Kontekst skargi

1. Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) jest agencją UE, której zadaniem jest wspieranie państw członkowskich w monitorowaniu granic zewnętrznych UE.[1] Od 2021 r. Frontex wspiera Francję i Belgię w kontekście „wspólnej operacji Opal Coast” obejmującej obszar wybrzeża kanału La Manche między Zjednoczonym Królestwem a kontynentem [2].

2. W maju 2024 r. skarżący, pracownik naukowy, zwrócił się do Fronteksu o publiczny dostęp [3] do wszelkich dokumentów związanych ze wspólną operacją Opal Coast, w szczególności do jej „planu operacyjnego”, powiązanego podręcznika, wszystkich załączników do tych dokumentów, wykazu wszystkich zmiennych zarejestrowanych w „wspólnej aplikacji do zgłaszania operacji” (JORA) oraz wykazu wszystkich aktywów lotniczych zaangażowanych w operację. Wskazał, że jest zainteresowany przedziałem czasowym od grudnia 2021 r. do maja 2024 r.

3. W czerwcu 2024 r. Frontex stwierdził, że jeden dokument wchodzi w zakres wniosku dotyczącego zmiennych zarejestrowanych w JORA, i udzielił do niego częściowego dostępu. Frontex usunął niektóre zmienne z dokumentu, argumentując, że ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego.[4] Frontex zidentyfikował również cztery dodatkowe dokumenty obejmujące pozostałą część wniosku skarżącego i odmówił ujawnienia na podstawie wyjątku dotyczącego bezpieczeństwa publicznego.

4. Skarżący zwrócił się do Fronteksu o ponowne rozpatrzenie jego decyzji (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”).

5. W sierpniu 2024 r. Frontex potwierdził to stanowisko w swojej pierwotnej odpowiedzi, dodając, że ujawnienie dokumentów naruszyłoby również proces decyzyjny Fronteksu [5].

6. Skarżący, niezadowolony ze sposobu, w jaki Frontex rozpatrzył jego wniosek o publiczny dostęp do dokumentów, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

7. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Frontex publicznego dostępu do żądanych dokumentów.

8. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał od Fronteksu dodatkowe uwagi dotyczące skargi. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również sporne dokumenty.

Przedstawione argumenty

Skarżący

9. Skarżący uznał ogólnie, że Frontex wyolbrzymił wrażliwość spornych dokumentów, aby odmówić ich ujawnienia. Podniósł on, że Frontex wcześniej ujawnił wcześniejsze wersje żądanych dokumentów w odpowiedzi na podobne wnioski o publiczny dostęp, które złożył. Odniósł się do orzecznictwa UE, w którym stwierdzono, że instytucje UE nie mogą skutecznie argumentować, że ujawnienie informacji "konkretnie i faktycznie" naruszyłoby bezpieczeństwo publiczne, w przypadku gdy dokumenty porównywalne z wymaganymi informacjami zostały już publicznie udostępnione [6].

10. W szczególności skarżący był niezadowolony z faktu, że Frontex nie ujawnił wszystkich pól danych dotyczących incydentów zarejestrowanych w bazie JORA. Poprosił o przekazanie danych dotyczących wszystkich tych pól.

11. Twierdził również, że za ujawnieniem „planu operacyjnego” wspólnej operacji Opal Coast, powiązanego podręcznika i wszystkich załączników przemawia nadrzędny interes publiczny. Stwierdził, że biorąc pod uwagę ryzyko dla życia migrantów odbywających podróże morskie, społeczeństwo musi zdawać sobie sprawę z tego, w jaki sposób Frontex jest zaangażowany w inwigilację z powietrza oraz operacje poszukiwawczo-ratownicze, aby zapobiec śmierci. Zauważył, że Frontex ujawnił utajnioną wersję planu operacyjnego na 2022 r. w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek o publiczny dostęp, a zatem powinien zrobić to samo w odniesieniu do planu operacyjnego na 2024 r.

12. Jeżeli chodzi o wykaz aktywów lotniczych rozmieszczonych w ramach wspólnej operacji Opal Coast, skarżący uznał, że większość aktywów nie będzie już wykorzystywana. Ujawnienie ich nie zagroziłoby zatem bieżącym operacjom Fronteksu.

Przez Frontex

13. Frontex argumentował, że ujawnienie czterech dokumentów, do których odmówił pełnego dostępu [7], umożliwiłoby siatkom przestępczym „uzyskanie wglądu w zasoby techniczne i ludzkie wykorzystywane w bieżących i przyszłych operacjach, obszar operacyjny, a także narzędzia i metody stosowane przez funkcjonariuszy organów ścigania”. Ujawnienie umożliwiłoby ponadto takim siatkom dostosowanie ich sposobu działania i zagroziłoby oddelegowanym funkcjonariuszom i aktywom.

14. Jeżeli chodzi o dokument, do którego Frontex udzielił częściowego dostępu, tj. wyciąg z bazy danych JORA, Frontex wyjaśnił, że w przeszłości upubliczniono tylko 30 zmiennych (za lata 2021 i 2022). Dodatkowe pola pochodzące ze zbioru danych z 2023 r. nie mogły zostać podane do wiadomości publicznej, ponieważ ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego. Frontex argumentował w szczególności, że ujawnienie ujawniłoby szczegółowe informacje dotyczące sposobu działania organów kontroli granicznej i straży przybrzeżnej, a także sposobu działania siatek przestępczych, a tym samym zagroziłoby pracy organów ścigania mającej na celu ograniczenie ich działalności.

15. Frontex uznał, że ze względu na nowe metody planowania operacyjnego stosowane od 2023 r. przedmiotowe informacje miały większe znaczenie dla planowania operacyjnego Fronteksu, a ich publiczne ujawnienie ograniczyłoby skuteczność operacji Fronteksu i zagroziłoby wysiłkom podejmowanym w celu ograniczenia działalności przestępczej na granicach zewnętrznych. Frontex zauważył, że publiczne ujawnienie informacji przyniosłoby korzyści siatkom przestępczym i przemytnikom, co naraziłoby życie migrantów na niebezpieczeństwo.

16. Frontex uznał, że udzielenie częściowego dostępu do dokumentów nie jest możliwe, ponieważ obciążenie administracyjne związane z redagowaniem informacji na ponad 300 stronach byłoby szczególnie duże, a zatem niezgodne z zasadą dobrej administracji. Frontex stwierdził również, że utajnienie dokumentów sprawiłoby, że stałyby się one niezrozumiałe, a częściowy dostęp byłby w związku z tym bez znaczenia [8]. Frontex podkreślił, że dokumentów nie można ujawnić, ponieważ naruszyłoby to ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego i procesu decyzyjnego Fronteksu.

17. W swoich dodatkowych opiniach przedstawionych Rzecznikowi Frontex zauważył, że instytucje, organy i agencje UE dysponują szerokim marginesem swobody przy stosowaniu wyjątku dotyczącego bezpieczeństwa publicznego. Frontex nie zgodził się z argumentem skarżącego, że Frontex wyolbrzymia wrażliwość dokumentów. Istnieją ograniczenia co do stopnia szczegółowości powodów, które można podać przy powoływaniu się na wyjątki od publicznego dostępu bez narażania tych interesów na szwank. Frontex stwierdził, że w tym przypadku dostarczył skarżącemu wystarczających informacji, aby zrozumieć odmowę.

18. Frontex zakwestionował twierdzenie skarżącego, że części informacji zawartych w sprawozdaniu przeglądowym dotyczącym wdrażania odnoszą się do zakończonych działań i że aktywa nie będą już wykorzystywane. Frontex argumentował, że obszar i wykorzystane zasoby wspólnych operacji Fronteksu zwykle pozostają w dużej mierze niezmienione w czasie, a dane z zakończonych operacji stanowią podstawę analizy i planowania przyszłych przedsięwzięć o porównywalnym charakterze.

19. Frontex wyjaśnił, że zinterpretował pierwotny wniosek skarżącego jako obejmujący wersję planu operacyjnego i podręcznika na 2024 r., do których odmówił dostępu. Skarżący wyjaśnił jednak w ponownym wniosku, że ubiega się również o dostęp do wersji z 2023 r. Frontex poinformował skarżącego, że może złożyć odrębny wniosek, a skarżący uczynił to w sierpniu 2024 r. W odpowiedzi na ten odrębny wniosek Frontex zapewnił częściowy dostęp do żądanych dokumentów.[9] Frontex wyjaśnił Rzecznikowi Praw Obywatelskich, że działania operacyjne wspólnej operacji w 2024 r. są nadal realizowane. W związku z tym udzielenie dostępu do wersji planu operacyjnego i podręcznika na 2024 r. na tym etapie zagroziłoby realizacji bieżących działań operacyjnych i ostatecznie zagroziłoby bezpieczeństwu publicznemu UE i państw członkowskich. Frontex zapewnił Rzecznika, że po zakończeniu działań operacyjnych na 2024 r. ponownie rozważy ujawnienie dokumentów, o czym świadczy ujawnienie dokumentów z 2023 r.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

20. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii dysponują szerokim zakresem uznania przy ustalaniu, czy ujawnienie dokumentu naruszyłoby ochronę interesów publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, wśród których znajduje się bezpieczeństwo publiczne [10].

21. Kontrola pięciu spornych dokumentów potwierdziła, że zawierają one informacje operacyjne i szczegółowe informacje na temat działań Fronteksu i państw członkowskich w kanale La Manche w ramach wspólnej operacji Opal Coast.

22. W szczególności plan operacyjny zawiera szczegółowe informacje operacyjne, takie jak wytyczne dla straży granicznej dotyczące postępowania z bronią palną, informacje na temat incydentów związanych z użyciem siły lub procedur przekazania broni. Podręcznik zawiera m.in. informacje o przesłuchiwaniu migrantów i przeprowadzaniu z nimi wywiadów/kontroli przesiewowej oraz wytyczne dotyczące pobierania odcisków palców. Sprawozdanie przeglądowe dotyczące rozmieszczenia zawiera szczegółowe informacje na temat środków nadzoru z powietrza rozmieszczonych na tym obszarze. Ponadto szczegółowy plan działań zawiera szczegółowe informacje na temat obszaru operacji, takie jak mapa obszaru operacyjnego, liczba rozmieszczonych zasobów oraz schemat dowodzenia i kontroli.

23. Na podstawie kontroli dokumentów Rzecznik stwierdza, że Frontex nie popełnił oczywistego błędu, uznając, że ujawnienie spornych informacji mogłoby naruszyć interes publiczny w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Nie było również błędem twierdzenie Fronteksu, że ujawnienie takich szczegółów mogłoby zagrozić pracy organów ścigania i ograniczyć skuteczność operacji Fronteksu.

24. Frontex argumentował, że nie może udzielić częściowego dostępu do czterech dokumentów, do których odmówiono pełnego dostępu, ponieważ byłoby to zbyt uciążliwe. Rzecznik nie uważa tego argumentu za przekonujący, zwłaszcza w odniesieniu do planu operacyjnego, podręcznika i szczegółowego planu działania. Kontrola przeprowadzona przez zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich wykazała, że trzy dokumenty składają się łącznie z 222 stron. Niektóre części mają charakter opisowy i nie wydają się być wrażliwe. Zgodnie z orzecznictwem UE instytucje i agencje UE mogą w wyjątkowych przypadkach odmówić udzielenia częściowego dostępu, jeżeli obciążenie administracyjne związane z redagowaniem części objętych wyjątkami byłoby nadmierne [11] lub jeżeli pozostałe części dokumentów byłyby pozbawione sensu [12]. W tym przypadku wysiłki, które Frontex podjąłby w celu utajnienia tych części dokumentów objętych wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego, nie wydają się stanowić nieproporcjonalnego obciążenia administracyjnego. Jak wyjaśnił sam Frontex, w następstwie kolejnego wniosku o publiczny dostęp złożonego przez skarżącego do wcześniejszych wersji planu operacyjnego, podręcznika i szczegółowego planu działania Frontex udzielił częściowego dostępu do tych wersji [13].

25. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że Frontex powinien udzielić częściowego dostępu do planu operacyjnego, podręcznika i szczegółowego planu działania. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich nie uważa, aby kontynuowanie dochodzenia w tej sprawie było uzasadnione, biorąc pod uwagę, że te części trzech dokumentów, które nie są objęte wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego, wydają się być ujawnione we wcześniejszych wersjach dokumentów, przedstawi ona odpowiednią sugestię poniżej.

26. Jeżeli chodzi o wyciąg z bazy danych JORA, kontrola wykazała, że dokument jest przedstawiony w innym formacie niż wcześniejsze wersje tego samego dokumentu, które są własnością publiczną [14]. Wydaje się, że kilka wierszy danych połączono z innymi danymi. Frontex wyjaśnił, że od 2023 r. postanowił „zmienić metody planowania operacyjnego”. Frontex argumentował ponadto, że „ujawnienie tych informacji samo w sobie, ale w szczególności w połączeniu z innymi źródłami, naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego”. Dochodzenie Rzecznika nie ujawniło oczywistego błędu w ocenie Fronteksu w tym zakresie.

27. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że – jak zauważył skarżący – orzecznictwo UE [15] potwierdziło, że administracja UE może nie zasadnie twierdzić, że ujawnienie informacji stanowiłoby konkretne i faktyczne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, gdy porównywalne dokumenty są już publicznie dostępne, okoliczności w tym przypadku wydają się inne. Sporny dokument jest bazą danych zawierającą zdarzenia zarejestrowane w bazie JORA, którą Frontex regularnie aktualizuje. Informacje zawarte w bazie danych podlegają zmianom, a Frontex regularnie publikuje wyciągi z bazy danych na swojej stronie internetowej. Nie jest oczywiście błędne twierdzenie Fronteksu, że ujawnienie niektórych elementów bazy danych mogłoby naruszyć interes publiczny w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego.

28. Frontex argumentował również, że ujawnienie odpowiedniego wyciągu z bazy danych JORA naruszyłoby ochronę jego procesu decyzyjnego. Ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził już, że stosowanie przez Frontex wyjątku dotyczącego bezpieczeństwa publicznego nie było oczywiście błędne, nie ma potrzeby wchodzenia w dalsze szczegóły dotyczące polegania przez Frontex na wyjątku dotyczącym procesu decyzyjnego.

29. Rzecznik przyjmuje do wiadomości argumenty podniesione przez skarżącego w odniesieniu do istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem odpowiedniego wyciągu z bazy danych JORA, w szczególności ze względu na to, że dotyczy on migracji i ratownictwa na morzu. Jednakże, jak słusznie argumentował Frontex, ochrona interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego nie może być przeważająca nad żadnym innym interesem publicznym [16].

30. W związku z powyższym Rzecznik zamyka sprawę.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Frontex zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycja poprawy

Frontex powinien zapewnić częściowy dostęp do tych części planu operacyjnego, podręcznika i szczegółowego planu działania, które nie są objęte wyjątkiem dotyczącym bezpieczeństwa publicznego.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 24 lutego 2025 r.

[1] Zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[2] Więcej informacji można znaleźć na stronie https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/frontex-surveillance-aircraft-deployed-in-jo-opal-coast-Jewsvl.

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049, mającym zastosowanie do Fronteksu na podstawie art. 114 ust. 1 rozporządzenia 2019/1896 w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[4] Art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001.

[5] Art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[6] Skarżący wyraźnie przytoczył wyrok Sądu z dnia 6 grudnia 2012 r., Evropaïki Dynamiki przeciwko Komisji Europejskiej, sprawa T-167/10, pkt 87–88, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-167/10&language=en

[7] Plan operacyjny wspólnej operacji Opal Coast, szczegółowy plan działania, powiązany podręcznik oraz wykaz wszystkich aktywów lotniczych zaangażowanych w operację („sprawozdanie przeglądowe dotyczące rozmieszczenia”).

[8] Frontex odniósł się do kilku spraw TSUE: wyrok z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie T-211/00, Kuijer przeciwko Radzie, pkt 57; wyrok z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-353/99 P, Rada przeciwko Heidi Hautala, pkt 3; wyrok z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie T‑205/22, Marie Naass i Sea-Watch eV przeciwko Fronteksowi, pkt 97 oraz wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie T-204/99, Olli Matilla przeciwko Radzie, pkt 69.

[9] Częściowo ujawnione dokumenty są publikowane na stronie internetowej Fronteksu: https://prd.frontex.europa.eu/document/joint-operation-opal-coast-operational-plan-and-annexes-2023/

[10] Zob. na przykład wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2018 r., ClientEarth/Komisja Europejska, sprawa T-644/16, pkt 25, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[11] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 7 lutego 2002 r., Kuijer przeciwko Radzie, T-211/00, pkt 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.

[12] Wyrok Sądu z dnia 20 marca 2014 r., Reagens/Komisja, T-181/10, pkt 161, 162 i 172: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.

[13] Zob. przypis 9.

[14] Zob. na przykład „Zmienne JORA na lata 2021–2024” dostępne na stronie internetowej Fronteksu: https://prd.frontex.europa.eu/document/jora-variables-2021-2024/

[15] Zob. przypis 6.

[16] Zob. art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001.