Strasburg, 26 listopada 2004 r.

Szanowny Panie,

W dniu 20 stycznia 2004 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w imieniu Norrbottens Frihandelsförening (szwedzkiego stowarzyszenia wolnego handlu) dotyczącą decyzji Komisji Europejskiej o zamknięciu Pańskiej „skargi na podstawie art. 226” przeciwko Szwecji.

W dniu 16 lutego 2004 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 15 czerwca 2004 r. Przekazałem go Panu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 27 lipca 2004 r.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

Aby uniknąć nieporozumień, należy przypomnieć, że Traktat WE upoważnia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich do badania ewentualnych przypadków niewłaściwego administrowania wyłącznie w działaniach instytucji i organów Wspólnoty. Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wyraźnie stanowi, że żadne działanie jakiegokolwiek innego organu lub osoby nie może być przedmiotem skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie Pańskiej skargi zostały zatem ukierunkowane na zbadanie, czy doszło do niewłaściwego administrowania w działaniach Komisji Europejskiej.

WNIOSEK

W styczniu 2004 r. złożono skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich w imieniu Norrbottens Frihandelsförening (szwedzkiego stowarzyszenia wolnego handlu) dotyczącą decyzji Komisji Europejskiej o zamknięciu "skargi na podstawie art. 226"(1) przeciwko Szwecji.

Według skarżącego istotne fakty są, w skrócie, następujące:

Skarżący złożył skargę na podstawie art. 226 przeciwko Szwecji dotyczącą domniemanych naruszeń przepisów wspólnotowych w zakresie podatku akcyzowego i przewozu towarów niebezpiecznych. Kupując olej opałowy w Finlandii i przewożąc go do Szwecji na użytek prywatny, Szwecja pobiera podatek akcyzowy od oleju i wymaga, aby transport był objęty dokumentem towarzyszącym. Zdaniem skarżącego praktyka ta jest sprzeczna z przepisami wspólnotowymi.

Skarżący jest jednak niezadowolony z rozpatrzenia przez Komisję jego skargi, a w szczególności z dokonanej przez nią interpretacji art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG w sprawie ogólnych warunków dotyczących wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania. Artykuł 9 ust. 3 stanowi, że podatek akcyzowy staje się wymagalny w państwie członkowskim konsumpcji, jeżeli oleje mineralne są transportowane przy użyciu nietypowych modeli transportu. Skarżący twierdzi, że dokonana przez Komisję interpretacja dyrektywy 92/12/EWG, a w szczególności jej art. 9 ust. 3, jest zbyt obszerna. Zdaniem Komisji art. 9 ust. 3 uprawnia Szwecję do nakładania podatku akcyzowego na oliwę oraz do wymagania np. dokumentów towarzyszących zgodnie z art. 7. Skarżący twierdzi, że szeroka interpretacja art. 9.3 przez Komisję daje państwom członkowskim prawo do odstąpienia od pierwotnego prawodawstwa wspólnotowego. Skarżący uważa zatem interpretację Komisji za sprzeczną z ogólnymi zasadami Traktatu WE dotyczącymi rynku wewnętrznego i opodatkowania, Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (umowa ADR) oraz dyrektywy 94/55/EWG w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie transportu drogowego towarów niebezpiecznych, a także za nieuwzględniającą tych zasad. Skarżący uważa, że przeprowadzona przez Komisję analiza art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG w odniesieniu do podatków akcyzowych i dokumentów towarzyszących powinna zostać uzupełniona analizą w świetle ogólnych zasad pierwotnego prawa wspólnotowego, umowy ADR i dyrektywy 94/55/EWG.

Skarżący twierdzi zasadniczo, że Komisja, rozpatrując jego skargę przeciwko Szwecji na podstawie art. 226, nie uwzględniła wszystkich właściwych przepisów wspólnotowych i umów międzynarodowych.

Skarżący twierdzi, że Komisja powinna przeanalizować dyrektywę 92/12/EWG w świetle wszystkich odpowiednich przepisów wspólnotowych i umów międzynarodowych.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja przedstawia następujące uwagi:

Skarżący złożył do Komisji skargę na podstawie art. 226, twierdząc, że władze szwedzkie działają wbrew prawu wspólnotowemu z następujących powodów. Władze szwedzkie ingerują w zasadę swobodnego przepływu, obciążając podatkiem akcyzowym i przeprowadzając kontrole transportu olejów mineralnych, które są kupowane w Finlandii i przywożone do Szwecji do prywatnego użytku nabywców. Zgodnie z art. 8 dyrektywy 92/12/EWG podatki akcyzowe od wyrobów nabytych przez osoby prywatne na własny użytek i przez nie transportowanych powinny być pobierane w państwie członkowskim, w którym zostały nabyte, czyli w tym przypadku w Finlandii. Prawdą jest, że powyższa zasada może zostać ograniczona zgodnie z art. 9 ust. 3 tej samej dyrektywy, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą postanowić, że podatek akcyzowy staje się wymagalny w państwie członkowskim konsumpcji, jeżeli oleje mineralne są transportowane przy użyciu nietypowych środków transportu przez osoby prywatne lub w ich imieniu. Zdaniem skarżącego władze szwedzkie działają jednak niezgodnie z dyrektywą, uznając za nietypowe środki transportu, które są normalne dla transportu prywatnego i które od dłuższego czasu są wykorzystywane w szwedzko-fińskiej strefie przygranicznej. W swojej skardze skarżący odniósł się również do domniemanego naruszenia przez władze szwedzkie dyrektywy 94/55/EWG i umowy ADR.

Rozpatrując skargę przeciwko władzom szwedzkim, Dyrekcja Generalna Komisji ds. Podatków i Unii Celnej (zwana dalej „DG TAXUD”) nie stwierdziła naruszenia dyrektywy 92/12/EWG. W odniesieniu do domniemanego naruszenia dyrektywy 94/55/EWG i umowy ADR Komisja zauważyła, że skarżący złożył podobną skargę, która została już rozpatrzona przez Dyrekcję Generalną ds. Energii i Transportu (zwaną dalej „DG TREN”).

Pismem z dnia 12 grudnia 2003 r. DG TAXUD poinformowała skarżącego o swoich ustaleniach dotyczących dyrektywy 92/12/EWG. Komisja przeanalizowała odpowiednie przepisy krajowe w świetle dyrektywy, a w szczególności w świetle definicji „nietypowych rodzajów transportu” zawartej w art. 9 ust. 3, ale nie stwierdziła naruszenia dyrektywy. W związku z tym DG TAXUD poinformowała skarżącego o zamiarze zamknięcia sprawy, jeżeli skarżący nie dostarczy informacji, które umożliwiłyby mu ustalenie, że doszło do naruszenia dyrektywy. Skarżący miał cztery tygodnie na przedstawienie uwag w tej sprawie. Skarżący został również poinformowany, że zarzuty dotyczące dyrektywy 94/55/EWG i umowy ADR były rozpatrywane oddzielnie przez DG TREN i że zarzuty te nie miały wpływu na ustalenia DG TAXUD w odniesieniu do dyrektywy 92/12/EWG. Ponieważ DG TAXUD nie otrzymała odpowiedzi od skarżącego na jego pismo, sprawa została zamknięta. Skarżący został poinformowany o decyzji o zamknięciu sprawy pismem z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Komisja twierdzi, że rozpatrzyła skargę przeciwko władzom szwedzkim zgodnie z jej komunikatem do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w związku z naruszeniami prawa wspólnotowego (2) oraz zgodnie z jej kodeksem dobrego postępowania administracyjnego (3). Przepisy te oznaczają, że skarżący może oczekiwać, że Komisja uwzględni wszystkie jego istotne argumenty i poinformuje go o zamiarze zamknięcia sprawy bez dalszych działań przed podjęciem takich działań. W związku z tym, jeżeli skarżący twierdzi, że niektóre przepisy prawa wtórnego są sprzeczne z prawem pierwotnym, Komisja musi rozpatrzyć ten argument, chociaż w praktyce przepisy prawa wtórnego można uznać za niezgodne z prawem jedynie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z art. 230 Traktatu WE lub w związku z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 Traktatu WE. W kontekście skargi złożonej na podstawie art. 226 zasady dobrego postępowania administracyjnego nie wymagają od Komisji badania z własnej inicjatywy, czy niektóre akty prawa wtórnego są zgodne z prawem pierwotnym. Akty instytucji wspólnotowych uznaje się za zgodne z prawem do czasu ich unieważnienia lub wycofania (4).

Skarżący nie oparł swojej skargi przeciwko Szwecji na art. 226 na domniemanej niezgodności z prawem art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG. Kwestia niezgodności z prawem została wspomniana dopiero w ostatnim akapicie skargi, w którym skarżący zwrócił się do Komisji o podjęcie działań przeciwko Szwecji lub musiałby zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności odpowiednich artykułów dyrektywy 92/12/EWG, ponieważ zdaniem władz szwedzkich pozostawiają one miejsce na tak szeroką wykładnię, że akt wtórny unieważnia skutki niektórych przepisów prawa pierwotnego. Komisja rozumiała to jedynie w ten sposób, że podkreśliła znaczenie domniemanego naruszenia, tj. niepodjęcia przez władze szwedzkie działań zgodnie z dyrektywą. W związku z tym Komisja nie miała powodu, aby zajmować się kwestią niezgodności z prawem.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący podtrzymuje swoją skargę i twierdzi, że Komisja jest zobowiązana do zbadania skargi na podstawie art. 226 na podstawie wszystkich mających zastosowanie przepisów wspólnotowych oraz że krajową interpretację dyrektywy należy rozpatrywać w świetle nadrzędnego prawodawstwa wspólnotowego i orzecznictwa wspólnotowego bez wyraźnego wniosku skarżącego.

Skarżący twierdzi, że prywatnego transportu oleju opałowego nie można uznać za „nietypowy” zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG, jeżeli środek transportu spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w dyrektywie 94/55/EWG i jest powszechnie wykorzystywany do transportu prywatnego w innym państwie członkowskim, w tym przypadku w Finlandii. Podczas spotkania w dniu 4 maja 1999 r. służby Komisji wyjaśniły, że celem art. 9.3 jest zapobieganie przewożeniu towarów niebezpiecznych niespełniających wymogów bezpieczeństwa określonych w umowie ADR. Art. 9 ust. 3 należy interpretować wąsko i zgodnie z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji.

DECYZJA

1 W przedmiocie rzekomego nieuwzględnienia wszystkich właściwych przepisów

1.1 Skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy rozpatrywania przez Komisję skargi na podstawie art. 226 przeciwko Szwecji dotyczącej domniemanych naruszeń przepisów wspólnotowych w zakresie podatku akcyzowego i przewozu towarów niebezpiecznych. Kupując olej opałowy w Finlandii i przewożąc go do Szwecji na użytek prywatny, Szwecja pobiera podatek akcyzowy od oleju i wymaga, aby transport był objęty dokumentem towarzyszącym. Zdaniem skarżącego praktyka ta jest sprzeczna z przepisami wspólnotowymi.

Skarżący jest niezadowolony z rozpatrzenia przez Komisję jego skargi, a w szczególności z dokonanej przez nią interpretacji art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG. Twierdzi on, że szeroka wykładnia art. 9 ust. 3 dokonana przez Komisję daje państwom członkowskim prawo do odstąpienia od pierwotnego prawodawstwa wspólnotowego. Skarżący uważa, że interpretacja Komisji jest sprzeczna z ogólnymi zasadami Traktatu WE dotyczącymi rynku wewnętrznego i opodatkowania, porozumienia ADR i dyrektywy 94/55/EWG oraz że nie uwzględnia tych zasad w należyty sposób.

Skarżący twierdzi, że prywatnego transportu oleju opałowego nie można uznać za „nietypowy” w rozumieniu art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG, jeżeli środek transportu spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w dyrektywie 94/55/EWG i jest powszechnie wykorzystywany do transportu prywatnego w innym państwie członkowskim, w tym przypadku w Finlandii.

Skarżący twierdzi, że Komisja, rozpatrując jego skargę przeciwko Szwecji na podstawie art. 226, nie uwzględniła wszystkich odpowiednich przepisów wspólnotowych i umów międzynarodowych.

1.2 Komisja twierdzi, że rozpatrzyła skargę przeciwko władzom szwedzkim zgodnie z wiążącymi ją zasadami. Wyjaśnia, że skarga dotyczyła domniemanego naruszenia przez władze szwedzkie w szczególności art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12, dyrektywy 94/55/EWG i umowy ADR. DG TAXUD poinformowała skarżącego o swoich ustaleniach dotyczących dyrektywy 92/12/EWG, że zarzuty dotyczące dyrektywy 94/55/EWG i umowy ADR były rozpatrywane oddzielnie przez DG TREN i że zarzuty te nie miały wpływu na ustalenia DG TAXUD dotyczące dyrektywy 92/12/EWG. DG TAXUD nie otrzymała odpowiedzi na swoje pismo informujące skarżącego o zamiarze zamknięcia sprawy.

Komisja przyznaje, że jeżeli skarżący twierdzi, że niektóre przepisy prawa wtórnego są sprzeczne z prawem pierwotnym (5), Komisja musi rozważyć ten argument, chociaż w praktyce przepisy prawa wtórnego można uznać za niezgodne z prawem jedynie w ramach postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. W kontekście skargi złożonej na podstawie art. 226 zasady dobrego postępowania administracyjnego nie wymagają od Komisji badania z własnej inicjatywy, czy niektóre akty prawa wtórnego są zgodne z prawem pierwotnym. Akty instytucji wspólnotowych uznaje się za zgodne z prawem do czasu ich unieważnienia lub wycofania (6). Ponadto skarżący nie oparł swojej skargi przeciwko Szwecji na art. 226 na domniemanej niezgodności z prawem art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG. Kwestia niezgodności z prawem została wspomniana dopiero w ostatnim akapicie skargi, w którym skarżący zwrócił się do Komisji o podjęcie działań przeciwko Szwecji lub musiałby zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności odpowiednich artykułów dyrektywy 92/12/EWG, ponieważ zdaniem władz szwedzkich pozostawiają one miejsce na tak szeroką wykładnię, że akt wtórny unieważnia skutki niektórych przepisów prawa pierwotnego. Komisja rozumiała to jedynie w ten sposób, że podkreśliła znaczenie domniemanego naruszenia, tj. niepodjęcia przez władze szwedzkie działań zgodnie z dyrektywą. W związku z tym Komisja nie miała powodu, aby zajmować się kwestią niezgodności z prawem.

1.3 Rzecznik przypomina, że jego dochodzenie ma na celu ustalenie, czy Komisja, rozpatrując skargę skarżącego na podstawie art. 226, działała zgodnie z obowiązującymi ją przepisami i zasadami oraz w granicach jej uprawnień prawnych.

1.4 Rzecznik rozumie istotę obaw skarżącego, że analizując zgodność szwedzkiego ustawodawstwa z art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG, Komisja nie zbadała, czy art. 9 ust. 3 i jego interpretacja dokonana przez Szwecję były zgodne z innymi przepisami wspólnotowymi. Obawy skarżącego oznaczają, że art. 9 ust. 3 jest niezgodny z prawem lub że interpretacja tego przepisu przez Komisję jest błędna.

1.5 Jeśli chodzi o możliwą niezgodność z prawem art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG, Rzecznik przyjmuje do wiadomości wyjaśnienie Komisji, zgodnie z którym nie miała ona żadnego powodu, aby zająć się tą kwestią w ramach rozpatrywania skargi na podstawie art. 226, ponieważ skarżący nie oparł swojej skargi na domniemanej niezgodności z prawem tego przepisu, lecz na domniemanym nieprzestrzeganiu go przez Szwecję. Rzecznik Praw Obywatelskich przyjmuje również do wiadomości wyjaśnienie Komisji, zgodnie z którym zrozumiała ona oświadczenie skarżącego, zgodnie z którym gdyby Komisja nie podjęła działań przeciwko szerokiej interpretacji odpowiednich artykułów dyrektywy przez władze szwedzkie, musiałby on zwrócić się do sądu o unieważnienie tych artykułów w celu podkreślenia wagi domniemanego naruszenia. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za uzasadnione wyjaśnienia Komisji, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącego.

Rzecznik zauważa ponadto, że skarżący nie zareagował na pismo Komisji proponujące zamknięcie sprawy, chociaż pismo to nie odnosiło się do kwestii zgodności dyrektywy 92/12/EWG, a w szczególności jej art. 9 ust. 3, z innymi przepisami wspólnotowymi.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że celem procedury przewidzianej w art. 226 jest zapewnienie, aby państwo członkowskie wywiązywało się ze swoich zobowiązań wynikających z Traktatu. W kontekście niniejszej skargi na podstawie art. 226 Rzecznik nie stwierdza niczego, co powinno było skłonić Komisję do zajęcia się kwestią legalności odpowiednich przepisów dyrektywy.

1.6 Jeśli chodzi o ewentualną błędną interpretację art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG, Rzecznik przyjmuje do wiadomości analizę Komisji przedstawioną w piśmie z dnia 12 grudnia 2003 r. skierowanym do skarżącego. W swoim piśmie Komisja odnosi się do art. 9 ust. 3, zwracając uwagę na swoje wyraźne wyjaśnienie, że „transport nietypowy” oznacza transport płynnych produktów grzewczych inny niż za pomocą cystern używanych w imieniu profesjonalnych handlowców. Komisja stwierdza dalej, że olej opałowy transportowany środkami innymi niż te, o których mowa w art. 9.3, jest wyłączony z wyjątku określonego w art. 8, który stanowi, że podatek akcyzowy od produktów nabytych przez osoby prywatne na ich własny użytek i transportowanych przez nie jest pobierany w państwie członkowskim, w którym produkty zostały nabyte. Ponieważ art. 8 nie ma zastosowania do prywatnego transportu oleju opałowego nietypowymi środkami transportu, taki transport musi podlegać innemu systemowi, a mianowicie art. 7 dyrektywy. Komisja stwierdza zatem, że w sytuacji opisanej przez skarżącego w jego skardze na podstawie art. 226 władze szwedzkie są uprawnione do nałożenia podatku akcyzowego na olej opałowy i do upewnienia się, że spełnione są wymogi art. 7 dyrektywy 92/12/EWG, co oznacza na przykład, że transport musi być objęty dokumentami towarzyszącymi.

Rzecznik uznaje za uzasadnioną przeprowadzoną przez Komisję analizę interpretacji tej kwestii dokonanej przez władze szwedzkie. Ponadto Rzecznik nie znajduje dowodów na poparcie argumentu skarżącego, że środki transportu, które są powszechnie stosowane w innym państwie członkowskim i spełniają wymogi bezpieczeństwa określone w dyrektywie 94/55/EWG, nie mogą być uznane za nietypowe w rozumieniu art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG.

W odniesieniu do argumentu skarżącego, przedstawionego w jego uwagach do opinii Komisji, zgodnie z którym art. 9 ust. 3 dyrektywy 92/12/EWG należy interpretować zgodnie z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji, Rzecznik nie znajduje dowodów na to, że dokonana przez Komisję wykładnia art. 9 ust. 3 jest nieproporcjonalna lub dyskryminująca.

Należy jednak zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jest najwyższym organem w zakresie wykładni prawodawstwa wspólnotowego.

1.7 W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że Komisja, rozpatrując skargę o naruszenie przepisów, działała zgodnie z obowiązującymi ją przepisami i zasadami oraz w granicach swoich uprawnień prawnych. W związku z tym Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania przez Komisję.

2 Twierdzenie skarżącego

2.1 Skarżący twierdzi, że Komisja powinna przeanalizować dyrektywę 92/12/EWG w świetle wszystkich właściwych przepisów wspólnotowych i umów międzynarodowych. Rzecznik rozumie argument skarżącego jako wniosek do Komisji o zbadanie, w szerszym kontekście prawnym, sytuacji w Szwecji w odniesieniu do prywatnego transportu oleju opałowego zakupionego w Finlandii. Na podstawie ustaleń zawartych w pkt 1.7 powyżej Rzecznik nie znajduje jednak powodu, aby kontynuować dochodzenie skarżącego w ramach niniejszego dochodzenia.

2.2 Rzecznik zwraca uwagę, że skarżący ma możliwość złożenia do Komisji nowej skargi wyraźnie opartej na niezgodności istniejącej sytuacji w Szwecji z zasadami Traktatu WE.

3 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Artykuł 226 Traktatu WE upoważnia Komisję do wszczęcia postępowania przeciwko państwu członkowskiemu w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego. Każdy może złożyć skargę ("skarga na podstawie art. 226") do Komisji przeciwko państwu członkowskiemu w związku z jakimkolwiek środkiem państwowym lub praktyką administracyjną, które uważa za niezgodne z prawem wspólnotowym.

(2) Dz.U. 2002, C 244, s. 5.

(3) Dostępne pod adresem: http://www.europa.eu/comm/secretariat_general/code/index_en.htm

(4) Zob. sprawa C-245/92, Chemie Linz GmbH przeciwko Komisji, [1999] Rec. I-04643, pkt 93.

(5) Rzecznik zauważa, że prawo pierwotne to traktaty, a prawo wtórne, które opiera się na traktatach, obejmuje np. dyrektywy i decyzje. Prawo wtórne musi być zgodne z ogólnymi zasadami prawa ustanowionymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.

(6) Zob. sprawa C-245/92, Chemie Linz GmbH przeciwko Komisji, [1999] Rec. I-04643, pkt 93.