Kontekst skargi

1. Podczas pandemii COVID-19 Austria wprowadziła nową ustawę, na podstawie której gazety codzienne otrzymały wsparcie finansowe [1].

2. Skarżący, wydawca czasopisma, który nie mógł skorzystać z tego wsparcia finansowego, złożył skargę do Komisji Europejskiej w związku z jego zdaniem nierównym traktowaniem. Skarżący chciał wiedzieć, na jakiej podstawie władze austriackie uznały, że środek ten (z którego mogli korzystać wyłącznie wydawcy gazet codziennych) był uzasadniony.

3. Komisja przeprowadziła wstępną ocenę, czy wsparcie finansowe przyznane przez Austrię wydawcom dzienników było zgodne z przepisami UE dotyczącymi pomocy państwa. W maju 2023 r. Komisja wydała wstępne ustalenia, w których stwierdziła, że środek jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Następnie umożliwiła ona skarżącemu przedstawienie uwag.

4. Skarżący uznał, że aby móc przedstawić uwagi z zastrzeżeniami, musi dokonać przeglądu akt Komisji. W związku z tym w czerwcu 2023 r. skarżący złożył wniosek [2] o publiczny dostęp do „dokumentów, które władze austriackie przedłożyły Komisji” w kontekście przedmiotowego postępowania w sprawie pomocy państwa.

5. W odpowiedzi Komisja odmówiła udzielenia dostępu, powołując się na ogólne domniemanie nieujawniania i argumentując, że żądane dokumenty dotyczyły dochodzenia, które nie zostało jeszcze zakończone.

6. Skarżący zakwestionował tę decyzję (występując z „wnioskiem potwierdzającym”).

7. Gdy Komisja nie odpowiedziała na ponowny wniosek skarżącego w wyznaczonym terminie, skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich we wrześniu 2023 r.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie dorozumianej odmowy udzielenia przez Komisję publicznego dostępu do spornych dokumentów. Rzecznik wezwał również Komisję do wydania decyzji potwierdzającej.

9. W toku dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał dokumenty będące przedmiotem skargi. Ponadto Komisja przekazała Rzecznikowi informacje na temat stanu zaawansowania prowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa i przyjęła decyzję potwierdzającą w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie dostępu. Rzecznik dał skarżącemu możliwość ustosunkowania się do decyzji potwierdzającej, ale nie otrzymał odpowiedzi.

Przedstawione argumenty

10. W swojej pierwotnej decyzji Komisja podniosła, że sporne dokumenty stanowią część akt dotyczących pomocy państwa. Ponieważ nie podjęła jeszcze ostatecznej decyzji w sprawie tej sprawy, uznała, że udzielenie publicznego dostępu do niej mogłoby zagrozić niniejszemu dochodzeniu [3] (a tym samym trwającemu procesowi decyzyjnemu [4]). Komisja powołała się zatem na ogólne domniemanie nieujawniania.

11. W szczególności Komisja argumentowała, że aby zapewnić skuteczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa, niezwykle ważne jest, aby jej strategia, wstępne opinie i planowanie perspektywiczne pozostały poufne. Wynika to jasno z przepisów regulujących postępowanie w sprawie pomocy państwa, które nie przewidują prawa dostępu dla osób trzecich. Ponadto ujawnienie mogłoby osłabić gotowość państwa członkowskiego do współpracy z Komisją, nawet po zamknięciu dochodzenia. Komisja dodała, że sporne dokumenty mogą zawierać szczególnie chronione informacje handlowe.

12. Komisja uznała również, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem.

13. W ponownym wniosku skarżący argumentował, że jako zainteresowana strona w postępowaniu w sprawie pomocy państwa powinien uzyskać dostęp do żądanych dokumentów.

14. Skarżący twierdził również, że Komisja zbyt szeroko zinterpretowała wyjątki przewidziane w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001), co jest sprzeczne z zasadą otwartości instytucji UE zapisaną w traktatach UE [5]. Dodała ona, że Komisja nie dokonała konkretnej oceny dokumentów i że argumenty przedstawione przez Komisję mają zbyt ogólny charakter.

15. W odniesieniu do przedmiotowego środka austriackiego skarżący zauważył, że ustawa przewidująca wsparcie finansowe była środkiem tymczasowym i już nie obowiązuje. Wsparcie finansowe zostało już przyznane beneficjentom, a konkretne kwoty, które otrzymali, były znane opinii publicznej. Skarżący stwierdził zatem, że jest mało prawdopodobne, aby przedmiotowe dokumenty zawierały szczególnie chronione informacje handlowe.

16. Skarżący zakwestionował również fakt, że ujawnienie mogłoby zagrozić procesowi decyzyjnemu Komisji, biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie są prawnie zobowiązane do powiadamiania Komisji o niektórych środkach krajowych. Uznał on również, że proces decyzyjny Komisji nie może już zostać naruszony, ponieważ Komisja wydała wstępne ustalenia.

17. Jeżeli chodzi o ewentualny nadrzędny interes publiczny, skarżący twierdził, że wsparcie finansowe udzielone przez Austrię wydawcom wiązało się z „masowym zakłóceniem konkurencji”, które naruszyło wolność mediów w Austrii. Spowodowało to pewne kontrowersje dotyczące pomocy państwa wśród austriackiej opinii publicznej.

18. W decyzji potwierdzającej Komisja podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym dokumenty są chronione ogólnym domniemaniem poufności i że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ich ujawnieniem.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

19.  Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik zauważa, że rozporządzenie 1049/2001 nie wymaga od wnioskodawców podania powodów, dla których ubiegają się o publiczny dostęp do konkretnego dokumentu.[6] Kim jest wnioskodawca lub jaki interes prywatny realizują, nie ma znaczenia dla kwestii, czy można udzielić publicznego dostępu. Zamiast tego, po podjęciu przez instytucję UE decyzji o ujawnieniu konkretnego dokumentu, dokument ten staje się publicznie dostępny.

20. Co do zasady instytucje Unii są zobowiązane do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej oceny każdego dokumentu, do którego wniesiono o publiczny dostęp [7]. Jednakże w niektórych przypadkach Trybunał Unii uznał, że instytucje Unii mogą powoływać się na „ogólne domniemanie” nieujawniania. Oznacza to, że domniemywa się, iż wyjątek uzasadniający odmowę udzielenia publicznego dostępu ma zastosowanie do wszystkich dokumentów określonego rodzaju. Jeżeli instytucja UE może zasadnie oprzeć się na ogólnym domniemaniu, nie ma potrzeby, aby ta instytucja UE oceniała konkretną treść żądanych dokumentów.

21. Jeżeli chodzi o dochodzenia w sprawie pomocy państwa, odpowiednie przepisy UE [8] stanowią, że informacje zgromadzone w ramach takiej procedury muszą być traktowane jako poufne. Oznacza to, że zainteresowane strony inne niż zainteresowane państwo członkowskie nie mają prawa do przeglądu akt administracyjnych Komisji [9]. W świetle powyższego Trybunał UE uznał, że zasadniczo można domniemywać poufność wszystkich dokumentów zawartych w aktach dotyczących pomocy państwa, ponieważ ich ujawnienie naruszyłoby system kontroli pomocy państwa [10].

22. Bezsporne jest, że sporne dokumenty stanowią część akt administracyjnych Komisji dotyczących jej kontroli środka na podstawie przepisów Unii w dziedzinie pomocy państwa. W świetle powyższego Komisja miała zatem prawo oprzeć się na ogólnym domniemaniu nieujawniania przy odmowie udzielenia publicznego dostępu do tych dokumentów.

23. Jeżeli jednak instytucja Unii powołuje się na ogólne domniemanie odmowy udzielenia publicznego dostępu, wnioskodawca może starać się je obalić, wykazując, że podstawa ogólnego domniemania nie istnieje [11].

24. W tym przypadku skarżący podkreślił swoją rolę jako zainteresowanej strony w postępowaniu w sprawie pomocy państwa. Podniosła ona również, że przedmiotowe prawo austriackie nie obowiązywało już w chwili złożenia wniosku o udzielenie dostępu oraz że informacje zawarte w dokumentach najprawdopodobniej nie były już szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia. Ponadto skarżący dodał, że państwa członkowskie są zobowiązane do współpracy z Komisją w odniesieniu do procedur przeglądu pomocy państwa.

25.  Rzecznik nie uważa, aby argumenty te mogły obalić prawne domniemanie poufności, które ma na celu ochronę dochodzenia Komisji w sprawie przeglądu pomocy państwa jako takiej [12].

26. Jeżeli chodzi o ewentualny nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem, skarżący odniósł się do debaty publicznej na temat przedmiotowego środka, a także do domniemanego zakłócenia konkurencji w Austrii.

27. Sporne dokumenty dotyczą postępowania w sprawie oceny zgodności środka przyznającego pomoc państwa z rynkiem wewnętrznym. Nie jest jasne, w jaki sposób debata na temat rzetelności tego środka z perspektywy krajowej byłaby korzystna dla ujawnienia takich dokumentów.

28. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że odmowa udzielenia przez Komisję publicznego dostępu do spornych dokumentów, które stanowią część jej akt administracyjnych związanych z dochodzeniem w sprawie pomocy państwa, była uzasadniona.

29. Rzecznik zauważa jednak z zaniepokojeniem, że przyjęcie decyzji potwierdzającej zastosowanie ogólnego domniemania nieujawniania zajęło Komisji dziewięć miesięcy.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami [13]:

Odmowa udzielenia przez Komisję Europejską publicznego dostępu do spornych dokumentów nie stanowiła niewłaściwego administrowania.

Sprawa ta jest jednak kolejnym przykładem znacznych opóźnień napotkanych przez Komisję w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp, które Rzecznik uznała za niewłaściwe administrowanie w swoim niedawnym dochodzeniu z własnej inicjatywy (OI/2/2022/OAM). Rzecznik ponownie wzywa Komisję do priorytetowego potraktowania rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Rosita Hickey 

Dyrektor ds. zapytań

Strasburg, dnia 12 lipca 2024 r.

[1] Paragraf 12 lit. b) austriackiej ustawy o promocji prasy ( Presseförderungsgesetz), która obowiązywała od dnia 5 kwietnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.: https://rdb.manz.at/document/ris.n.NOR40222597.

[2] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[4] Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[5] Art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[6] Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001.

[7] Zob. np. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie T-2/03 VKI przeciwko Komisji, pkt 70: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5416523.

[8] Rozporządzenie Rady 2015/1589 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.248.01.0009.01.ENG.

[9] Zob. na przykład wyrok Trybunału z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C-137/07 P Komisja przeciwko TGI, pkt 56 i nast.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1219218.

[10] Tamże.

[11] Ibidem, pkt 62.

[12] Zob. również wyrok Sądu z dnia 19 września 2018 r., Port de Brest/Komisja, T-39/17, pkt 59f: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205882&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=485626.

[13] Skarga ta została rozpatrzona w ramach procedury delegowanej zgodnie z decyzją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych.