Kontekst skargi

1. 21 grudnia 2021 r. skarżący złożył do Komisji Europejskiej skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (CPLT(2021)04379). Twierdził on, że Francja narusza prawo UE, ponieważ nie stosuje prawidłowo dyrektywy 2003/88 w sprawie czasu pracy [1] w odniesieniu do sił zbrojnych (żandarmerii), które są zobowiązane do pracy w nadmiernych godzinach [2].

2. W dniu 22 grudnia 2021 r. Komisja przesłała skarżącemu potwierdzenie odbioru skargi.

3. 22 lutego 2022 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nie może udzielić natychmiastowej odpowiedzi, ponieważ musi uzyskać dodatkowe informacje. Komisja zapowiedziała, że będzie na bieżąco informować skarżącego.

4. 23 października 2022 r. skarżący zwrócił się o aktualizację.

5. 27 października 2022 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nadal ocenia skargę. Wynikało to z dużej ilości pracy, a w szczególności z dużej liczby skarg i wniosków.

6. 11 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do Komisji z pytaniem, kiedy zakończy ocenę.

7. 29 marca 2023 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nadal rozpatruje jego skargę. Komisja poinformowała, że poinformuje go o swojej ocenie, gdy tylko zostanie ona sfinalizowana.

8. 17 grudnia 2023 r. skarżący wysłał kolejne przypomnienie.

9. 21 grudnia 2023 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nadal rozpatruje jego skargę. Komisja stwierdziła, że w skardze podniesiono pewne kwestie wymagające szczegółowej oceny. Komisja poinformowała, że poinformuje skarżącego o swojej ocenie, gdy tylko zostanie ona sfinalizowana.

10.  W grudniu 2023 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

11. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie czasu potrzebnego Komisji na rozpatrzenie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

12. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Komisji. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również akta Komisji w tej sprawie.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

13. Na tle powyższego Komisja odniosła się do orzeczenia francuskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego (Conseil d’Etat – Rada Stanu) z dnia 17 grudnia 2021 r.[3] Komisja stwierdziła, że Rada Stanu uznała, iż dyrektywa 2003/88 ma zastosowanie do sił zbrojnych (żandarmerii). Consiglio di Stato (rada stanu) uznała jednak, że pozostawanie w gotowości do pracy, podczas którego pracownicy muszą pozostawać w stałym kontakcie i w razie potrzeby wracać do pracy, nie stanowi czasu pracy w rozumieniu dyrektywy 2003/88. Skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zakwestionowała tę argumentację.

14. Komisja stwierdziła, że w okresie od grudnia 2021 r. do marca 2023 r. zespół odpowiedzialny za kwestie związane z czasem pracy był bardzo zajęty pakietem pięcioletniego sprawozdania dotyczącego czasu pracy. Zespół musiał przeanalizować obszerne materiały dotyczące stosowania dyrektywy 2003/88 oraz obszerne najnowsze orzecznictwo. Priorytetem był pakiet dotyczący sprawozdania na temat czasu pracy. Doprowadziło to do opóźnienia w rozpatrywaniu poszczególnych spraw przez zespół, w tym sprawy skarżącego. Po przyjęciu pakietu sprawozdania dotyczącego czasu pracy zespół mógł skoncentrować się na swojej standardowej pracy, w tym na rozpatrywaniu skarg dotyczących naruszeń.

15. Komisja odniosła się do swoich wewnętrznych prac w tej sprawie w listopadzie–grudniu 2023 r. 22 marca 2024 r. Komisja skontaktowała się z władzami francuskimi w celu uzyskania wyjaśnień w niektórych kwestiach. Komisja poinformowała o tym skarżącego.

16. Komisja stwierdziła ponadto, że w przedmiotowej sprawie pojawiają się delikatne kwestie dotyczące wykładni odnośnego orzecznictwa. Komisja stwierdziła, że zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem każdy dyżur stanowi okres odpoczynku, z wyłączeniem czasu związanego z faktycznym wykonywaniem pracy. Od 2018 r. orzecznictwo UE uległo jednak zmianie [4], a obecne mające zastosowanie orzecznictwo jest zniuansowane i nie do końca spójne.[5] Zgodnie z tym orzecznictwem pozostawanie w gotowości do pracy stanowi czas pracy, jeżeli ograniczenia nałożone przez pracodawcę obiektywnie i bardzo znacząco wpływają na zdolność pracownika do swobodnego zarządzania czasem, w którym jego usługi zawodowe nie są wymagane, a tym samym do poświęcenia się jego interesom osobistym i społecznym. Z tych powodów Komisja nie zgodziła się ze skarżącym, że orzecznictwo jest bardzo jasne. Zamiast tego Komisja argumentowała, że sytuacja jest złożona pod względem prawnym. Dlatego też Komisja postanowiła zwrócić się do władz francuskich o dodatkowe informacje.

17. Odnosząc się do swojej komunikacji ze skarżącym, Komisja stwierdziła, że „skarżący nigdy nie przebywał dłużej niż około osiem i pół miesiąca bez dalszego rozpatrywania jego skargi”. Komisja sześciokrotnie pisała do skarżącego w sprawie jego skargi, z własnej inicjatywy lub w odpowiedzi na korespondencję skarżącego.

18. 27 października 2022 r. Komisja poinformowała skarżącego, że potrzebuje więcej czasu ze względu na obciążenie pracą właściwego działu. W tym czasie zespół ds. czasu pracy miał 68 skarg i musiał przygotować pakiet sprawozdania dotyczącego czasu pracy. Komisja stwierdziła, że ponieważ nie zakończyła oceny w ciągu jednego roku, mogła przesłać odpowiedź wstrzymującą. Ponieważ jednak Komisja poinformowała skarżącego o statusie jego sprawy w październiku 2022 r., nie uznała za konieczne wysłania dodatkowej odpowiedzi wstrzymanej.

19. Ponadto Komisja zobowiązała się do jak najszybszego rozpatrzenia skargi. Biorąc pod uwagę, że skarga jest złożona, Komisja wyraziła ubolewanie, że nie może określić terminu zakończenia oceny. Komisja poinformowała, że poinformuje skarżącego o dalszym rozwoju sytuacji i o swojej ostatecznej analizie [6].

20. W swoich uwagach do odpowiedzi Komisji skarżący stwierdził, że:

• Zgodnie z dyrektywą 2003/88 Komisja przygotowuje co pięć lat pakiet sprawozdań dotyczących czasu pracy. Obciążenie pracą jest zatem przewidywalne. Nie powinno to zatem mieć negatywnego wpływu na pracę tego działu w zakresie skarg dotyczących naruszeń.
• Komisja zaczęła rozpatrywać jego skargę dopiero w listopadzie 2023 r., czyli rok i dziesięć miesięcy po jej złożeniu.
• Sprawa przed Radą Stanu dotyczyła czasu pracy jako całości, a nie tylko pozostawania w gotowości do pracy.
• Dyżur wymaga stałej dyspozycyjności i obowiązkowej obecności w mieszkaniach przeznaczonych dla żandarmów. Żandarmeria na wezwanie musi natychmiast zareagować. W związku z tym żadna inna działalność nie jest możliwa podczas pozostawania w gotowości do pracy, co ma również wpływ na swobodę przemieszczania się żandarmów pozostających w gotowości do pracy. Okresy takie należy zatem uznać za czas pracy.
• We Francji głównym powodem niestosowania dyrektywy 2003/88 do żandarmerii jest konieczność stworzenia dodatkowych miejsc pracy, jak zauważył rząd francuski w memorandum przed Radą Stanu.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Rzecznik docenia fakt, że sprawa wniesiona do Komisji, która ma bezpośredni wpływ na dostępność sił zbrojnych, a tym samym na zapewnienie bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego, rodzi złożone pytania dotyczące prawidłowego stosowania prawa UE.

22. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje ponadto, że Komisja dysponuje swobodą uznania w zakresie sposobu rozpatrywania skarg dotyczących naruszenia [7]. Nie oznacza to jednak, że Komisja może po prostu wstrzymać się od rozpatrywania skargi przez znaczny okres czasu. W ramach dobrej administracji instytucje i organy UE muszą aktywnie współpracować ze skarżącymi i przestrzegać wszystkich obowiązujących terminów [8].

23. Zgodnie z własnymi przepisami [9] Komisja zobowiązała się co do zasady do zbadania skarg w celu podjęcia decyzji o wystosowaniu wezwania do usunięcia uchybienia lub zamknięciu sprawy w terminie nie dłuższym niż jeden rok od daty rejestracji skargi.

24. Skarżący zwrócił się do Komisji w grudniu 2021 r. Chociaż Komisja poinformowała skarżącego, że skarga jest analizowana, dokumenty skontrolowane w kontekście dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich nie wykazują żadnej analizy ani działań merytorycznych do października–listopad 2023 r.

25. Komisja twierdziła, że powodem opóźnienia było wyjątkowe obciążenie pracą zespołu odpowiedzialnego za skargę. Zasady dobrej administracji wymagają jednak, aby Komisja organizowała swoją pracę, personel i operacje w sposób umożliwiający jej wykonywanie obowiązków w rozsądnym terminie.

26. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że ocena zmieniającego się orzecznictwa i określenie, w jaki sposób zastosować je do różnych spraw, wymagało pewnego czasu. Rzecznik nie jest jednak przekonany, że analiza czterech lub pięciu wyroków przytoczonych przez Komisję wymagała prawie dwóch lat. Wyroki te zostały przyjęte w latach 2018 i 2021 – zanim skarżący złożył skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto w skontrolowanych aktach sprawy dotyczących skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (takich jak nota do akt sprawy) nie ma niczego, co wskazywałoby na to, że Komisja uznała, iż potrzebuje dodatkowego czasu na przeanalizowanie konkretnego orzecznictwa. 

27. Wydaje się zatem, że Komisja przez dłuższy czas nie zajmowała się aktywnie skargą. Komisja nie przedstawiła również przekonujących i akceptowalnych powodów uzasadniających opóźnienie ani dowodów potwierdzających jej działania lub analizę w okresie od grudnia 2021 r. do końca października 2023 r. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że opóźnienie stanowi niewłaściwe administrowanie.

28. Komisja zobowiązała się publicznie do podjęcia decyzji w sprawie skarg dotyczących naruszenia przepisów, co do zasady, w terminie jednego roku. Zarzut skarżącego jest zrozumiały, biorąc pod uwagę, że chociaż Komisja nadal informowała go, że (aktywnie) rozpatruje jego skargę, w rzeczywistości tak nie było. Rzecznik zachęca Komisję do otwartego informowania skarżących o sposobie rozpatrywania ich skarg.

29. Komisja poinformowała  jednak Rzecznika Praw Obywatelskich, że niedawno skontaktowała się z władzami francuskimi i że od tej pory będzie rozpatrywać skargę tak szybko, jak to możliwe. W związku z tym Rzecznik uważa, że wydanie zalecenia na tym etapie nie służyłoby żadnemu użytecznemu celowi.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Brak aktywnego rozpatrywania przez Komisję Europejską skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez dłuższy czas stanowi niewłaściwe administrowanie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 4 listopada 2024 r.

[1] Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy, Dz.U. L 299 z 18.11.2003: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32003L0088&qid=1724061055433

[2] Zgodnie z art. 6 lit. b) państwa członkowskie „podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby [...] średni czas pracy w każdym okresie siedmiodniowym, w tym w godzinach nadliczbowych, nie przekraczał 48 godzin”.

[3] Sprawa nr 437125: https://www.conseil-etat.fr/arianeweb/#/view-document/?storage=true

[4] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 lutego 2018 r., Ville de Nivelles/Matzak, C-518/15: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B96442229847D7ED3E8BC1C5768146D7?text=&docid=199508&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3985988

[5] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2021 r., D.J. przeciwko Radiotelevizija Slovenia, C-344/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238662&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986358

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2021 r., RJ/Stadt Offenbach am Main, C-580/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986567

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 września 2021 r., XR/Dopravni podnik hl. m. Prahy, C-107/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245743&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986668

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 listopada 2021 r., MG/Dublin City Council, C-214/20: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=249067&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986761

[6] Komisja przedstawiła dalsze wyjaśnienia, w tym w kontekście kontroli dokumentów, które były traktowane jako poufne.

[7] Wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1989 r., Starfruit/Komisja, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[8] Zob. decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1171/2023/JN, 15 maja 2024 r., pkt 28:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[9] Komunikat Komisji – Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu, C/2016/8600, Dz.U. C 18 z 19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG