Kontekst skargi

1. W 2016 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) z wnioskiem o publiczny dostęp do dokumentów. Zwrócili się oni o dostęp do sprawozdania końcowego z dochodzenia w sprawie zarzutów dotyczących korupcji i nadmiernego nacisku przy udzielaniu zamówienia w ramach przetargu EURALIUS IV w Albanii[1].  

2. OLAF odmówił dostępu do sprawozdania końcowego, opierając się na ogólnym domniemaniu nieujawniania opartym na potrzebie ochrony celu swoich dochodzeń[2] Niezadowolony skarżący złożył pierwszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich.

3. W ramach pierwszego dochodzenia (52/2017/DR) Rzecznik nie stwierdził niewłaściwego administrowania, ponieważ w momencie udzielania odpowiedzi OLAF dopiero niedawno przesłał sprawozdanie końcowe właściwym organom, w związku z czym uzasadnione było założenie, że organy te nadal rozpatrują tę sprawę[3]. Rzecznik zasugerował jednak, aby OLAF przekazał skarżącemu więcej informacji na temat wyniku dochodzenia oraz organu lub organów UE, do których przesłał sprawozdanie końcowe.

4. W 2018 r., ponad dwa lata po zakończeniu dochodzenia, skarżący złożył drugi wniosek o publiczny dostęp do sprawozdania końcowego OLAF-u. OLAF podtrzymał swoje stanowisko w sprawie odmowy dostępu, opierając się na ogólnym domniemaniu nieujawniania w celu ochrony skuteczności procesu decyzyjnego OLAF-u w przyszłych dochodzeniach[4].

5. Po odmowie udzielenia przez OLAF publicznego dostępu w 2018 r. skarżący ponownie zwrócił się do Rzecznika.[5] W ramach drugiego dochodzenia (1823/2018/FP) Rzecznik uznał, że żądany dokument nie jest już objęty ogólnym domniemaniem nieujawniania i zaproponował, aby OLAF ponownie rozważył swoje stanowisko.

6. OLAF nie zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika, że ogólne domniemanie nie ma już zastosowania. Opierając się jednak na odpowiedzi OLAF-u na propozycję Rzecznika, Rzecznik uznał, że OLAF faktycznie przeprowadził indywidualną ocenę spornego dokumentu. OLAF uznał, że ujawnienie dokumentu nie było możliwe ze względu na konieczność ochrony danych osobowych. [6] W następstwie kontroli sprawozdania końcowego Rzecznik wyraził zadowolenie z oceny OLAF-u, zgodnie z którą ujawnienie przedmiotowego sprawozdania mogłoby zaszkodzić uzasadnionym interesom osób, których dotyczy sprawozdanie, i zamknął sprawę.

7. W czerwcu 2024 r. skarżący złożył trzeci wniosek o publiczny dostęp do tego samego sprawozdania końcowego OLAF-u. OLAF odmówił dostępu do sprawozdania, opierając się na ogólnym domniemaniu nieujawniania opartym na potrzebie ochrony celu dochodzenia[7].

8. Niezadowolony z tego wyniku skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w listopadzie 2024 r.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji OLAF-u o odmowie dostępu do dokumentu.

10. W toku dochodzenia Rzecznik dokonał kontroli spornego dokumentu.

Przedstawione argumenty

11. Skarżący twierdził, że ogólne domniemanie nieujawniania w celu ochrony celów dochodzeń nie może być stosowane przez czas nieokreślony. Skarżący odniósł się do orzecznictwa UE ustanawiającego ogólne domniemanie, które jego zdaniem jest ograniczone w czasie.[8] Skarżący zauważył również, że w innych przypadkach OLAF częściowo ujawnił swoje końcowe sprawozdania z dochodzenia[9].

12. Skarżący uznał ponadto, że ujawnienie dokumentu mogłoby pomóc w zapobieganiu korupcji w Albanii i jej zwalczaniu. Istniał zatem nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie [10].

13. W swojej odpowiedzi OLAF podkreślił szerokie pojęcie „dochodzenia” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 i podkreślił, że odnośny wyjątek „nie ma na celu ochrony inspekcji, dochodzeń i audytu jako takich, ale ich „cel” [...[, a tym samym misji OLAF-u, a nie tylko konkretnego dochodzenia”. OLAF uznał, że końcowe sprawozdanie z dochodzenia jest częścią akt dochodzenia OLAF-u i szczegółowo wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem uzasadnione było oparcie się na ogólnym domniemaniu nieujawniania w celu ochrony celów dochodzeń.  

14. W szczególności OLAF odniósł się do szczegółowych zasad regulujących jego pracę (rozporządzenie w sprawie OLAF-u)[11], a także do obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej i poufności. OLAF zauważył, że przepisy te przewidują szczególny system dostępu do akt dochodzenia nawet dla osób, których dotyczy dochodzenie. W związku z tym OLAF nie mógł zapewnić szerszego dostępu do opinii publicznej[12], ponieważ „naraziłoby to na szwank równowagę zapewnioną przez prawodawcę między rozporządzeniem w sprawie OLAF a rozporządzeniem 1049/2001”.

15. OLAF uznał ponadto, że ujawnienie jego końcowych sprawozdań z dochodzenia stwarzałoby racjonalnie przewidywalne ryzyko:

zniechęcanie ludzi do zgłaszania nadużyć finansowych; 

zniechęcanie stron trzecich (takich jak organy państw członkowskich i organy UE) do współpracy i dostarczania potencjalnie szczególnie chronionych informacji potrzebnych do prowadzenia dochodzeń przez OLAF; oraz

ujawnianie metod pracy OLAF-u i jego strategii, które mogłyby osłabić skuteczność jego pracy.

16. Ponadto OLAF stwierdził, że „nawet jeśli zostanie zanonimizowany, ujawnienie sprawozdania końcowego może wiązać się z ryzykiem ujawnienia tożsamości osób zaangażowanych w dochodzenie, takich jak świadkowie lub sygnaliści, ponieważ ich tożsamość można wywnioskować z informacji kontekstowych zawartych w sprawozdaniu. Poza tym, że stanowiłoby to naruszenie przepisów o ochronie danych[13],zniechęcałoby to do przyszłej współpracy z OLAF-em”.

17. W odniesieniu do zakresu czasowego ogólnego domniemania, określonego w wyroku Sądu w sprawie Homoki, OLAF stwierdził, że „orzeczenia tego nie można interpretować jako odrzucenia roli ogólnego domniemania w ochronie interesów OLAF-u po zakończeniu procedur następczych, gdy stosowanie ogólnego domniemania jest uzasadnione względami innymi niż konieczność umożliwienia konkretnemu organowi monitorującemu podjęcie decyzji bez nadmiernej presji lub konieczność poszanowania domniemania niewinności zainteresowanych osób”. Przeciwnie,OLAF argumentował, że w wyroku uznano, iż może on nadal stosować ogólne domniemanie dotyczące jego dokumentów związanych z dochodzeniem,„w szczególności w celu ochrony swoich dochodzeń i metod pracy”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

18. Ogólnie rzecz biorąc, dostępu do dokumentu można odmówić tylko wtedy, gdy po przeprowadzeniu szczegółowej analizy żądanego dokumentu dana instytucja Unii uzna, że publiczne ujawnienie dokumentu lub jego części naruszyłoby co najmniej jeden z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

19. Sądy Unii uznały jednak, że instytucje Unii mogą odmówić publicznego dostępu do dokumentów na podstawie „ogólnego domniemania” nieujawniania niektórych kategorii dokumentów. Oznacza to, że dana instytucja nie musi badać rozpatrywanych dokumentów indywidualnie, to znaczy nie musi oceniać, w jaki sposób ich ujawnienie naruszyłoby konkretnie i faktycznie chronione interesy. Instytucja może raczej przyjąć, że ze względu na to, iż rozpatrywane dokumenty należą do określonej kategorii, ujawnienie któregokolwiek z nich naruszyłoby chronione interesy.

20. Aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do sprawozdania końcowego z dochodzenia w tej sprawie, OLAF oparł się na ogólnym domniemaniu w celu ochrony celu swoich dochodzeń.[14] Zgodnie z orzecznictwem[15] stosowanie tego wyjątku i domniemania nieujawniania jest ograniczone w czasie. Może on być stosowany wyłącznie w trakcie dochodzeń i tak długo, jak nie upłynie rozsądny czas na działania następcze organów wdrażających zalecenia OLAF-u. W tej sprawie OLAF zamknął dochodzenie dziewięć lat temu, w maju 2016 r. Chociaż OLAF przekazał sprawozdanie końcowe z dochodzenia właściwym organom, nie wydał on żadnych zaleceń, które wymagałyby podjęcia działań następczych, ponieważ nie przedstawił żadnych dowodów na istnienie nieprawidłowości[16].   

21. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że OLAF nie miał podstaw, aby opierać się na ogólnym domniemaniu nieujawniania w celu ochrony celu swoich dochodzeń w tej sprawie. W związku z tym OLAF był zobowiązany ocenić, w jaki sposób ujawnienie końcowego sprawozdania z dochodzenia mogłoby konkretnie naruszyć jeden z interesów chronionych na mocy art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

22. Niemniej jednak w kontekście poprzedniego dochodzenia (1823/2018/FP) Rzecznik uznał, że OLAF przeprowadził już indywidualną ocenę treści dokumentu. Na podstawie kontroli dokumentu Rzecznik stwierdził wówczas, że dokument „zawiera obszerne informacje szczególnie chronione, które mogą być powiązane z możliwymi do zidentyfikowania osobami, takimi jak pracownicy delegacji albańskiej” [17]. Rzecznik uznał zatem odmowę ujawnienia dokumentu za uzasadnioną w celu ochrony danych osobowych i zamknął sprawę[18]. 

23. Dochodzenie to nie ujawniło żadnych nowych elementów, które mogłyby zmienić ocenę Rzecznika w tej poprzedniej sprawie. W związku z tym Rzecznik uważa, że kontynuowanie tego dochodzenia nie ma żadnego użytecznego celu.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem[19]:

Dalsze dochodzenia nie są uzasadnione. 

Skarżący i Europejski Urząd ds.Zwalczania Nadużyć Finansowych zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Rosita Hickey
Dyrektor ds. zapytań

Strasburg, 24 lutego 2025 r.

[1] EuropeAid/1353741L/ATC/AL, na rzecz konsolidacji wymiaru sprawiedliwości w Albanii. 

[2] Art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN. 

[3] Sprawa 52/2017/DR: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/99784. 

[4] Art. 4 ust. 3 akapit drugi i art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

OLAF odniósł się do wyroku Sądu z dnia 26 kwietnia 2016 r., sprawa T-221/08, Strack/Komisja, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=306094.

[5] Sprawa 1823/2018/FP: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/116566.   

[6] Art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[7] OLAF odniósł się do wyroków z dnia 26 kwietnia 2016 r., Strack/Komisja, T-221/08, pkt 153–162; z dnia 26 maja 2016 r., IMG/Komisja, T-110/15, EU:T:2016:322, pkt 28–39; wyrok z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja, T‐391/03 i T‐70/04, EU:T:2006:190, pkt 108–113.

[8] Skarżący odniósł się do wyroków w sprawach T-110/15, IMG przeciwko Komisji: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=274940 and T-517/19, Homoki przeciwko Komisji: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=278028.

[9] Skarżący odniósł się do sprawy 657/2024/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/187544.

[10] Na poparcie swojego argumentu skarżący odniósł się do ustaleń Komisji zawartych w sprawozdaniu krajowym na temat praworządności z 2024 r., zgodnie z którymi „[...] Ogólnie rzecz biorąc, korupcja jest powszechna w wielu obszarach [...]”: https://commission.europa.eu/document/download/0154dce1-5026-45de-8b37-e3d56eff7925_en?filename=59_1_58088_coun_chap_albania_al.pdf (strona 1).  

[11] Rozporządzenie 883/2013 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02013R0883-20210117 (wersja skonsolidowana).

[12] OLAF odniósł się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2021 r., Agrofert Holding/Komisja, C-477/10 P,

EU:C:2012:394, pkt 63: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0477. 

[13] Wyrok z dnia 7 marca 2024 r., OC/Komisja Europejska, C‐479/22 P, ECLI:EU:C:2024:215, pkt 60.

[14] Art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

[15] Zob. przypis 8 powyżej: Wyrok Sądu z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie T-110/15, International Management Group przeciwko Komisji, pkt 33; oraz wyrok Sądu z dnia 1 września 2021 r., sprawa T-517/19, Homoki/Komisja, pkt 61–63.

[16] OLAF przekazał te informacje w ramach wcześniejszych dochodzeń Rzecznika Praw Obywatelskich: zob. decyzja w sprawie 1823/2018/FP: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/116566, pkt 5.

[17] Decyzja w sprawie 1823/2018/FP, pkt 18.

[18] Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[19] Niniejsza skarga została rozpatrzona w ramach procedury delegowanej zgodnie z decyzją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych.