Kontekst skargi

1. Jednym z zadań Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest prowadzenie niezależnych dochodzeń administracyjnych w sprawie poważnych uchybień ze strony pracowników i członków instytucji UE. Może to obejmować brak ubiegania się o zgodę na działalność zewnętrzną lub brak powiadomienia o konflikcie interesów. W następstwie dochodzeń OLAF może wydawać zalecenia dotyczące działań, które mają zostać podjęte przez daną instytucję UE, w tym „zalecenia dyscyplinarne” mające na celu sankcjonowanie wszelkich naruszeń popełnionych przez pracowników i członków instytucji UE.[1] W swoim sprawozdaniu rocznym OLAF informuje opinię publiczną o liczbie zaleceń dyscyplinarnych, które skierował do zainteresowanych instytucji UE w danym okresie, oraz o tym, czy instytucje podjęły działania następcze w związku z tymi zaleceniami [2].

2. Skarżący, dziennikarz, chciał dowiedzieć się więcej o ustaleniach OLAF-u i decyzjach następczych instytucji w latach 2015–2023. W tym celu złożył kilka wniosków [3] o publiczny dostęp do dokumentów do odpowiednich instytucji UE, w tym w czerwcu 2024 r. do Europejskiej Fundacji na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy (Eurofound), zwracając się o:

• sprawozdanie(-a) końcowe(-e) i zalecenia OLAF-u (oraz powiązane dokumenty), oraz
• sprawozdania końcowe wydane przez Eurofound w sprawie dyscyplinarnych działań następczych podjętych przez Eurofound.

3. W latach 2015–2023 OLAF przeprowadził jedno dochodzenie dotyczące Eurofoundu, w którym stwierdził, że jeden z zainteresowanych pracowników między innymi nie zadeklarował konfliktu interesów.

4. Eurofound odmówił publicznego dostępu (bez wskazania konkretnych dokumentów), powołując się na potrzebę ochrony danych osobowych i potrzebę ochrony celu dochodzeń OLAF-u [4].

5. Skarżący zakwestionował decyzję Eurofoundu o odmowie dostępu (składając „ponowny wniosek”). Nie zakwestionował utajnienia danych osobowych.

6. W odpowiedzi Eurofound udzielił skarżącemu szerokiego publicznego dostępu do następujących dokumentów:

• sprawozdanie końcowe OLAF-u,
• dwa zalecenia wydane przez OLAF, oraz
• jeden dokument związany z działaniami następczymi Eurofoundu (decyzja nakładająca naganę).

Eurofound utajnił części tych dokumentów, utrzymując, że ich ujawnienie naruszyłoby ochronę danych osobowych i cel dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Eurofound dodał, że dokumenty te zawierają również szczególnie chronione informacje handlowe, których ujawnienie naruszyłoby interesy handlowe [5].

7. W odniesieniu do „dokumentów związanych ze sprawozdaniem OLAF-u” Eurofound stwierdził, że „dokumenty te należą do kategorii dokumentów zawartych w aktach dochodzenia”. Odmówił zatem dostępu do wszystkich dokumentów, opierając się na ogólnym domniemaniu poufności i argumentując, że ich ujawnienie naruszyłoby proces decyzyjny OLAF-u w przyszłości [6] Eurofound nie określił jednak, jakie dokumenty zidentyfikował w związku z tym aspektem wniosku o udzielenie dostępu.

8. Niezadowolony z odmowy dostępu skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Eurofound publicznego dostępu do dokumentów będących przedmiotem skargi w zakresie, w jakim nieujawnione informacje nie stanowią danych osobowych.

10. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Eurofoundu na skargę, w tym informacje poufne. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał również sporne dokumenty, w tym załączniki do sprawozdania OLAF-u, które Eurofound uznał za objęte ogólnym domniemaniem poufności.

Przedstawione argumenty

11. Skarżący twierdził, że ujawnienie informacji leży w istotnym interesie publicznym z następujących powodów: zilustrowałoby to (i) zaangażowanie UE na rzecz zasad przejrzystości i rozliczalności, (ii) zwiększyłoby zaufanie publiczne do uczciwości instytucji UE poprzez wykazanie, że uchybienia są skutecznie eliminowane, oraz (iii) przyczyniłoby się do poprawy polityki i procedur związanych z postępowaniem pracowników.

12. W ponownym wniosku skarżący stwierdził, że ważne jest, aby opinia publiczna zrozumiała, w jaki sposób OLAF i Eurofound potraktowały przedmiotowe uchybienie, nawet jeśli nie miało ono skutków finansowych. Skarżący zasugerował również, że wrażliwe dane osobowe mogłyby zostać utajnione, aby rozwiać obawy dotyczące prywatności, podczas gdy istotne treści powinny zostać ujawnione. Ponadto skarżący zakwestionował zastosowanie wyjątku w celu ochrony celów dochodzeń OLAF-u, zauważając, że dochodzenie OLAF-u i działania następcze Eurofoundu zostały zakończone.

13. Eurofound wskazał, że sporne dokumenty mają charakter administracyjny, a nie legislacyjny, oraz że do takich dokumentów stosuje się niższy poziom przejrzystości.

14. W odniesieniu do dokumentów, które częściowo ujawniła, Eurofound stwierdził, że utajnił wszystkie informacje, które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio doprowadzić do identyfikacji osób wymienionych w dokumentach, w tym osób objętych dochodzeniem OLAF-u. Obejmowało to na przykład nazwiska, dane kontaktowe i opinie. Eurofound argumentował, że informacje te stanowią dane osobowe i że ich ujawnienie naruszyłoby prywatność i integralność zainteresowanych osób.

15. Eurofound wskazał również, że dokumenty te zawierały wartość zamówienia udzielonego przedsiębiorstwu prywatnemu. Uznał on, że ujawnienie tych informacji naruszyłoby interesy handlowe zainteresowanego przedsiębiorstwa.

16. Jeśli chodzi o ochronę celu dochodzeń OLAF-u, Eurofound podniósł, że zataił informacje o informatorach, źródłach i świadkach. Argumentowała, że ujawnienie tych informacji umożliwiłoby potencjalnym oszustom antycypowanie metod, harmonogramu i strategii OLAF-u, a tym samym mogłoby podważyć przyszłe dochodzenia.

17. Ponadto w odniesieniu do załączników do sprawozdania OLAF-u Eurofound argumentował, że dokumenty te stanowią część akt dochodzenia OLAF-u. Można zatem domniemywać, że ujawnienie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez OLAF. Komisja dodała, że ogólne domniemanie poufności ma nadal zastosowanie nawet po zakończeniu dochodzenia i działań następczych w związku z nim [7].

18. Ponadto Eurofound uznał, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem informacji oraz że cel, do którego dąży skarżący, został osiągnięty dzięki częściowemu ujawnieniu informacji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

W odniesieniu do dokumentów, które zostały częściowo ujawnione

19. Pojęcie „danych osobowych” jest bardzo szerokie. Obejmuje ona wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby [8]. Informacje te nie muszą być powiązane z życiem prywatnym danej osoby. Informacje dotyczące działalności zawodowej danej osoby mogą również stanowić dane osobowe, a mianowicie jeżeli umożliwiają identyfikację danej osoby.

20. W związku z tym Eurofound uznał, że nazwiska, dane kontaktowe i inne informacje, które umożliwiłyby identyfikację zainteresowanych osób, w tym pracowników OLAF-u, świadków i osób objętych dochodzeniem OLAF-u, stanowią dane osobowe.

21. Na podstawie kontroli dokumentów, do których Eurofound częściowo przyznał dostęp, Rzecznik potwierdza, że informacje, które Eurofound utajnił w celu ochrony prywatności i integralności osób fizycznych, można racjonalnie uznać za dane osobowe.

22. Kontrola wykazała również, że utajnienia w trzech dokumentach, tj. dwóch zaleceniach OLAF-u i decyzji Eurofoundu, nie wykraczają poza informacje o takim charakterze.

23. Ponieważ skarżący nie zakwestionował odmowy udzielenia przez Eurofound publicznego dostępu do danych osobowych i nie zgłosił potrzeby ujawnienia tych informacji w interesie publicznym, utajnienia te były uzasadnione.

24. Co się tyczy spornego sprawozdania OLAF-u, Eurofound zataił również bardzo ograniczone informacje, które uznał za szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia. Na podstawie kontroli sprawozdania i dodatkowych wyjaśnień przedstawionych przez Eurofound Rzecznik uważa, że informacje te można racjonalnie uznać za dane osobowe. Utajnienie tych informacji było zatem uzasadnione.

25. Ponadto Eurofound utajnił informacje ze względu na potrzebę ochrony celu dochodzenia OLAF-u. Na podstawie kontroli sprawozdania OLAF-u Rzecznik zauważa, że zawiera ono głównie informacje na temat działań dochodzeniowych podjętych przez OLAF oraz wykaz załączników do sprawozdania. Inne części są związane z samą Eurofound, a nie z dochodzeniem OLAF-u.

26. Chociaż nie jest jasne, w jaki sposób ujawnienie niektórych z tych informacji podważyłoby cel (zamkniętego) dochodzenia OLAF-u, Rzecznik zauważa, że ogólnie utajnienia te są raczej ograniczone i w pewnym stopniu odzwierciedlone w innych częściach sprawozdania, które zostały ujawnione. Na przykład, chociaż Eurofound utajnił na pierwszej stronie sprawozdania informacje o tym, że przeprowadził przesłuchania świadków i ile takich przesłuchań było, z ostatniego akapitu na stronie siódmej jasno wynika, że przesłuchania świadków miały miejsce. Nie jest to również element zaskakujący, lecz raczej logiczny i oczekiwany krok w dochodzeniu prowadzonym przez OLAF.

27. W związku z tym, chociaż Rzecznik uważa, że niektóre z tych raczej ograniczonych utajnień mogły nie być uzasadnione, ujawnienie tych informacji nie zapewniłoby lepszego wglądu w przedmiotowe dochodzenie OLAF-u.

W odniesieniu do dokumentów, do których odmówiono dostępu w całości

28. Jeżeli chodzi o załączniki do sprawozdania OLAF-u, Eurofound odmówił udzielenia publicznego dostępu, opierając się na ogólnym domniemaniu, że ujawnienie poważnie naruszyłoby proces decyzyjny OLAF-u w przyszłości. Oznacza to, że Eurofound nie dokonał indywidualnej oceny załączników do sprawozdania OLAF-u, aby zdecydować, czy można udzielić dostępu. Eurofound założył raczej, że ze względu na sam ich charakter, to znaczy fakt, że stanowią one część akt OLAF-u, ujawnienie tych dokumentów, nawet częściowo, poważnie naruszyłoby przyszły proces decyzyjny OLAF-u.

29. Odmawiając dostępu, Eurofound odniósł się do wyroku w sprawie Strack [9], w którym Sąd uznał, że instytucje Unii mogą stosować ogólne domniemanie poufności po zakończeniu odpowiedniego dochodzenia OLAF-u i działań następczych w związku z nim, jeżeli ujawnienie może zostać uznane za poważne naruszenie przyszłego procesu decyzyjnego OLAF-u [10].

30. W szczególności jednak orzeczenie to dotyczyło jedynie niektórych kategorii dokumentów znajdujących się w aktach dochodzenia [11], tj. notatek ze spraw i korespondencji wewnętrznej zawierających analizy strategiczne śledczych, a także projektów sprawozdania końcowego. Sąd przyznał, że te szczególne kategorie dokumentów, jeżeli zostaną ujawnione, mogą ujawnić strategie i metody OLAF-u, a tym samym poważnie osłabić skuteczność jego przyszłych dochodzeń [12].

31. O ile sporne załączniki stanowią część akt OLAF-u, o tyle nie można ich racjonalnie uznać za należące do kategorii, w odniesieniu do których Trybunał orzekł, że można zastosować ogólne domniemanie nieujawniania. Rzecznik przeprowadził zatem indywidualną ocenę załączników w celu zbadania, czy Eurofound mógł zasadnie odmówić udzielenia publicznego dostępu do nich, w części lub w całości.

32. Na podstawie tego przeglądu Rzecznik uważa, że jest mało prawdopodobne, aby indywidualna ocena przeprowadzona przez Eurofound doprowadziła do innego wyniku w tej sprawie.

33. Argumenty przedstawione przez skarżącego na rzecz istnienia nadrzędnego interesu publicznego nie zmieniają tego ustalenia. Dokładniej rzecz ujmując, skarżący twierdził zasadniczo, że przedmiotowe informacje powinny zostać ujawnione w celu zapewnienia przejrzystości, rozliczalności i zaufania publicznego oraz poprawy polityki i procedur UE związanych z postępowaniem personelu.

34. Rzecznik uważa, że cel realizowany przez skarżącego jest zgodny z prawem. Eurofound zapewnił jednak skarżącemu szeroki częściowy dostęp do żądanych przez niego dokumentów, utajniając głównie dane osobowe. Redakcja nie sprawiła, że dokumenty stały się nieczytelne. Utajnione dokumenty odzwierciedlają raczej wszystkie etapy dochodzenia OLAF-u, szczegółowe ustalenia OLAF-u oraz konkretne działania następcze podjęte przez Eurofound. Informacje te umożliwiają kontrolę publiczną i mogą również stanowić podstawę debaty na temat obowiązujących przepisów.

35. Rzecznik uważa zatem, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem.

O identyfikacji dokumentów

36. Rzecznik zauważa, że Eurofound utajnił ostatnią stronę sprawozdania OLAF-u, wymieniając załączniki do niego, i nie opisał załączników ani ich treści w swoich decyzjach w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie dostępu. Zamiast tego ograniczyła się do odniesienia do „dokumentów należących do kategorii dokumentów w aktach dochodzenia”. Przypuszczalnie wynikało to z faktu, że Eurofound zastosował ogólne domniemanie poufności.

37. W pewnych okolicznościach uzasadnione jest, aby nie identyfikować dokumentów indywidualnie w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu. Może tak być na przykład w przypadku, gdy ujawnienie tytułu samego dokumentu naruszyłoby sam interes, który dana instytucja stara się chronić, odmawiając publicznego dostępu.

38. Rzecznik zauważa jednak, że zastosowanie ogólnego domniemania może zostać obalone przez wnioskodawcę, który złożył wniosek o udzielenie dostępu. Ściślej rzecz ujmując, wnioskodawca może wykazać, że ogólne domniemanie nie ma zastosowania do konkretnego dokumentu lub kategorii dokumentów lub że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny, tj. inny interes publiczny, który uznaje się za ważniejszy niż interes, który instytucja stara się chronić [13].

39. W związku z tym nie wystarczy, jak uczyniła to Eurofound w niniejszej sprawie, odpowiedzieć w sposób ogólny, że wszystkie dokumenty objęte zakresem wniosku o udzielenie dostępu stanowią część akt objętych ogólnym domniemaniem poufności. Instytucja musi raczej zidentyfikować dokumenty w replice, aby umożliwić wnioskodawcy zakwestionowanie zastosowania ogólnego domniemania [14]. Można tego dokonać, na przykład wymieniając dokumenty indywidualnie lub opisując je, w tym ich szczególny charakter [15].

40. Rzecznik ufa, że Eurofound, gdy odmawia w przyszłości publicznego dostępu do dokumentów na podstawie ogólnego domniemania poufności, identyfikuje sporne dokumenty w odpowiedzi udzielonej skarżącej, aby umożliwić jej zakwestionowanie zastosowania ogólnego domniemania.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem [16]:

Dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Eurofound zostaną poinformowani o tej decyzji.

Rosita Hickey
Dyrektor ds. zapytań

Strasburg, 10 lutego 2025 r.

[1] Aby uzyskać więcej informacji, odwiedź: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en lub https://anti-fraud.ec.europa.eu/investigations/internal-administrative-investigations_en.

[2] Zob. na przykład sprawozdanie OLAF-u z 2021 r., s. 52: https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/8d92a187-fae8-449f-8600-e84af9b2dabf_en?filename=olaf-report-2021_en.pdf.

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj mające zastosowanie do Eurofoundu zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2019/127 ustanawiającego Eurofound: http://data.europa.eu/eli/reg/2019/127/oj.

[4] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

[5] Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001.

[6] Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001.

[7] Eurofound odniósł się do wyroku Sądu z dnia 26 kwietnia 2016 r., Strack/Komisja, T-221/08: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=24193453.

[8] Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2018/1725 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i swobodnego przepływu takich danych: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[9] Strack/Komisja (zob. przypis 7 powyżej).

[10] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Strack przeciwko Komisji, pkt 160.

[11] Zob. również wstępne opinie Rzecznika Praw Obywatelskich na temat częściowej odmowy przez OLAF publicznego dostępu do akt sprawy i sprawozdania z dochodzenia (sprawa 1103/2024/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/199384.

[12] Wyrok w sprawie Strack przeciwko Komisji, pkt 152–153.

[13] Wyrok Sądu z dnia 28 maja 2020 r., Campbell/Komisja, T‑701/18, pkt 43: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26073593.

[14] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Campbell, pkt 41–46.

[15] Wyrok Sądu z dnia 2 października 2024 r., TotalEnergies/Komisja, T-332/22: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=290606&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2872684.

[16] Niniejsza skarga została rozpatrzona w ramach procedury delegowanej zgodnie z decyzją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych.