90,50 EUR.”

Skarżący poinformował koordynatora ds. twinningu, że jego zdaniem zmiana Porozumienia miała zastosowanie do całego pozostałego czasu trwania projektu i nie zależała od dalszych zmian stawek dziennych wprowadzonych przez Komisję. W swojej odpowiedzi koordynator ds. twinningu podtrzymał swoją opinię na temat opisanej powyżej sytuacji umownej.

W swoich uwagach skarżący stwierdził ponadto, że dieta za Bułgarię przyznana przez Komisję jej własnym urzędnikom jest znacznie wyższa niż diety za projekt twinningu umownego.

W odniesieniu do rzeczywistych danych liczbowych i metod zastosowanych w odniesieniu do obniżenia diety pobytowej skarżący podkreślił, że ponieważ koszty utrzymania w Bułgarii stale rosną (przy rocznej stopie inflacji wynoszącej od 5 do 10 %), a opłata bułgarska jest ściśle związana z euro, PAA miały prawo oczekiwać, że podczas pobytu w Bułgarii dieta pobytowa w euro będzie umiarkowanie rosnąca lub przynajmniej stabilna. Spadek, którego doświadczył skarżący, stanowił zatem naruszenie umowy nałożone przez Komisję. W rzeczywistości to sama Komisja stworzyła problem, obliczając zmienne stawki dzienne w euro dla krajów europejskich poprzez przeliczenie danych z niesystematycznych badań dolara amerykańskiego, które mogą generować dane niezwiązane z rzeczywistymi kosztami utrzymania w krajach europejskich. Skarżący załączył załącznik zawierający szczegółowe informacje na temat sposobu, w jaki Komisja obliczyła stawki diet dziennych. Wynikało z tego, że Komisja wykorzystała dane dostarczone przez Organizację Narodów Zjednoczonych i że jej dane liczbowe zostały wyrażone w dolarach amerykańskich. Wskazano, że wahania kursów walut znacząco wpłynęły na gwałtowne obniżenie stawek dziennych.

Skarżący stwierdził, że jego strata wyniosła prawie 7 000 EUR.

Ponadto skarżący przedstawił różne sugestie dotyczące sposobu, w jaki Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby technicznie postępować w celu rozstrzygnięcia sprawy.

Dalsze pytania (1)

Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia.

Dalsze dochodzenia Rzecznika
Praw Obywatelskich

W dniu 17 maja 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy istniały inne podstawy prawne korekty stawek dziennych niż podręcznik twinningowy?
2. Na podstawie jakich informacji i obliczeń dokonano dostosowań?
3. Jaki był cel dostosowania stawek dziennych?

Komisja otrzymała kopie uwag skarżącego, w odniesieniu do których została poproszona o przedstawienie uwag.

Odpowiedzi Komisji –
odpowiedź na pytanie 1

(i) W ramach projektów partnerskich DG ds. Rozszerzenia stosuje ogólne obowiązujące maksymalne stawki diet dziennych (i ich dostosowania) ustalone przez EuropeAid w odniesieniu do zwrotu kosztów podróży służbowych ekspertów do państw trzecich. Te ogólne stawki dzienne są regularnie korygowane i publikowane na stronie internetowej EuropeAid. Zdanie wprowadzające do zaktualizowanych tabel ma następujące brzmienie: „W ramach umów o pomoc zewnętrzną oraz w przypadku podróży służbowych wymagających noclegu poza bazą operacji stawki mające zastosowanie do diet dziennych nie mogą przekraczać stawek zatwierdzonych przez Komisję Europejską”.

(ii) Ta zasada ogólnego stosowania znajduje odzwierciedlenie w art. 14 ust. 2 warunków ogólnych określonych dla umów o udzielenie dotacji, który stanowi, co następuje: „Wszelkie zryczałtowane zwroty nie mogą przekraczać stawek zatwierdzanych corocznie przez Komisję Europejską”. Umowy twinningowe można zdefiniować jako umowy o udzielenie dotacji.

(iii) Zgodnie z tą ogólną polityką sekcja 5.6.2 podręcznika twinningu stanowi, co następuje:

„Eksperci z państw członkowskich mają prawo do diety (per diem) podczas pracy w CC. Środki te przeznaczone są na pokrycie kosztów obsługi hotelu, wyżywienia i kosztów lokalnych (przejazdu przez miasto i lotnisko). Obecna stawka opublikowana przez Europejski Urząd Współpracy w dziedzinie Pomocy na stronie internetowej [odniesienie] w momencie wizyty kontrolnej ma zastosowanie. Stawka może zatem różnić się w czasie trwania projektu. Podstawą obliczenia liczby diet dziennych jest liczba nocy spędzonych poza bazą domową (bez połowy diet dziennych).

Pracownicy CC podróżujący do państwa członkowskiego w ramach projektu twiningowego są uprawnieni do diet dziennych zgodnie z tymi samymi zasadami.

PAA otrzymują dodatek za każdy dzień oddelegowania, w oparciu o 50% obecnych stawek dziennych. Dodatek jest dostosowywany w przypadku zmiany stawek dziennych w trakcie trwania projektu.”

- odpowiedź na pytanie 2

W przypadku realizacji projektów twinningowych okresowe korekty są dokonywane za każdym razem, gdy korygowane są stawki dzienne określone przez EuropeAid. Komisja może przedstawić następujące podstawowe informacje na temat zmiany stawek diet dziennych:

Stawki dzienne są oparte na stawkach Organizacji Narodów Zjednoczonych, które są ustalane zgodnie z corocznymi krajowymi misjami badawczymi prowadzonymi przez Międzynarodową Komisję Służby Cywilnej (ICSC). Dane ONZ pochodzą z badań cen dobrych hoteli komercyjnych i kosztów wyżywienia w poszczególnych państwach trzecich, które są uzupełniane dodatkową kwotą 15 % na dodatkowe wydatki. Ponieważ te kursy ONZ są wyrażone w dolarach amerykańskich, maksymalne stawki dzienne są wynikiem przeliczenia tych kursów opartych na dolarach amerykańskich na euro.

Wahania kursów wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od rewizji globalnej w czerwcu 2001 r. do rewizji w czerwcu 2003 r. miały istotny wpływ na kursy dzienne, co w rzeczywistości doprowadziło do gwałtownych dostosowań w przypadku misji ekspertów w niektórych z ówczesnych krajów kandydujących.

- odpowiedź na pytanie 3

Dostosowania diet mają zasadniczo na celu nadążanie za wahaniami kosztów utrzymania w krajach, w których realizowane są działania zewnętrzne finansowane z budżetu Wspólnoty. Znajduje to odzwierciedlenie w drugim zdaniu oświadczenia wprowadzającego, które towarzyszy wykazowi diet dziennych: „Kwoty dzienne pokrywają wszystkie koszty utrzymania ekspertów, w tym koszty zakwaterowania, wyżywienia, koszty podróży na miejscu (taksówki lub transportu publicznego) oraz różne wydatki”.

Uwagi skarżącego
- dotyczące odpowiedzi na pytanie 1

Skarżący wyjaśnił, po pierwsze, że podręcznik twinningu nie jest dokumentem prawnym. Jest to przydatne zestawienie praktycznych zasad i procedur administracyjnych opracowanych przez służby Komisji i mających na celu zapewnienie racjonalnie jednolitej realizacji projektów partnerskich. Komisja jest jedynym autorem podręcznika twinningowego, który nie został formalnie ani nieformalnie uzgodniony przez państwa członkowskie. W związku z tym publikowanie stawek dziennych na stronie internetowej Komisji jest jednostronnym działaniem administracyjnym o tym samym charakterze i jakości prawnej.

W odniesieniu do uwagi Komisji, zgodnie z którą umowy twinningowe „mogą być interpretowane jako »umowy o udzielenie dotacji«, należy zauważyć, że współpraca twinningowa została wdrożona dopiero niedawno za pomocą umów typu dotacji. W umowach tych, w zależności od konkretnych ustaleń, Komisja lub co najmniej jeden z jej pracowników jest sygnatariuszem, a zatem formalnym partnerem umowy.

Dokumentem zastosowanym w niniejszej sprawie było "Porozumienie o partnerstwie" zawarte między organami administracyjnymi państw członkowskich UE a państwem beneficjentem. Komisja i jej przedstawiciel finansowy nie byli partnerami porozumienia.

W związku z powyższym przepisy UE dotyczące umów o udzielenie dotacji nie mają zastosowania.

Z prawnego punktu widzenia oczywistym nadużyciem uprawnień przez Komisję było nałożenie na krajowe instytucje zamawiające i instytucje wdrażające formalnego naruszenia ich umowy dwustronnej.

w odniesieniu do odpowiedzi na pytanie 2

Komisja przelicza w odstępach półrocznych kursy ONZ oparte na dolarze amerykańskim na euro. Działa to zazwyczaj dość dobrze dla krajów strefy dolara amerykańskiego, ale czasami daje dziwne wyniki - w rzeczywistości półroczną loterię walutową - dla krajów europejskich bliskich strefie euro, gdzie ceny nie podążają za stosunkami wymiany dolara amerykańskiego z euro.

w odniesieniu do odpowiedzi na pytanie 3

Roszczenie finansowe skarżącego obejmowało w tym momencie prace wykonane do dnia 15 października 2004 r. Kwota ta wyniosła 7 572,50 EUR.

Dalsze zapytania (2)

Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia.

Dalsze dochodzenia Rzecznika
Praw Obywatelskich

W dniu 19 października 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadził następujące dalsze dochodzenia:

(1) Zwrócił się do Komisji o dostarczenie informacji na temat charakteru umowy dotyczącej przedmiotowego projektu, w tym informacji na temat ról i stosunków między umawiającymi się stronami a Komisją, w szczególności w odniesieniu do wypłaty diet dziennych. W związku z tym zwrócono się do Komisji o przedstawienie odniesień do wszelkich decyzji lub przepisów wspólnotowych regulujących konkretnie projekty twinningowe, a także kopii porozumienia, które Komisja zatwierdziła w tym przypadku.

(2) Zwrócił się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie dodatkowego zarzutu skarżącego, zgodnie z którym stosowanie systemu opartego na dolarze amerykańskim w celu obliczenia stawek dziennych było nieuzasadnione. W związku z tym zwrócono się do Komisji o przedłożenie informacji na temat celu systemu stawek ONZ oraz o załączenie kopii odpowiednich pisemnych informacji ONZ. Rzecznik zwrócił się również do Komisji o przedstawienie informacji na temat tego, czy diety wypłacone urzędnikom Komisji w Bułgarii były wyższe niż diety wypłacone w ramach przedmiotowego programu twinningowego, a jeśli tak, to na podstawie jakich danych i obliczeń dokonano takich płatności.

(3) Zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie podstawy prawnej stosowania przez nią systemu stawek ONZ opartych na dolarze amerykańskim przy obliczaniu stawek dziennych w tym przypadku. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o informacje na temat konkretnej metody obliczania stawek diet dziennych w przedmiotowej sprawie, a także na temat konkretnych danych wykorzystanych do obliczenia stawek, na podstawie których ustalono diety wypłacone skarżącemu. Komisja została również poproszona o przedstawienie dowodów dotyczących zmian kosztów utrzymania w Bułgarii w okresie objętym przedmiotowym projektem.

(4) Z uwag skarżącego wynikało, że uważał on, iż bezprawna ingerencja ze strony Komisji spowodowała obniżenie diet dziennych, gdy porozumienie dotyczące przedmiotowego projektu zawierało ustaloną minimalną dietę dzienną. W związku z tym Rzecznik zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie tego dodatkowego zarzutu. Opinia Komisji miała zawierać informacje na temat wszelkich podstaw, na podstawie których dostosowanie przez Komisję stawek diet dziennych mogłoby spowodować obniżenie minimalnej diety dziennej ustalonej w porozumieniu.

Odpowiedzi Komisji
– odpowiedź na część 1 dodatkowego pisma z zapytaniem

Umowy twinningowe są umowami między administracją państwa członkowskiego a administracją kraju kandydującego. Umowy takie zawierane są w celu poinformowania tych ostatnich o wiedzy fachowej posiadanej przez administrację państwa członkowskiego, aby zapewnić właściwe dostosowanie przepisów do dorobku prawnego Wspólnoty w kraju kandydującym. Obie administracje są w pełni odpowiedzialne za realizację przymierza. Komisja zapewnia fundusze za pośrednictwem memorandum finansowego z odpowiednimi krajami kandydującymi i określa zasady proceduralne za pośrednictwem podręcznika twinningowego (1). Przymierza twinningowe zostały uregulowane postanowieniami podręcznika twinningowego z 2002 r.

W odniesieniu do diet dziennych Komisja ustala i aktualizuje obowiązujące stawki diet dziennych dla wszystkich „wyjazdów służbowych w ramach finansowanych przez WE umów w sprawie pomocy zewnętrznej wymagających noclegu poza bazą operacyjną”(2).

- odpowiedź na część 2 pisma z dodatkowym zapytaniem

Komisja zasadniczo utrzymuje, że powiązanie z okresowo zmienianymi dietami dziennymi diety dziennej przyznawanej w podręczniku twinningowym doradcom przedakcesyjnym ds. twinningu nie było nieuzasadnione, lecz przeciwnie, logiczne i spójne ze standardowymi wytycznymi i strategiami politycznymi Komisji, ponieważ:

(i) Dietę dzienną określa się jako obowiązującą w odniesieniu do wszystkich misji eksperckich prowadzonych w ramach umów o pomoc zewnętrzną finansowanych ze środków wspólnotowych. Ponieważ umowy twinningowe są (konkretnymi) umowami o dotacje na pomoc dla krajów kandydujących, logiczne było, że w podręczniku twinningowym stosowano te stawki dzienne jako ogólny punkt odniesienia przy definiowaniu i okresowym przeglądzie wyżej wymienionej diety pobytowej.

(ii) Dieta dzienna przyznawana PAA jest, podobnie jak ogólna stawka diety dziennej Komisji, przeznaczona na pokrycie kosztów utrzymania długoterminowych doradców ds. twinningu ponoszonych w danym kraju.

Jeżeli chodzi o definicję i okresową rewizję ogólnych stawek dziennych, Komisja może przedstawić następujące dodatkowe informacje dotyczące stosowania systemu kursów dolara amerykańskiego/ONZ. Stawki dzienne Komisji są rzeczywiście oparte na stawkach Organizacji Narodów Zjednoczonych, które są ustalane zgodnie z corocznymi krajowymi misjami badawczymi prowadzonymi przez Komisję Międzynarodowej Służby Cywilnej ONZ (ICSC). Dane ONZ pochodzą z badań cen dobrych hoteli komercyjnych i kosztów wyżywienia w poszczególnych państwach trzecich, które są uzupełniane dodatkową kwotą 15 % na dodatkowe wydatki. Ponieważ te kursy Narodów Zjednoczonych są wyrażone w dolarach amerykańskich, maksymalne stawki dzienne Komisji są wynikiem przeliczenia tych kursów opartych na dolarach amerykańskich na euro. Wahania kursów wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od rewizji w czerwcu 2001 r. do następnej rewizji w czerwcu 2003 r. miały istotny wpływ na kursy dzienne. Bardzo długi okres między tą rewizją z 2001 r. a rewizją opublikowaną w dniu 7 lipca 2003 r. doprowadził w rzeczywistości do znacznych dostosowań w zakresie misji ekspertów w niektórych ówczesnych krajach kandydujących.

Jest to głównie połączenie tych dwóch czynników - a mianowicie wahań kursów walutowych i opóźnionej globalnej rewizji - które bardzo znacząco wpłynęły na kursy dzienne Komisji w niektórych z tych krajów.

Przegląd kursów dziennych Komisji jest obecnie przeprowadzany co pół roku i przeliczany na euro zgodnie z kursami wymiany InforEuro obowiązującymi w tym samym dniu. Powinno to zasadniczo zminimalizować negatywne skutki rewizji stóp opartych na dolarze amerykańskim, która niestety została opóźniona między czerwcem 2001 r. a czerwcem 2003 r. Komisja nie może ponosić odpowiedzialności za negatywny wpływ kursów walutowych.

Dodatki na podróże służbowe dla urzędników Komisji są natomiast określone w przewodniku dotyczącym podróży służbowych. Dietę dzienną WE mającą zastosowanie do urzędników odbywających podróże służbowe do państw trzecich oblicza się na podstawie średnich kosztów zakwaterowania w hotelu. W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych, których dotyczy niniejszy zarzut, stawki były stawkami obowiązującymi od dnia 24 stycznia 2002 r. Te stawki dzienne są płatne po przedstawieniu dokumentów potwierdzających lub na zasadzie ryczałtu. W tym ostatnim przypadku kwota wydatków hotelowych jest ograniczona do 30% maksymalnej kwoty należnej z tytułu kosztów hotelowych. Diety dzienne dla krajów spoza Unii Europejskiej zostały zmienione po raz ostatni w następstwie decyzji Komisji z dnia 24 stycznia 2002 r. Jeśli chodzi o obliczenia, dieta dzienna została podzielona na dietę dzienną i pułap hotelowy. Dietę dzienną oparto na danych ONZ z wyłączeniem kosztów hotelu. Pułap dla hoteli opierał się na wydatkach zwracanych urzędnikom przez Komisję lub na danych ONZ dotyczących krajów, w których nie były dostępne żadne dane.

- odpowiedź na część 3 pisma z dodatkowym zapytaniem

Komisja podkreśla, że uwagi skarżącego dotyczące zasadności obecnego systemu odniesienia służącego określeniu stawek dziennych i podstawy prawnej stosowanego przez Komisję systemu stawek dolara amerykańskiego/ONZ nie mają znaczenia dla rozwiązania konkretnych problemów. To sygnatariusze porozumienia o partnerstwie, tj. dane państwo członkowskie i kraj kandydujący, zgodzili się stosować wspomniany system odniesienia do określania diet dziennych, które mają być przyznawane PAA przy podpisywaniu umowy.

Komisja zauważyła również, że żaden z pozostałych (ponad 800) PAA nie zakwestionował ogólnej solidności tego systemu odniesienia w celu zakwestionowania wypłaconych im dodatków.

- odpowiedź na część 4 pisma z dodatkowym zapytaniem

Komisja nie ingerowała bezprawnie w definicję diety dziennej doradców przedakcesyjnych ds. twinningu, ponieważ ograniczyła się do stosowania zmienionych stawek diety dziennej Komisji (ustalonych dla wszystkich misji eksperckich podejmowanych w ramach umów o pomoc zewnętrzną finansowanych ze środków wspólnotowych) do bieżących umów o twinning. Taka rewizja była wówczas wyraźnie określona w podręczniku twinningowym (sekcja 5.6.2). Skarżący nie mógł zignorować tej zmiany. Komisja kwestionuje ponadto zarzut, że zmiana ta zagroziła jego "stałej minimalnej dziennej diecie". Po pierwsze, dieta dzienna przyznawana w podręczniku dotyczącym twinningu wszystkim doradcom przedakcesyjnym ds. twinningu jest wyraźnie powiązana z wyżej wymienioną dietą dzienną (ważną w przypadku wszystkich umów Komisji dotyczących pomocy zewnętrznej), która jest zdefiniowana jako maksymalna dieta, a nie jako minimalna dieta. Po drugie, dieta dzienna dla doradców przedakcesyjnych, ze względu na swój związek z regularnie zmienianymi ogólnymi stawkami diet dziennych Komisji, z pewnością nigdy nie była traktowana jako stała dieta, ale zasadniczo jako zmienna dieta. Ta nieodłączna zmienność systemu diet dziennych Komisji oznacza, że obniżenie diety dziennej doradców przedakcesyjnych ds. twinningu wcale nie było wynikiem nielegalnej interwencji Komisji, ale powinno być wyraźnie rozumiane jako normalna konsekwencja okresowego przeglądu diety dziennej. Takie okresowe dostosowanie rzeczywiście wiązało się z możliwym ograniczeniem, o czym doradcy przedakcesyjni ds. twinningu musieli być dobrze poinformowani.

Uwagi skarżącego
– dotyczące odpowiedzi na część 1 dodatkowego pisma z zapytaniem

Pakt twinningowy w niniejszej sprawie, podpisany przez administrację austriacką i bułgarską, stanowi suwerenne porozumienie administracyjne między tymi administracjami. Ani Komisja, ani żaden z jej przedstawicieli nie są formalnymi kontrahentami i nie mogą wymagać od kontrahentów, aby robili to, co nie jest przewidziane w umowie lub, zgodnie ze zdroworozsądkową interpretacją Paktu, co jest rozsądne.

Podpisane Porozumienie i wszystkie załączniki do niego nie wspominają o żadnej potencjalnej zmianie tego wskaźnika w trakcie realizacji projektu ani nie odnoszą się do samego Podręcznika twinningu. Podręcznik twinningowy nie jest zatem częścią umowy.

Po początkowej fazie programu twinningowego opracowano podręcznik twinningowy na podstawie różnych wytycznych proceduralnych, aby pomóc w przygotowaniu i realizacji. W związku z tym został on przyjęty z zadowoleniem przez państwa członkowskie. Chociaż te ostatnie nigdy formalnie nie zatwierdziły podręcznika, można założyć, że Komisja otrzymała milczący nieformalny mandat do ustanowienia takich wytycznych proceduralnych. Wytyczne takie opierają się jednak ewidentnie na założeniu, że wszelkie opracowane wytyczne byłyby użyteczne, rozsądne, oparte na faktach, a przede wszystkim wyłącznie proceduralne; nie oznacza to, że podręcznik będzie kolidował z brzmieniem i treścią podpisanej umowy.

"Warunki ogólne" dla umów o udzielenie dotacji, do których odnosi się Komisja, nie mają zastosowania, ponieważ Pakt nie jest umową o udzielenie dotacji na mocy nowych rozporządzeń finansowych WE.

w odniesieniu do odpowiedzi na pkt 2 pisma z dodatkowym zapytaniem

Zainteresowani pracownicy Komisji prawidłowo i jasno stosowali przepisy przyjęte przez samą Komisję. Niniejsza sprawa dotyczy jednak zasadności przyjętego przez Komisję systemu diet dziennych. Jak wspomniano wcześniej, system ten tworzy loterię walutową bez żadnego związku z rzeczywistymi zmianami rzeczywistych kosztów utrzymania. Ekstremalnym przykładem rozbieżnych diet dziennych WE w krajach o porównywalnych rzeczywistych kosztach podróży służbowych są Rumunia i Turcja. W Rumunii dietę dzienną EuropeAid ustala się na 354 EUR, przy czym kwota ta opiera się na specjalnej stawce ONZ dla hotelu Marriott w Bukareszcie. W Turcji dieta EuropeAid wynosi 105 EUR. Kurs dla Turcji wydaje się być nadal powiązany z poprzednimi problemami kursowymi między lirą turecką a dolarem amerykańskim w czasie hiperinflacji w Turcji.

W reakcji na problemy i protesty po "dostosowaniu" z lipca 2003 r. Komisja postanowiła ponownie obliczać diety dzienne co sześć miesięcy (zamiast dwuletniego okresu między 2001 a 2003 r.). Deklarowanym zamiarem Komisji było uniknięcie poważnych nieoczekiwanych zmian w przyszłości, które opierałyby się na błędnym założeniu, że zmiany diety odzwierciedlają rzeczywiste zmiany kosztów utrzymania, które byłyby bardziej stopniowe w przypadku częstszych obliczeń. Ale powtarzanie opisanego powyżej ćwiczenia konwersji co sześć miesięcy zamiast co dwa lata nie poprawia sytuacji. Po prostu przekształca loterię dwuletnią w półroczną i dodatkowo komplikuje zarządzanie projektami twinningowymi ze względu na częste zmiany diety. W rezultacie to "korygujące" działanie pogarsza sytuację, a nie ją poprawia, a kolejny poważny kryzys systemu jest zapewniony, gdy kursy wymiany dolara amerykańskiego / euro ponownie ulegają znacznym wahaniom.

Bardziej rozsądną opcją byłoby wprowadzenie stabilnych diet dla krajów europejskich, bez żadnego powiązania z systemem opartym na dolarze amerykańskim. W praktyce Komisja zmierza w tym kierunku i już zaprzestała stosowania półrocznego przeliczenia opartego na dolarze amerykańskim w państwach członkowskich UE.

Najprostszym rozwiązaniem byłoby oczywiście ustalenie jednej standardowej diety dziennej w wysokości 200–220 EUR dla wszystkich państw spoza UE w obszarach Phare, CARDS, TACIS i MEDA oraz umiarkowane zwiększanie jej w stałych odstępach czasu zgodnie ze średnimi wskaźnikami cen konsumpcyjnych.

Wreszcie, jeśli chodzi o stawki stosowane wobec urzędników Komisji, z informacji dostarczonych przez Komisję wynika, że podczas gdy w dniu 7 lipca 2003 r. dieta dzienna dla Bułgarii została obniżona z 197 EUR do 124 EUR, sam pułap hotelowy dla urzędnika Komisji wysłanego do Bułgarii utrzymywał się na stałym poziomie 205 EUR, powiększonym o dodatkową kwotę 70 EUR na inne wydatki. Jest to wyraźny przypadek podwójnych standardów.

w odniesieniu do odpowiedzi na pkt 3 pisma z dodatkowym zapytaniem

Uwagi Komisji należy odrzucić. Niniejsza skarga wynika z ogólnego braku solidności systemu diet dziennych, a nie z zachowania poszczególnych urzędników Komisji. Dlatego właśnie system jako taki wymaga uwagi.

Ponadto nie jest zdumiewające, że skarżący (3) jest jedynym doradcą ds. współpracy partnerskiej, który zajmuje się tym problemem na bardziej ogólnym poziomie. Od 1998 r. skarżący, jako międzynarodowy koordynator Austriackiej Federalnej Agencji Środowiska, jest odpowiedzialny za około 30 pomyślnie zrealizowanych projektów twinningowych. Skarżący może zatem twierdzić, że posiada co najmniej równoważne doświadczenie praktyczne w kwestiach związanych z partnerstwem, jak każdy urzędnik Komisji, a w rzeczywistości ma bardziej ogólny interes zawodowy w ogólnej solidności ustaleń administracyjnych w tej dziedzinie.

Zarówno ze względów politycznych, jak i praktycznych nie do pomyślenia jest, aby wdrażające państwo członkowskie celowo i świadomie upoważniło Komisję Europejską do wprowadzenia i stosowania w odniesieniu do krajów europejskich opartego na dolarze amerykańskim systemu często zmieniających się diet na utrzymanie, bez możliwego do zidentyfikowania związku z rzeczywistymi zmianami kosztów utrzymania i w zależności od obowiązującego kursu wymiany dolara amerykańskiego.

w odniesieniu do odpowiedzi na pkt 4 pisma z dodatkowym zapytaniem

Skarżący zgodził się z Komisją, że każde „dostosowanie” diety pobytowej może „wymagać ewentualnej obniżki” jako „normalnej konsekwencji okresowej rewizji diety”. Może to być jednak ważne tylko wtedy, gdy rewizja jest związana z wyraźną redukcją rzeczywistych kosztów utrzymania - co nie miało miejsca w przypadku obniżki diety dziennej z dnia 7 lipca 2003 r. narzuconej partnerom Porozumienia przez Komisję jednostronnie i bez podstawy prawnej.

ZOBOWIĄZANIE OMBUDSMANA DO ZNALEZENIA PRZYJAZNEGO ROZWIĄZANIA

1. Po dokładnym rozpatrzeniu opinii i uwag Rzecznik nie był przekonany, że Komisja odpowiednio zareagowała na zarzut skarżącego. W związku z tym przedstawił następującą propozycję rozwiązania polubownego:

Komisja może rozważyć zaoferowanie skarżącemu rozsądnego odszkodowania za stratę finansową poniesioną przez niego w związku z decyzją Komisji o dokonaniu płatności za przedmiotową dietę na utrzymanie skarżącego (obejmującą okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej znacznie niższej niż stawka określona w Porozumieniu o partnerstwie.

Wniosek ten opierał się na następujących przesłankach:

2. Sprawa dotyczy finansowania przez Komisję projektu twinningowego (BG2001/IB/EN/01) zatytułowanego "Wdrażanie dyrektywy Seveso". Jak zauważyła Komisja, wygrana jest instrumentem współpracy administracyjnej mającym na celu pomoc krajom przystępującym i kandydującym we wzmocnieniu ich zdolności administracyjnych i sądowniczych w zakresie wdrażania prawodawstwa wspólnotowego jako przyszłym państwom członkowskim Unii Europejskiej. Projekty twinningowe obejmują oddelegowanie długoterminowych ekspertów z państw członkowskich do krajów przystępujących i kandydujących. Taki ekspert nazywany jest doradcą przedakcesyjnym (PAA).

3. Przedmiotowy projekt został zrealizowany na podstawie "Porozumienia o partnerstwie" zawartego między państwem członkowskim (Austria) a Bułgarią i zatwierdzonego przez Komisję. Artykuł 7 Paktu przewidywał między innymi dietę dzienną w wysokości 97,50 EUR za każdy dzień skierowania skarżącego do Sofii jako PAA. Komisja zobowiązała się do sfinansowania projektu zgodnie ze szczegółowym budżetem zawartym w art. 7 Paktu (zob. art. 1 załącznika A do Paktu).

4. W lipcu 2003 r. Komisja przystąpiła do dostosowania stawek dziennych dla PAA. W przypadku skarżącego korekta ta spowodowała znaczne obniżenie diety dziennej przewidzianej w Pakcie, ponieważ jej wysokość została ustalona na 62 EUR na okres od lipca do grudnia 2003 r. Skarżący twierdził, że spadek ten był nieuzasadniony i stanowił naruszenie umowy. Zarzut ten składa się zasadniczo z dwóch części: (i) Komisja powinna wypłacać diety na podstawie stawki dziennej określonej w Porozumieniu; (ii) metoda zastosowana przez Komisję do obliczenia nowej stawki nie była rozsądna.

5. W odniesieniu do pierwszej części zarzutu skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia następujące uwagi, po uwzględnieniu argumentów i informacji przedstawionych przez skarżącego i Komisję. Jak słusznie zauważył skarżący, Porozumienie w sprawie twinningu nie stwierdziło (wyraźnie), że rozpatrywana stawka diety dziennej może ulec zmianie w trakcie realizacji projektu. Ponadto Porozumienie nie odnosiło się do odpowiedniego "Podręcznika twinningowego" (z 2002 r.), który przewidywał taką możliwość. Niemniej jednak elementy te, rozpatrywane osobno lub łącznie, niekoniecznie oznaczają to, co twierdzi skarżący. Bezsporne jest, że diety były przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania skarżącego w Sofii (takich jak zakwaterowanie, wyżywienie i koszty podróży na miejscu) podczas jego 18-miesięcznego pobytu (marzec 2003 r. – sierpień 2004 r.). Z doświadczenia wynika, że koszty utrzymania mogą się zmienić (nawet znacznie) w takim okresie. W związku z tym dostosowanie odpowiednich diet dziennych wydaje się być rozsądnym, finansowo sprawiedliwym środkiem. Porozumienie nie wykluczało takiego dostosowania. Ponadto zostało to wyraźnie przewidziane w "Podręczniku twinningowym", który (jak przyznał skarżący) był znany rządowi austriackiemu jako zawierający co najmniej istotne praktyczne informacje i wytyczne dotyczące wdrażania Paktu. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że decyzja Komisji o niedokonywaniu płatności z tytułu przedmiotowej diety na utrzymanie skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej określonej w Porozumieniu nie była sama w sobie nieuzasadniona ani nie naruszała obowiązku Komisji w zakresie finansowania wykonania Porozumienia zgodnie z jej budżetem.

6. W odniesieniu do drugiej części zarzutu skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia następujące uwagi, po uwzględnieniu argumentów i informacji przedstawionych przez skarżącego i Komisję. Sporne diety były przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania skarżącego w Sofii. W tym względzie Komisja stwierdziła, że korekty diet mają zasadniczo na celu nadążanie za wahaniami kosztów utrzymania w krajach, w których realizowane są działania zewnętrzne finansowane z budżetu Wspólnoty. W związku z tym decyzja Komisji o wypłacie przedmiotowej diety skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej znacznie niższej niż stawka określona w Porozumieniu powinna odzwierciedlać odpowiednie zmiany w kosztach utrzymania w Sofii. W kontekście niniejszego dochodzenia Komisja stwierdziła, że jej stawki dzienne opierały się na stawkach Organizacji Narodów Zjednoczonych, które zostały ustalone zgodnie z corocznymi krajowymi misjami badawczymi prowadzonymi przez Komisję Międzynarodowej Służby Cywilnej ONZ (ICSC). Dane ONZ uzyskano z badań cen dobrych hoteli komercyjnych i kosztów posiłków w poszczególnych państwach trzecich, powiększonych o dodatkową kwotę 15 % na dodatkowe wydatki. Kursy dzienne Komisji były wynikiem przeliczenia tych kursów opartych na dolarze amerykańskim na euro. Wahania kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od rewizji w czerwcu 2001 r. do następnej rewizji w czerwcu 2003 r. (na podstawie której Komisja podjęła wyżej wymienioną decyzję dotyczącą płatności z tytułu diety dziennej skarżącego) miały istotny wpływ na stawki dzienne. Było to głównie połączenie tych dwóch czynników - a mianowicie wahań kursów walutowych i opóźnionej globalnej rewizji - które w znacznym stopniu wpłynęły na kursy dzienne Komisji dla niektórych krajów (4). Ponadto Komisja, która odniosła się do „systemu diet dziennych Komisji”, nie uzasadniła swojego argumentu, że powyższa metoda, którą zastosowała przy zmianie stawek diet dziennych w czerwcu 2003 r., została uzgodniona przez strony umowy o partnerstwie, tj. Austrię i Bułgarię. W świetle powyższego wydaje się, że decyzja Komisji o wypłaceniu spornej diety na utrzymanie skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej, określonej przez Komisję na poziomie znacznie niższym niż poziom określony w Porozumieniu o partnerstwie, nie odzwierciedlała zasadniczo odpowiednich zmian kosztów utrzymania w Sofii, ale głównie wahań kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od czerwca 2001 r. do czerwca 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał zatem, że wyżej wymieniona decyzja może stanowić przypadek niewłaściwego administrowania, i przedstawił wyżej wymienioną propozycję rozwiązania polubownego.

Odpowiedź Komisji na propozycję polubownego rozwiązania

Komisja udzieliła następującej odpowiedzi:

Kontekst i analiza Rzecznika Praw Obywatelskich

Po dogłębnej analizie zarówno skargi, jak i argumentów przedstawionych odpowiednio przez Komisję i skarżących Rzecznik zauważył, że (cytując propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania):

„1. „Decyzja Komisji o niedokonywaniu płatności z tytułu rozpatrywanej diety na utrzymanie skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej określonej w porozumieniu nie była sama w sobie nieuzasadniona ani nie naruszała obowiązku Komisji w zakresie finansowania wykonania porozumienia, zgodnie z jej budżetem.”

Wskazał jednocześnie, że:

2. „Decyzja Komisji o wypłaceniu skarżącemu diety na utrzymanie (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej, określonej przez Komisję na poziomie znacznie niższym niż poziom określony w umowie twinningowej, nie odzwierciedlała zasadniczo odpowiednich zmian w kosztach utrzymania w Sofii, lecz przede wszystkim wahań kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od czerwca 2001 r. do czerwca 2003 r.”.

Rzecznik zalecił zatem polubowne rozwiązanie, zgodnie z którym Komisja zaoferowałaby skarżącemu rozsądne odszkodowanie za stratę finansową poniesioną w wyniku kwestionowanego obniżenia stawki dziennej dla Sofii, która stanowiła podstawę obniżonej diety dziennej wypłacanej skarżącemu w okresie od lipca do grudnia 2003 r.

Stanowisko Komisji

W odniesieniu do pierwszej części uzasadnienia końcowego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja zauważa, co następuje:

Komisja przyjmuje do wiadomości pierwszą część argumentacji Rzecznika przytoczoną powyżej, w której Rzecznik przyznał, że dostosowana przez Komisję wypłata diety dziennej skarżącego dokonana w odniesieniu do ponownie określonej stawki dziennej dla Bułgarii nie była sama w sobie nieuzasadniona.

A. Komisja ponownie podkreśla w tym względzie, że w momencie dokonywania przeglądu projektów twinningowych standardowy załącznik 2 do memorandum finansowego z odpowiednimi krajami beneficjentami stanowił, że „[k]woty przeznaczone na projekty twinningowe pokryją koszty kwalifikowalne (określone w instrukcjach DIS) związane z realizacją planu prac uzgodnionego między państwem członkowskim a krajem ubiegającym się o członkostwo. Koszty kwalifikowalne mogą obejmować koszty poniesione przez wybrane państwo członkowskie podczas przygotowywania umowy o partnerstwie w okresie między podpisaniem memorandum w sprawie finansowania a ostatecznym powiadomieniem o zatwierdzeniu umowy w sprawie finansowania.”;

Komisja dodaje, że instrukcje DIS rzeczywiście odnosiły się ogólnie do podręcznika twinningu. Potwierdza to ponadto, że Komisja była prawnie zobowiązana do stosowania podręcznika twinningowego z 2002 r. (w tym jego sekcji 5.6.2 przewidującej stosowanie okresowo dostosowywanych stawek diety dziennej jako podstawy diety dziennej skarżącego) do Porozumienia twinningowego BG 01 IB EN 01 - Wdrażanie dyrektywy środowiskowej Seveso.

B. Komisja potwierdza, że stosowanie powiązanego z ONZ systemu diet dziennych było obowiązkowe w momencie składania skargi i nadal podlega niniejszemu rozporządzeniu finansowemu w odniesieniu do wszystkich misji ekspertów odbywających się na podstawie umów o pomoc zewnętrzną (zob. między innymi art. 181 przepisów wykonawczych).

W odniesieniu do drugiej części uzasadnienia końcowego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja zauważa, co następuje:

Komisja zauważa, że krytyka Rzecznika koncentruje się na fakcie, że kwestionowane płatności dokonane na podstawie wyżej wymienionych obowiązkowych stawek dziennych nie odzwierciedlały odpowiednich zmian kosztów utrzymania w Sofii, ale głównie odzwierciedlały wahania kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od czerwca 2001 r. do czerwca 2003 r.

Komisja rozumie, że krytyka ta jest bardziej ukierunkowana na ogólną strukturę ONZ - powiązany system stawek dziennych utrzymany przez Komisję w odniesieniu do wszystkich jej umów o pomoc zewnętrzną niż na krytykę jej konkretnego (i zgodnego z prawem) zastosowania tego systemu do rozpatrywanego Paktu na rzecz Partnerstwa.

Komisja twierdzi jednak, że jej służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, dołożyły wszelkich starań i wykorzystały wszelkie środki dostępne zgodnie z prawem na mocy podręcznika twinningowego z 2002 r. w celu złagodzenia jego szkodliwych skutków dla doradców ds. twinningu rezydentów (wówczas zwanych doradcami przedakcesyjnymi):

A) Od końca lipca 2003 r. Komisja konsekwentnie prowadziła dialog ze skarżącymi w tej sprawie (patrz E. poniżej).

B) W związku ze skargami zgłoszonymi przez kilku doradców przedakcesyjnych (PAA) i inne zainteresowane strony w ramach twinningu, Komisja niezwłocznie zbadała tę sprawę i w dniu 14 października 2003 r. wystosowała pierwsze pismo, w którym wyjaśniła podstawę ówczesnego systemu diet dziennych i swój zamiar dokonania oceny tego systemu, w szczególności w odniesieniu do diety pobytowej dla PAA (załącznik 1 do niniejszych uwag).

C) W kolejnym piśmie z dnia 22 grudnia 2003 r. Komisja ogłosiła wynik wyżej wymienionej oceny dotyczącej przyszłej zryczałtowanej diety dziennej dla doradców przedakcesyjnych w projektach twinningowych.

W związku z tym Komisja przyjęła, że od dnia 1 stycznia 2004 r. kwota zryczałtowanej diety dziennej dla doradców przedakcesyjnych nie będzie już podlegała wahaniom w trakcie oddelegowania w ramach partnerstwa, ale będzie określana w momencie podpisania porozumienia o partnerstwie i przez cały okres jego obowiązywania.

W tym samym piśmie Komisja przyznała ponadto, że w przypadku pieców typu Twinning C podpisanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. [jak miało to miejsce w przypadku przedmiotowego Paktu na rzecz Partnerstwa] rezerwa na dostosowanie szacunkowych kosztów, wynosząca maksymalnie 2,5% całkowitego budżetu przeznaczonego na partnerstwo, może wyjątkowo zostać uruchomiona w celu złagodzenia skutków niższych stawek dziennych ustalonych w dniach 7 lipca i 15 grudnia 2003 r. W związku z tym PAA współpracujące z umowami podpisanymi przed dniem 1 stycznia 2004 r. były uprawnione, w drodze wyjątku i pod pewnymi warunkami określonymi w załączonym piśmie, do wezwania rezerwy twinningowej w celu zrekompensowania spadku stawek dziennych dla Bułgarii ustalonych od dnia 7 lipca 2003 r.

Komisja zauważa, że skarżący rzeczywiście przyznaje, iż w styczniu 2004 r. skorzystał z tego mechanizmu łagodzenia kar i w związku z tym otrzymał dodatkową płatność w wysokości 8 769 EUR. Komisja wyraża ubolewanie, że skarżący chce rozszerzyć mechanizm poza limity określone w wyżej wymienionym piśmie z dnia 22 grudnia 2003 r., żądając dodatkowej płatności z mocą wsteczną obejmującej okres przed dniem 22 grudnia 2003 r.

D) Urzędnik Komisji z DG ds. Rozszerzenia udał się z misją do Sofii i spotkał się z PAA pracującymi w Bułgarii podczas spotkania zorganizowanego specjalnie w dniu 15 stycznia 2004 r. Celem tego spotkania było omówienie wyżej wspomnianego dostosowania przepisów regulujących dietę pobytową. Urzędnik wyjaśnił agencjom parlamentarnym współpracującym z umowami podpisanymi przed dniem 1 stycznia 2004 r., że mogą one wyjątkowo skorzystać z rezerwy budżetowej przeznaczonej na współpracę partnerską. Podczas tego spotkania nie złożono żadnej skargi w związku z obecnymi umowami o partnerstwie i okazało się, że nowe rozwiązanie (w tym mechanizm wyjątkowego złagodzenia) mające na celu ustabilizowanie diety na utrzymanie w ramach umowy o partnerstwie zostało dobrze przyjęte. Należy zauważyć, że tylko jeden ze skarżących był obecny na tym spotkaniu.

E) Komisja przypomina, że podręcznik twinningowy z 2002 r. zasadniczo przewidywał zryczałtowaną opłatę wyrównawczą, która była do dyspozycji lidera projektu twinningowego państwa członkowskiego w odniesieniu do każdego porozumienia twinningowego w celu zapewnienia elastycznej i skutecznej realizacji każdego projektu twinningowego.

Sekcja 5.8 podręcznika twinningowego z 2002 r. rzeczywiście stanowiła, co następuje: „Podział kosztów (art. 7 standardowego formatu umów o partnerstwie) nie może obejmować honorariów ekspertów za pracę wykonaną poza KK [Kraj Kandydat] , bez względu na jej charakter (np. przygotowanie lub działania następcze w związku z misją, towarzyszenie wizycie studyjnej, przeprowadzenie seminarium w państwie członkowskim, koordynacja, koszty ogólne zarządzania logistycznego [rachunki, organizacja] i inne koszty dodatkowe).

Zamiast tego, jako globalny wkład w koszty wynikające z odpowiedzialności za przygotowanie i realizację projektu twinningowego, rekompensata za krótko- i średnioterminową wiedzę fachową wszelkiego rodzaju (w tym Lidera Projektu) dostarczaną w CC jest zwiększana o zryczałtowaną stawkę w wysokości 150 %. Kwota ta jest dodawana do honorariów ekspertów za każde działanie w CC. Organizacja państwa członkowskiego odpowiedzialna za projekt twinningowy może dysponować nim na pokrycie wszelkich kosztów powstałych w państwie członkowskim w związku z projektem oraz kosztów ogólnych.”;

Jak stwierdzono, ta ogólna zryczałtowana opłata wyrównawcza jest zapisywana w budżecie w odniesieniu do całkowitej kwoty honorariów ekspertów dla wszystkich ekspertów krótkoterminowych zaangażowanych we wdrażanie każdego paktu partnerstwa. W przypadku każdego projektu twinningowego ta ogólna zryczałtowana rekompensata może zostać wykorzystana przez lidera projektu twinningowego w państwie członkowskim do skutecznej realizacji projektu twinningowego, o ile zagwarantowana jest zgodność z zasadą należytego zarządzania finansami oraz z zasadą niedochodowości, która ma ogólne zastosowanie do dotacji.

W pakcie twinningowym BG 01 IB EN 01 budżet na tę ogólną zryczałtowaną rekompensatę wyniósł 161,777 EUR z całkowitego budżetu twinningowego w wysokości 700 000 EUR. W związku z tym było w pełni zgodne z prawem, a nawet wskazane, aby kierownik projektu tego konkretnego projektu twinningowego wykorzystał część tej zryczałtowanej rekompensaty w celu złagodzenia konsekwencji obniżenia stawki dziennej dla Bułgarii w odniesieniu do diety dziennej na pokrycie kosztów utrzymania w ramach PAA. Komisja przypomina w tym względzie, że sam skarżący szacuje straty finansowe na około 7000 EUR. Kwota ta mogłaby zostać łatwo wypłacona z wyżej wymienionej ogólnej zryczałtowanej rekompensaty w wysokości 161 777 EUR.

O możliwości tej wspomniano już skarżącemu w dniu 5 sierpnia 2003 r. . Została ona ponownie wspomniana w piśmie Komisji z dnia 22 grudnia 2003 r. i została wyraźnie wyjaśniona podczas spotkania w Bułgarii w dniu 15 stycznia 2004 r.

Uwagi końcowe

1. Komisja zauważa, że skarżący otrzymał płatność w wysokości 8 769 EUR z budżetu rezerwowego programu twinningowego w celu zrekompensowania spadku stawek dziennych dla Bułgarii ustalonych od dnia 7 lipca 2003 r.

2. Komisja nie tylko działała zgodnie z obowiązującymi ramami regulacyjnymi (tj. podręcznikiem twinningowym z 2002 r. i innymi przepisami wynikającymi z rozporządzenia finansowego), stosując obniżone stawki diety dziennej w celu zdefiniowania opłaty za utrzymanie skarżącego jako PAA w okresie objętym przeglądem (pierwsza część rozumowania Rzecznika Praw Obywatelskich).

3. Komisja działała również z należytą starannością i dobrą wolą w celu podjęcia działań następczych w związku z licznymi skargami wynikającymi z obniżenia stawek dziennych ustalonych dla Bułgarii w lipcu 2003 r.

W związku z tym Komisji trudno jest zaakceptować fakt, że jej sposób działania, jak wyjaśniono powyżej, mógłby zostać uznany za ewentualny przypadek niewłaściwego administrowania, jak stwierdzono we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Komisja twierdzi, że zgoda na przyznanie skarżącemu dodatkowej rekompensaty finansowej w rzeczywistości podważyłaby

zasada równości wszystkich zainteresowanych stron uczestniczących w programie twinningowym, a w szczególności wszystkich umów o partnerstwie i współpracy w tym czasie, ponieważ większość z nich nie zakwestionowała normalnego i oczekiwanego wówczas stosowania zmiennych stawek diet dziennych w odniesieniu do diety na utrzymanie, a nawet nie odwołała się do tymczasowego mechanizmu pomocy zaproponowanego w piśmie Komisji z dnia 22 grudnia 2003 r.; oraz

zasada przejrzystości, która ma kluczowe znaczenie dla prawidłowej realizacji projektów twinningowych z udziałem konkurencyjnych administracji państw członkowskich, ponieważ przyznanie rekompensaty finansowej w tym przypadku podważyłoby uzasadnione oczekiwania w zakresie ogólnego, a nawet praktycznego stosowania ram regulacyjnych określonych w podręczniku twinningowym i innych mających zastosowanie przepisach.

W związku z tym Komisja z żalem stwierdza, że nie zaproponuje zaoferowania skarżącemu rekompensaty finansowej.

Stanowisko Komisji ma zastosowanie do spraw 240/2004/PB i /2004/PB, ponieważ skarżący w tych sprawach również wystąpili o dodatkową rekompensatę w wysokości odpowiednio 4218 EUR (sprawa 240/2004/PB) i 9324 EUR (sprawa 242/2004/PB), jak przewidziano w piśmie Komisji z dnia 22 grudnia 2003 r., i otrzymali taką rekompensatę.

Uwagi skarżącego

W dniu 22 kwietnia 2007 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika o przedłużenie terminu na przedstawienie uwag (który przypadał na dzień 30 kwietnia 2007 r.). We wniosku skarżący przedstawił następujące uwagi:

Skarżący stwierdził, że z pozytywnej strony sprawa z pewnością zwiększyła świadomość urzędników Komisji „na temat braku solidności” obecnego systemu diet dziennych WE, co powoduje łatwe do uniknięcia problemy administracyjne dla administracji państw członkowskich zaangażowanych w realizację około 1000 projektów partnerskich finansowanych przez WE. Podkreślił, że Austria podjęła inicjatywę, aby poruszyć tę kwestię z Komisją. Stwierdził, że „oczywiste potrzeby w zakresie reform” zostaną omówione z Komisją na następnym regularnym posiedzeniu, które zaplanowano na czerwiec 2007 r.

Służby Rzecznika skontaktowały się następnie ze skarżącym, informując go w tym momencie, że może on przedstawić swoje uwagi do dnia 15 października 2007 r. W dniu 15 listopada 2007 r. skarżący przedstawił uwagi, w których zasadniczo zachęcił Rzecznika do podjęcia próby znalezienia nowego rozwiązania polubownego. Skarżący przekazał również swoje uwagi Komisji.

DECYZJA

1 Zarzut, że obniżenie przez Komisję stawek diet dziennych było nieuzasadnione i dotyczyło istotnych roszczeń

1.1 Sprawa dotyczy finansowania przez Komisję projektu twinningowego (BG2001/IB/EN/01) zatytułowanego "Wdrażanie dyrektywy Seveso". „Zwycięstwo” jest instrumentem współpracy administracyjnej mającym na celu pomoc krajom przystępującym i kandydującym we wzmacnianiu ich zdolności administracyjnych i sądowniczych w zakresie wdrażania prawodawstwa wspólnotowego jako przyszłym państwom członkowskim Unii Europejskiej. Projekty twinningowe obejmują oddelegowanie długoterminowych ekspertów z państw członkowskich do krajów przystępujących i kandydujących. Taki ekspert nazywany jest doradcą przedakcesyjnym (PAA).

Przedmiotowy projekt został zrealizowany na podstawie "Porozumienia o partnerstwie" zawartego między państwem członkowskim (Austria) a Bułgarią i zatwierdzonego przez Komisję. Artykuł 7 Paktu przewidywał między innymi dietę dzienną w wysokości 97,50 EUR za każdy dzień skierowania skarżącego do Sofii jako PAA. Komisja zobowiązała się do sfinansowania projektu zgodnie ze szczegółowym budżetem zawartym w art. 7 Paktu (art. 1 załącznika A do Paktu).

1.2 W lipcu 2003 r. W przypadku skarżącego dostosowanie to skutkowało gwałtownym obniżeniem diety dziennej przewidzianej w Pakcie. Skarżący twierdził, że spadek ten był nieuzasadniony i stanowił naruszenie umowy (5). Zarzut ten składa się zasadniczo z dwóch części: (i) Komisja powinna wypłacać diety na podstawie stawki dziennej określonej w Porozumieniu; (ii) metoda zastosowana przez Komisję do obliczenia nowej stawki nie była rozsądna.

1.3 W dniu 27 listopada 2006 r., zgodnie z art. 3 ust. 5 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznik przedstawił wniosek mający na celu znalezienie polubownego rozwiązania sprawy. Podsumowując, główne ustalenia zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich były następujące.

1.4 W odniesieniu do pierwszej części wyżej wymienionego zarzutu skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że decyzja Komisji o niedokonywaniu płatności z tytułu rozpatrywanej diety na utrzymanie skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej określonej w Porozumieniu nie była sama w sobie nieuzasadniona ani nie naruszała zobowiązania Komisji do finansowania wykonania Porozumienia zgodnie z jej budżetem.

1.5 Jednakże w odniesieniu do drugiej części zarzutu skarżącego Rzecznik poczynił następujące ustalenia, po uwzględnieniu argumentów i informacji przedstawionych przez skarżącego i Komisję. Sporne diety były przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania skarżącego w Sofii. W tym względzie Komisja stwierdziła, że korekty diet mają zasadniczo na celu nadążanie za wahaniami kosztów utrzymania w krajach, w których realizowane są działania zewnętrzne finansowane z budżetu Wspólnoty. W związku z tym decyzja Komisji o wypłacie przedmiotowej diety skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej znacznie niższej niż stawka określona w Porozumieniu powinna odzwierciedlać odpowiednie zmiany w kosztach utrzymania w Sofii. W kontekście niniejszego dochodzenia Komisja stwierdziła, że jej stawki dzienne opierały się na stawkach Organizacji Narodów Zjednoczonych, które zostały ustalone zgodnie z corocznymi krajowymi misjami badawczymi prowadzonymi przez Komisję Międzynarodowej Służby Cywilnej ONZ (ICSC). Dane ONZ uzyskano z badań cen dobrych hoteli komercyjnych i kosztów posiłków w poszczególnych państwach trzecich, powiększonych o dodatkową kwotę 15 % na dodatkowe wydatki. Kursy dzienne Komisji były wynikiem przeliczenia tych kursów opartych na dolarze amerykańskim na euro. Wahania kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od rewizji w czerwcu 2001 r. do następnej rewizji w czerwcu 2003 r. (na podstawie której Komisja podjęła wyżej wymienioną decyzję dotyczącą płatności z tytułu diety dziennej skarżącego) miały istotny wpływ na stawki dzienne. Było to głównie połączenie tych dwóch czynników - a mianowicie wahań kursów walutowych i opóźnionej globalnej rewizji - które w znacznym stopniu wpłynęły na stawki dzienne Komisji dla niektórych krajów. Ponadto Komisja, która odniosła się do „systemu diet dziennych Komisji”, nie uzasadniła swojego argumentu, że powyższa metoda, którą zastosowała przy zmianie stawek diet dziennych w czerwcu 2003 r., została uzgodniona przez strony umowy o partnerstwie, tj. Austrię i Bułgarię. W świetle powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że decyzja Komisji o wypłaceniu spornej diety na utrzymanie skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej, określonej przez Komisję na poziomie znacznie niższym niż określony w Porozumieniu o partnerstwie, nie odzwierciedlała zasadniczo odpowiednich zmian kosztów utrzymania w Sofii, ale głównie wahań kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od czerwca 2001 r. do czerwca 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał zatem, że wyżej wymieniona decyzja może stanowić przypadek niewłaściwego administrowania, i przedstawił następującą propozycję polubownego rozwiązania:

Komisja może rozważyć zaoferowanie skarżącemu rozsądnego odszkodowania za stratę finansową poniesioną przez niego w związku z decyzją Komisji o dokonaniu płatności za przedmiotową dietę na utrzymanie skarżącego (obejmującą okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej znacznie niższej niż stawka określona w Porozumieniu o partnerstwie.

1.6 W odpowiedzi na propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą polubownego rozwiązania Komisja nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów, które mogłyby obalić powyższe ustalenia. Komisja zasadniczo argumentowała, że zgodnie z rozporządzeniem finansowym stosowanie powiązanego z ONZ systemu diet dziennych było obowiązkowe w momencie składania skargi i nadal dotyczy wszystkich misji ekspertów odbywających się na podstawie umów o pomoc zewnętrzną (Komisja odniosła się do „między innymi art. 181 przepisów wykonawczych”). W tym względzie należy, po pierwsze, przypomnieć, że Rzecznik wyraźnie zwrócił się do Komisji, w kontekście swoich dalszych dochodzeń, o „wyjaśnienie podstawy prawnej stosowania opartego na USD systemu stawek ONZ do obliczania stawek dziennych [...]”. W swojej odpowiedzi Komisja nie powołała się na żadną konkretną podstawę prawną i uznała, że kwestia podstawy prawnej „nie ma znaczenia dla rozwiązania konkretnych problemów”. Odpowiedź Komisji na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący polubownego rozwiązania odnosiła się do prawnego obowiązku stosowania powyższego systemu przewidzianego w rozporządzeniu finansowym. Na poparcie tego stanowiska Komisja nie powołała się na żadne przepisy szczególne, z wyjątkiem art. 181 przepisów wykonawczych. Rzecznik zauważa jednak, że art. 181 ust. 6 nie zawiera wyraźnego ani dorozumianego odniesienia do jakiegokolwiek systemu diet ONZ opartego na USD. W związku z tym Komisja nie uzasadniła powyższego argumentu (7).

W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że Komisja nie przedstawiła ważnego i adekwatnego uzasadnienia swojej decyzji o wypłaceniu przedmiotowej diety na utrzymanie skarżącego (obejmującej okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej określonej przez Komisję na poziomie znacznie niższym niż poziom określony w Porozumieniu w sprawie współpracy partnerskiej. Decyzja ta stanowiła zatem przypadek niewłaściwego administrowania.

1.7 Skarżący twierdził, że Komisja powinna upoważnić odpowiednią instytucję państwa członkowskiego do wypłacenia PAA, przez cały czas trwania projektu, diety dziennej w wysokości 97,50 EUR, ustalonej w pierwotnym budżecie podpisanego i zatwierdzonego Porozumienia o Partnerstwie. W przypadku gdy takiego zezwolenia nie można było udzielić przed zakończeniem projektu, Komisja powinna przewidzieć alternatywną procedurę umożliwiającą agencjom parlamentarnym otrzymanie różnicy między otrzymaną dietą pobytową a dietą pobytową ustaloną w umowie.

1.8 W odpowiedzi na propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą polubownego rozwiązania, a mianowicie rozsądnej rekompensaty dla skarżącego, Komisja przedstawiła działania, które podjęła po ustanowieniu niższych stawek dziennych w 2003 r., w celu złagodzenia negatywnych skutków gospodarczych tych stawek dla PAA i uniknięcia podobnych problemów w przyszłości. Podkreślił on, że w tym kontekście skarżący otrzymał dodatkową płatność w wysokości 8 769 EUR, ale chciał rozszerzyć mechanizm ulgi poza jego granice i uzyskać dodatkowe kwoty za okres przed dniem 22 grudnia 2003 r. Stwierdził, że nie może zaakceptować czegoś takiego, ponieważ przyznanie skarżącemu dodatkowej rekompensaty finansowej podważyłoby

1. zasadę równości między PAA, ponieważ większość z nich nie zakwestionowała nowych stawek dziennych, a nawet nie skorzystała z tymczasowego mechanizmu pomocy ustanowionego przez Komisję;
2. zasada przejrzystości, ponieważ przyznanie rekompensaty finansowej w przypadku skarżącego podważyłoby uzasadnione oczekiwania w zakresie ogólnego, a nawet praktycznego stosowania ram regulacyjnych określonych w podręczniku twinningu i innych mających zastosowanie przepisach.

1.9 Rzecznik uważa, że powyższe argumenty Komisji nie są przekonujące. Jeśli chodzi o argument dotyczący zasady przejrzystości, wystarczy zauważyć, że Komisja nie wykazała, iż jej zastosowanie systemu ONZ opartego na USD w celu ustalenia rozpatrywanych stawek dziennych zostało przewidziane w odpowiednim podręczniku dotyczącym twinningu i w odpowiednich ramach prawnych. W odniesieniu do argumentu dotyczącego zasady równości między PAA wystarczy zauważyć, że zasady tej nie można uznać za oznaczającą, że administracja wspólnotowa nie może podjąć odpowiednich działań w celu zaradzenia przypadkowi niewłaściwego administrowania w sposób, w jaki potraktowała skarżącego, ponieważ inne osoby, które mogły być traktowane w podobny sposób, nie złożyły skargi do administracji ani do Rzecznika Praw Obywatelskich. Jest raczej oczywiste, że przyjęcie takiego argumentu prowadziłoby do nieracjonalnych rezultatów w odniesieniu do wywiązywania się przez administrację wspólnotową z obowiązku podjęcia odpowiednich działań naprawczych w związku z przypadkami niewłaściwego administrowania w jej działalności.

1.10 Rzecznik zauważa jednak, że skarżący nie pozostawał w stosunku umownym/zatrudnieniowym ze Wspólnotą, lecz raczej z państwem członkowskim, które podpisało przedmiotowe porozumienie o partnerstwie, również zatwierdzone przez Komisję. Skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych, należycie uzasadnionych argumentów, zgodnie z którymi to państwo członkowskie nie mogłoby wypłacić mu, bez zgody Komisji lub innego działania, kwoty pieniędzy, o którą ubiega się jako o dietę pobytową, ani nawet tego, że państwo członkowskie przedłożyło Komisji odpowiednie wnioski o płatność zgodnie z paktem o partnerstwie. W tym względzie Komisja w swojej odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich wskazała, że zgodnie z podręcznikiem twinningowym państwo członkowskie ma do dyspozycji zryczałtowaną opłatę wyrównawczą, która mogłaby zostać wykorzystana do zapłaty kwoty żądanej przez skarżącego. Skarżący nie zakwestionował tego. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że związek przyczynowy między przypadkiem niewłaściwego administrowania wskazanym w pkt 1.5 niniejszej decyzji a stratą finansową poniesioną przez skarżącego w następstwie zaskarżonej decyzji Komisji wydaje się zbyt osłabiony, aby spowodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty. Biorąc również pod uwagę fakt, że Komisja nie odpowiedziała pozytywnie na jego propozycję polubownego rozwiązania kwestii odszkodowania, Rzecznik nie uważa za uzasadnione dalszego dochodzenia roszczeń skarżącego (8).

1.11 Wreszcie Rzecznik przyjmuje do wiadomości oświadczenie Komisji, złożone w odpowiedzi na jego propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z którym od dnia 1 stycznia 2004 r. wysokość zryczałtowanej diety dziennej dla PAA nie podlega już wahaniom w okresie oddelegowania w ramach twinningu, lecz jest określana w momencie podpisywania umowy o partnerstwie i na cały okres jej obowiązywania.

1.12 W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich zamknie sprawę uwagą krytyczną.

2 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi należy poczynić następującą uwagę krytyczną:

Decyzja Komisji o wypłacie przedmiotowych diet skarżącego (obejmujących okres od lipca do grudnia 2003 r.) na podstawie stawki dziennej znacznie niższej niż stawka określona w Porozumieniu nie odzwierciedlała, jak powinna, odpowiednich zmian w kosztach utrzymania w Sofii, lecz raczej wahania kursu wymiany między dolarem amerykańskim a euro w okresie od czerwca 2001 r. do czerwca 2003 r. Decyzja ta stanowiła zatem przypadek niewłaściwego administrowania.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej zostanie również poinformowana o tej decyzji.

PONADTO UWAGA

Komisja stwierdziła, że zgodnie z obecnym rozporządzeniem finansowym stosowanie opartego na USD systemu ONZ obliczania diet dziennych było obowiązkowe w momencie składania skargi i nadal dotyczy wszystkich misji ekspertów odbywających się w ramach umów o pomoc zewnętrzną. Komisja nie uzasadniła jednak powyższego argumentu. Na poparcie swojego stanowiska Komisja nie powołała się na żadne przepisy szczegółowe, z wyjątkiem art. 181 wyżej wymienionych przepisów wykonawczych, który nie zawiera wyraźnego ani dorozumianego odniesienia do żadnego systemu diet ONZ opartego na USD. Komisja jest zatem proszona o dokładniejsze zbadanie tej kwestii.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Odpowiedź Komisji zawierała następujący przypis: „W czasie realizacji projektów bliźniaczych będących przedmiotem przeglądu standardowy załącznik 2 do memorandum finansowego z odpowiednimi krajami beneficjentami stanowił, że „Kwoty przeznaczone na projekty bliźniacze pokryją koszty kwalifikowalne (określone w instrukcjach DIS) związane z realizacją planu prac uzgodnionego między państwem członkowskim a krajem ubiegającym się o członkostwo. Koszty kwalifikowalne mogą obejmować koszty poniesione przez wybrane państwo członkowskie podczas przygotowywania umowy o partnerstwie w okresie między podpisaniem memorandum w sprawie finansowania a ostatecznym powiadomieniem o zatwierdzeniu umowy w sprawie finansowania”.

(2) Zaktualizowane stawki dzienne są dostępne na stronie internetowej Komisji EuropeAid (http://ec.europa.eu/comm/europeaid/perdiem/index_en.htm).

(3) Aby zapewnić spójność w języku używanym do streszczenia uwag skarżącego, zamiast pierwszej osoby („I”) używa się słowa „skarżący”.

(4) Najwyraźniej w świetle tych informacji Komisja nie odpowiedziała na wnioski Rzecznika (i) dotyczące konkretnych danych wykorzystanych do określenia stawek, na podstawie których obliczono diety wypłacone skarżącemu; lub (ii) w celu uzyskania dowodów dotyczących zmian kosztów utrzymania w Bułgarii w okresie realizacji przedmiotowego projektu.

(5) W toku niniejszego dochodzenia stało się jasne, że nie istniała umowa jako taka między skarżącym a Komisją, a jedynie między skarżącym a jego państwem członkowskim. Ta część zarzutu skarżącego jest zatem rozumiana jedynie w sposób przedstawiony i zbadany w niniejszym dokumencie.

(6) "Finansowanie według stawek zryczałtowanych

(Artykuł 117 rozporządzenia finansowego)

1. Poza przypadkami stypendiów i nagród akt podstawowy może dopuszczać finansowanie według stawek zryczałtowanych w przypadku wkładów w wysokości poniżej 5000 EUR lub stosowanie skali kosztów jednostkowych.

W celu zapewnienia zgodności z zasadami współfinansowania, niedochodowości i należytego zarządzania finansami te kwoty ryczałtowe i skale są poddawane przeglądowi przez właściwego urzędnika zatwierdzającego co najmniej raz na dwa lata. Kwoty te są zatwierdzane przez Komisję.

2. Umowa o dotację może dopuszczać pokrycie ryczałtowe:

a) kosztów ogólnych beneficjenta do maksymalnej wysokości 7 % całkowitych kosztów kwalifikowalnych działania, z wyjątkiem sytuacji, gdy beneficjent otrzymuje dotację operacyjną finansowaną z budżetu Wspólnoty;

b) niektórych kosztów podróży służbowych na podstawie stawki dziennej zatwierdzanej corocznie przez Komisję.

Pułap przewidziany w akapicie pierwszym lit. a) może zostać przekroczony w drodze uzasadnionej decyzji Komisji.”;

(7) Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci uwagę na tę kwestię poniżej.

(8) Stanowi to również odpowiedź na sugestie skarżącego zawarte w jego uwagach z dnia 15 listopada 2007 r., zgodnie z którymi Rzecznik mógłby podjąć próbę znalezienia nowego rozwiązania polubownego.