Strasburg, 27 kwietnia 2004 r.

Szanowny Panie,

W dniu 10 października 2003 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą Pańskiego wezwania do Komisji Europejskiej, aby warunkiem kwalifikowania się do ubiegania się o finansowanie wspólnotowe było posiadanie przez beneficjentów takiego finansowania wewnętrznej struktury zapewniającej ochronę przed dyskryminacją i nietolerancją w dziedzinie zasobów ludzkich.

W dniu 4 listopada 2003 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 21 stycznia 2004 r. Przekazałem go Panu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 15 marca 2004 r.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

W październiku 2003 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga przeciwko Komisji Europejskiej dotycząca warunków kwalifikujących ją do ubiegania się o finansowanie wspólnotowe.

Według skarżącego istotne fakty są, w skrócie, następujące:

Pracował dla organizacji (zwanej dalej "Organizacją"), która niesłusznie go zwolniła, ujawniając strukturalnie zaprojektowany kryzys menedżerski. Kilkakrotnie zwracał się do Komisji w tej sprawie, ponieważ Komisja jest największym płatnikiem finansowym organizacji, głównie za pośrednictwem programu ramowego. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2003 r. zwrócił się on do Komisji o rozszerzenie jej polityki finansowania, tak aby nie zajmowała się ona wyłącznie aspektami „fiskalnymi” i obejmowała również wyraźną troskę o aspekt ludzki. Na zakończenie swojego pisma zażądał, aby Komisja zawiesiła swój wkład finansowy na rzecz organizacji do czasu włączenia do systemu zarządzania organizacji mechanizmu zapewniającego przestrzeganie prawa i dobrych obyczajów. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że faktycznie finansuje projekty organizacji, ale nie ponosi żadnej odpowiedzialności za sposób, w jaki organizacja zarządza swoimi pracownikami.

W swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący wyjaśnia, że przyznaje, iż Komisja nie ponosi bezpośredniej odpowiedzialności za to, co dzieje się w obszarze zasobów ludzkich w Organizacji. Odpowiedź Komisji na jego pismo była jednak niezadowalająca, ponieważ nie zwrócił się on do niej o bezpośrednią interwencję w wewnętrzne sprawy organizacji. To, o co poprosił, to "autointerwencja" ze strony Komisji poprzez jej politykę finansowania, innymi słowy, że powinna ona wymagać od swoich umawiających się stron, poprzez kryteria kwalifikowalności do finansowania, spełnienia podstawowych standardów etycznych i przestrzegania zasad prawa i człowieczeństwa w dziedzinie zasobów ludzkich.

W istocie skarżący twierdzi, że Komisja nie odpowiedziała na wszystkie kwestie poruszone w jego piśmie do Komisji z dnia 28 sierpnia 2003 r.

Skarżący twierdzi, że Komisja powinna ustanowić jako warunek kwalifikowalności do ubiegania się o finansowanie wspólnotowe wymóg, aby beneficjenci takiego finansowania posiadali wewnętrzną strukturę zapewniającą ochronę przed dyskryminacją i nietolerancją w dziedzinie zasobów ludzkich.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja przedstawia następujące uwagi:

Wbrew temu, co twierdzi skarżący, Komisja odpowiedziała na uwagi poczynione przez skarżącego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2003 r. Dokonano tego już w piśmie z dnia 4 sierpnia 2003 r., które stanowiło odpowiedź na pismo wysłane przez skarżącego przed jego pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. Pismami z dnia 2 i 30 października 2003 r. Komisja przedstawiła dalsze wyjaśnienia. Pismem z dnia 4 sierpnia 2004 r. skarżący otrzymał następujące informacje: Przyznawanie wsparcia finansowego w ramach programu ramowego podlega zasadom przejrzystości, bezstronności i równego traktowania. Wnioski są składane w odpowiedzi na opublikowane zaproszenia do składania wniosków i oceniane przez niezależnych ekspertów na podstawie kryteriów mających zastosowanie do danego zaproszenia. Kryteria te, stanowiące narzędzie oceny danego wniosku pod kątem celów i priorytetów danego programu, są również wymienione w programie prac, który sam w sobie jest publicznie dostępny. Po podjęciu przez Komisję decyzji o sfinansowaniu wniosku podpisana zostaje umowa między Komisją a beneficjentem. Chociaż niniejsza umowa określa prawa i obowiązki stron w odniesieniu do przedmiotu umowy (tj. projektu), nie obejmuje ona stosunków wewnętrznych wykonawcy, w tym stosunków pracy, które są regulowane przepisami krajowymi.

Ponadto Komisja pragnie ponownie podkreślić, że kryteria kwalifikowalności dla wnioskodawców ubiegających się o działania pośrednie w ramach wspólnotowego programu ramowego są określone w aktach podstawowych regulujących wspólnotowy program ramowy (1), we wspólnotowym rozporządzeniu finansowym (2) oraz w zasadach jego realizacji (3). Komisja potwierdza, że działania pośrednie przedstawione przez organizację w pełni spełniają te kryteria kwalifikowalności.

Kryteria kwalifikowalności, ustanowione w rozporządzeniach wspólnotowych, nie obejmują roszczeń skarżącego. To samo dotyczy kryteriów oceny określonych w rozporządzeniu Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie zasad uczestnictwa i upowszechniania wyników, w szczególności w art. 10 tego rozporządzenia (4). Ramy regulacyjne mające obecnie zastosowanie do działań pośrednich w ramach programu ramowego nie upoważniają zatem Komisji do interweniowania w sporze dotyczącym (przyszłego) beneficjenta jej działań pośrednich i jednego z pracowników tego beneficjenta.

W związku z powyższym umowa między Komisją a Organizacją nie mogła wykraczać poza określenie praw i obowiązków stron w odniesieniu do realizacji projektu. Stosunki skarżącego z Organizacją podlegają zatem ustawodawstwu krajowemu.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący przedstawia w skrócie następujące uwagi:

Komisja nadal błędnie interpretuje problemy w ramach organizacji jako nieistotne dla jej polityki finansowania. Wykorzystuje istniejące przepisy proceduralne jako pretekst do nieinterweniowania i diagnozuje problem jako wewnętrzną sprawę organizacji, pozostającą poza jej interesem. Diagnoza ta wprowadza jednak jedynie zamieszanie w odniesieniu do problemu, który polega na tym, że istnieją luki w polityce finansowania Komisji. Luki te polegają na zawężeniu pojęcia „korupcji” do niewłaściwego administrowania wyłącznie w dziedzinie finansów.

Ponadto opinia Komisji jest sprzeczna z jedną z jej własnych zasad, a mianowicie z art. 10 ust. 5 zasad uczestnictwa i upowszechniania wyników. Artykuł ten stanowi, że organizacja, która „narusza podstawowe zasady etyczne”, powinna zostać wyłączona z finansowania.

Jednocześnie Komisja stara się odwrócić uwagę od swojej misji jako głównego organu wykonawczego odpowiedzialnego za ochronę praw podstawowych obywateli europejskich. Komisja musi przestrzegać podstawowego prawa do godności ludzkiej (art. 1 Karty praw podstawowych), prawa do ochrony w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy (art. 30 Karty praw podstawowych) oraz prawa do poszukiwania zatrudnienia i pracy (art. 15 Karty praw podstawowych).

Wspierając organizację, która działa bez wewnętrznego kodeksu etycznego lub ram prawnych, Komisja odmawia pracownikom organizacji prawa do ochrony przed kierownictwem organizacji. Tego rodzaju niesprawiedliwości nie może zapobiec żaden sąd krajowy, który może poradzić sobie ze skutkami wykroczenia dopiero po jego popełnieniu. Przepisy wspólnotowe przyznają zatem a priori bezkarność winowajcom.

Nawet jeśli żaden z przepisów proceduralnych przytoczonych przez Komisję nie zakazywał finansowania takich instytucji jak Organizacja, Rzecznik Praw Obywatelskich powinien wszcząć dochodzenie w sprawie ujawnionych luk w polityce finansowania.

DECYZJA

1 rzekomo bez odpowiedzi

1.1 Skarga dotyczy warunków kwalifikujących Komisję do ubiegania się o finansowanie wspólnotowe. Skarżący twierdzi, że Komisja nie odpowiedziała na wszystkie kwestie poruszone w jego piśmie do Komisji z dnia 28 sierpnia 2003 r., dotyczące kryteriów kwalifikowalności do ubiegania się o finansowanie wspólnotowe. Według skarżącego Komisja wyjaśniła, że nie ponosi bezpośredniej odpowiedzialności za wewnętrzne stosunki wykonawcy w dziedzinie zasobów ludzkich. Odpowiedź ta była jednak niezadowalająca, ponieważ skarżący zwrócił się nie o bezpośrednią interwencję, lecz o interwencję w ramach polityki finansowania Komisji, tj. o to, aby Komisja wymagała od swoich umawiających się stron, poprzez kryteria kwalifikowalności do finansowania, spełnienia podstawowych standardów etycznych oraz przestrzegania zasad prawa i człowieczeństwa w dziedzinie zasobów ludzkich.

1.2 Komisja twierdzi, że odpowiedziała na uwagi skarżącego. Pismem z dnia 4 sierpnia 2003 r., będącym odpowiedzią na pismo wysłane przez skarżącego przed jego pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r., Komisja wyjaśniła proces przyznawania wsparcia finansowego w ramach programu ramowego. Wszystkie wnioski są oceniane na podstawie określonych kryteriów, a ostateczna umowa określa prawa i obowiązki stron w odniesieniu do danego projektu, ale nie obejmuje wewnętrznych relacji wykonawcy.

1.3 Rzecznik zauważa, że stanowisko Komisji dotyczące kryteriów kwalifikowalności do finansowania zostało doprecyzowane w jego opinii (patrz 2.2 poniżej), która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. W związku z tym Rzecznik nie uważa za konieczne dalszego badania tego aspektu skargi.

2 Twierdzenie skarżącego

2.1 Skarżący twierdzi, że Komisja powinna ustanowić jako warunek kwalifikowalności do ubiegania się o finansowanie wspólnotowe wymóg, aby beneficjenci takiego finansowania posiadali wewnętrzną strukturę zapewniającą ochronę przed dyskryminacją i nietolerancją w dziedzinie zasobów ludzkich.

2.2 Komisja podkreśla, że kryteria kwalifikowalności wnioskodawców do działań pośrednich w ramach wspólnotowego programu ramowego są określone w aktach podstawowych regulujących wspólnotowy program ramowy (5), we wspólnotowym rozporządzeniu finansowym (6) oraz w zasadach jego realizacji (7). Niniejsze ramy regulacyjne nie obejmują twierdzenia skarżącego, co oznacza, że nie pozwalają Komisji na interwencję w sporze dotyczącym (przyszłego) beneficjenta jego działań pośrednich i jednego z pracowników tego beneficjenta. Umowa między Komisją a Organizacją, która jest byłym pracodawcą skarżącego, nie mogła wykraczać poza określenie praw i obowiązków stron w odniesieniu do realizacji projektu. Stosunki wewnętrzne wykonawcy, w tym stosunki pracy, podlegają przepisom krajowym.

2.3 Skarżący twierdzi, że Komisja wykorzystuje istniejące przepisy proceduralne jako wymówkę, aby nie interweniować w dziedzinie zasobów ludzkich beneficjentów. Prawdziwy problem polega jednak na tym, że istnieją luki w polityce finansowania Komisji, polegające na zawężeniu pojęcia „korupcji” do niewłaściwego administrowania wyłącznie w dziedzinie finansowej.

Skarżący twierdzi ponadto, że stanowisko Komisji, zgodnie z którym nie może ona interweniować, jest sprzeczne z art. 10 ust. 5 zasad uczestnictwa i upowszechniania wyników. Ponadto, zajmując to stanowisko, Komisja nie wypełnia swojej misji jako głównego organu wykonawczego odpowiedzialnego za ochronę praw człowieka obywateli europejskich, w szczególności przestrzeganie art. 1, 15 i 30 Karty praw podstawowych. Zdaniem skarżącego brak interwencji ze strony Komisji oznacza również, że pracownikom beneficjentów, którzy nie mają wewnętrznego kodeksu etycznego lub ram prawnych, odmawia się ochrony, ponieważ sądy krajowe mogą zajmować się konsekwencjami niewłaściwego postępowania dopiero po jego popełnieniu. Przepisy wspólnotowe przyznają zatem a priori bezkarność winowajcom.

Ponadto skarżący twierdzi, że Rzecznik Praw Obywatelskich powinien wszcząć dochodzenie w sprawie ujawnionych luk w polityce finansowania Komisji.

2.4 Rzecznik przypomina, że art. 114 rozporządzenia finansowego (8) stanowi, że aby kwalifikować się do otrzymania dotacji wspólnotowych, wnioskodawca nie może znajdować się w jednej z sytuacji, o których mowa w art. 93 i 94 tego rozporządzenia, np. być w stanie upadłości, zostać skazanym za przestępstwo dotyczące etyki zawodowej lub nie uiścić składek na ubezpieczenie społeczne lub podatków. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa również, że zgodnie z art. 167 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zwanego dalej „Traktatem WE”) zasady regulujące uczestnictwo przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uniwersytetów w wieloletnim programie ramowym mają zostać przyjęte przez Parlament Europejski i Radę zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 251 tego Traktatu. Przepisy te mają obejmować na przykład kryteria oceny i wyboru działań w dziedzinie badań i rozwoju technologicznego (9). Zgodnie z tym artykułem Parlament Europejski i Rada ustanowiły kryteria oceny w art. 10 rozporządzenia 2321/2002 (10), które stanowią, że wnioski dotyczące działań pośrednich są oceniane zgodnie z kryteriami określonymi w tym artykule. Kryteria te koncentrują się wyłącznie na faktycznych wnioskach i zdolności do realizacji działań pośrednich.

W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że zasady regulujące przyznawanie dotacji i uczestnictwo w programie ramowym są ściśle określone w procedurach podejmowania decyzji i stanowienia prawa określonych w Traktacie WE. Wydaje się, że żaden z przepisów tych nie określa żadnych wymogów w odniesieniu do zarządzania zasobami ludzkimi przez beneficjentów. Stanowisko Komisji, zgodnie z którym nie jest ona uprawniona do interweniowania w kwestiach dotyczących zasobów ludzkich w ramach procedury wyboru, wydaje się zatem uzasadnione.

2.5 Rzecznik nie uważa powyższych ustaleń za obalone argumentami przedstawionymi przez skarżącego w jego uwagach. W odniesieniu do odniesienia skarżącego do art. 10 ust. 5 rozporządzenia 2321/2002 Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że artykuł ten stanowi, że nie wybiera się propozycji działania pośredniego, które narusza podstawowe zasady etyczne. Wydaje się jednak, że art. 10 ust. 5 nie ustanawia żadnych wymogów dotyczących wewnętrznego zarządzania wnioskodawcą składającym wniosek.

W odniesieniu do argumentu skarżącego, że nie ingerując w obszar zasobów ludzkich beneficjentów, Komisja nie przestrzega Karty praw podstawowych, Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że Komisja wskazała w swojej opinii, że stosunki beneficjentów z pracownikami są regulowane przepisami krajowymi. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że na mocy Traktatu WE Wspólnota ma jedynie ograniczone kompetencje w odniesieniu do kwestii prawa pracy i warunków pracy oraz że art. 51 Karty praw podstawowych stanowi, że postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji i organów Unii „z należytym poszanowaniem zasady pomocniczości”. Rzecznik uważa zatem, że odniesienie Komisji do prawa krajowego w tym kontekście jest uzasadnione.

2.6 W związku z powyższym Rzecznik uważa, że odpowiedź Komisji na zarzut skarżącego jest uzasadniona. W związku z tym Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania przez Komisję w odniesieniu do tego aspektu skargi.

2.7 Rzecznik zauważa, że uwagi skarżącego wzywają Rzecznika do zbadania domniemanych istniejących luk w polityce finansowania Komisji i zawierają nowy zarzut, że przepisy wspólnotowe przyznają a priori bezkarność tym odbiorcom finansowania wspólnotowego, którzy nie mają wewnętrznego kodeksu etycznego lub ram prawnych w dziedzinie zasobów ludzkich. Ponieważ kwestie te różnią się od kwestii poruszonych w pierwotnej skardze, a także biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Rzecznik uważa, że dochodzenie w ich sprawie nie jest uzasadnione. Ponadto, ponieważ punkty te sugerują problem, który może dotyczyć zasadności prawodawstwa wspólnotowego, a także ewentualnych przypadków niewłaściwego administrowania, Rzecznik zwraca uwagę, że skarżący może rozważyć złożenie petycji do Parlamentu Europejskiego w tych sprawach.

3 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Decyzja nr 1513/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. dotycząca szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji, przyczyniającego się do Europejskiej Przestrzeni Badawczej i innowacji (2002–2006), Dz.U. L 232 z 29.8.2002, s. 1;

Decyzja Rady z dnia 30 września 2002 r. przyjmująca program szczegółowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji: „Integrowanie i wzmacnianie Europejskiej Przestrzeni Badawczej” (2002–2006), Dz.U. L 294 z 29.10.2002, s. 1;

Decyzja Rady z dnia 30 września 2002 r. przyjmująca program szczegółowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji: „Strukturyzacja Europejskiej Przestrzeni Badawczej” (2002–2006), Dz.U. L 294 z 29.10.2002, s. 44;

Rozporządzenie (WE) nr 2321/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. dotyczące zasad uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w realizacji szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej (2002–2006) oraz zasad upowszechniania wyników badań w tym zakresie, Dz.U. L 355 z 30.12.2002, s. 23.

(2) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.

(3) Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 1.

(4) Rozporządzenie (WE) nr 2321/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. dotyczące zasad uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w realizacji szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej (2002–2006) oraz zasad upowszechniania wyników badań w tym zakresie, Dz.U. L 355 z 30.12.2002, s. 23.

(5) Decyzja nr 1513/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. dotycząca szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji, przyczyniającego się do Europejskiej Przestrzeni Badawczej i innowacji (2002–2006), Dz.U. L 232 z 29.8.2002, s. 1;

Decyzja Rady z dnia 30 września 2002 r. przyjmująca program szczegółowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji: „Integrowanie i wzmacnianie Europejskiej Przestrzeni Badawczej” (2002–2006), Dz.U. L 294 z 29.10.2002, s. 1;

Decyzja Rady z dnia 30 września 2002 r. przyjmująca program szczegółowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji: „Strukturyzacja Europejskiej Przestrzeni Badawczej” (2002–2006), Dz.U. L 294 z 29.10.2002, s. 44;

Rozporządzenie (WE) nr 2321/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. dotyczące zasad uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w realizacji szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej (2002–2006) oraz zasad upowszechniania wyników badań w tym zakresie, Dz.U. L 355 z 30.12.2002, s. 23.

(6) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.

(7) Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 1.

(8) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.

(9) Zob. załącznik III pkt 2 przypis 2 do decyzji nr 1513/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. dotyczącej szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji, przyczyniającego się do utworzenia Europejskiej Przestrzeni Badawczej i innowacji (2002–2006), Dz.U. L 232 z 29.8.2002, s. 1.

(10) Rozporządzenie (WE) nr 2321/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. dotyczące zasad uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w realizacji szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej (2002-2006) oraz zasad upowszechniania wyników badań w tym zakresie, Dz.U. L 355 z 30.12.2002, s. 23.