Kontekst skargi

1.  Skarżący jest niemieckim producentem oprogramowania działającym w sektorze e-zamówień. W dniu 13 lutego 2017 r. skarżący złożył do Komisji Europejskiej skargę przeciwko Niemcom dotyczącą domniemanej niezgodnej z prawem pomocy państwa ze strony kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia na rzecz przedsiębiorstwa działającego na tym samym obszarze co skarżący. Skarżący twierdził, że Nadrenia Północna-Westfalia udzieliła temu przedsiębiorstwu zamówień z naruszeniem unijnego prawa zamówień publicznych oraz że nadpłaciła za usługi. Biorąc pod uwagę, że skarga (SA.47650 (2017/FC)) dotyczyła kwestii pomocy państwa i zamówień publicznych, dwie różne dyrekcje generalne Komisji (DG) oceniły skargę. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji (DG COMP) była początkowo liderem.

2.  W dniu 21 grudnia 2017 r. Komisja przekazała swoją wstępną ocenę skargi wewnętrznie. W dniu 12 stycznia 2018 r. Komisja poinformowała skarżącego, że podziela opinię organu krajowego, zgodnie z którą zawieranie indywidualnych umów na podstawie umów ramowych bez żadnych postępowań o udzielenie zamówienia jest dozwolone na mocy prawa Unii. W następstwie tych informacji skarżący zwrócił się o przekazanie skargi do Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW), aby mogła ona ocenić odpowiednie kwestie związane z zamówieniami publicznymi przed oceną skargi z punktu widzenia pomocy państwa. W dniu 6 marca 2018 r. DG COMP przekazała sprawę DG GROW.

3.  W dniu 11 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich, ponieważ od prawie dwóch lat nie otrzymał żadnych aktualnych informacji na temat skargi. W toku dochodzenia Rzecznika [1]Komisja (DG GROW) udzieliła skarżącemu odpowiedzi w dniu 12 marca 2020 r. Komisja przeprosiła za spóźnioną odpowiedź i wyjaśniła, że nie doszło do naruszenia prawa zamówień publicznych w zakresie, w jakim można to ocenić na podstawie dostępnych dokumentów.

4. W dniu 24 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dalsze badanie aspektu skargi dotyczącego pomocy państwa. Sprawa została zatem przekazana z powrotem do DG COMP.

5. W latach 2020 i 2021 nastąpiła wymiana korespondencji między Komisją, Niemcami i skarżącym. W szczególności Niemcy zwróciły się o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na dwa wnioski o udzielenie informacji z jednego do trzech miesięcy. W latach 2020–2021 skarżący odbył trzy rozmowy konferencyjne z Komisją. Podczas ostatniego zaproszenia do składania wniosków w czerwcu 2021 r. Komisja oświadczyła, że podejmie decyzję, po konsultacji ze Służbą Prawną, przed przerwą letnią.

6. W październiku 2021 r. Komisja poinformowała skarżącego, że będzie musiała przeprowadzić dalsze dochodzenie i ponownie skontaktować się z władzami niemieckimi. Jednocześnie Komisja zwróciła się do skarżącego o dalsze informacje, które skarżący przekazał 20 czerwca 2022 r.

7. 18 lipca 2022 r. Komisja przesłała skarżącemu angielską wersję wstępnej oceny[2] Wyjaśniła szczegółowo, dlaczego uznała, że sprawa nie wydaje się stanowić pomocy państwa w rozumieniu Traktatów UE[3]. Władze niemieckie przekazały swoje uwagi na temat wniosku z dnia 5 stycznia 2022 r. dopiero 22 sierpnia 2022 r., po tym jak Komisja wysłała przypomnienie. Po przeprowadzeniu wstępnej oceny skarżący przedstawił swoje uwagi 17 września 2022 r. Skarżący zwrócił się również o dostęp do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach Komisji związanych z aspektem skargi dotyczącym zamówień publicznych, w tym do wszystkich umów zawartych między krajem związkowym Nadrenia Północna-Westfalia a konkurentem skarżącego od 2001 r. Skarżący zwrócił się również o dostęp do wszystkich uwag władz niemieckich związanych z postępowaniem wyjaśniającym w sprawie pomocy państwa. W grudniu 2022 r. Komisja poinformowała skarżącego, że będzie musiała przeprowadzić dalsze wewnętrzne dyskusje dotyczące tej sprawy. Stwierdził on również, że władze niemieckie nie przedstawiły żadnych dalszych uwag.  

8. W styczniu 2023 r. skarżący ponowił swój wniosek o dostęp do dokumentów, o które wcześniej wnioskował. Komisja poinformowała skarżącego, że nie jest zobowiązana do udzielenia dostępu do akt w toczących się dochodzeniach w sprawie pomocy państwa. W 2023 r. nastąpiła dalsza wymiana informacji między Komisją a Niemcami. Również w tym przypadku władze niemieckie zwróciły się o odroczenie terminu udzielenia odpowiedzi z jednego do trzech miesięcy.

9. Skarżący ponownie skontaktował się z Komisją w sprawie postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa w lipcu 2023 r., na które Komisja odpowiedziała, że aktywnie pracuje nad kolejnymi etapami postępowania i będzie na bieżąco informować skarżącego.

10. 21 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

11. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następujących aspektów skargi:

A. Czas potrzebny Komisji na ocenę skargi dotyczącej pomocy państwa.

B. Brak odpowiedzi na wniosek o dostęp do akt dochodzenia.

12. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji w sprawie pierwszego aspektu skargi. Skarżący przesłał następnie Rzecznikowi swoje uwagi dotyczące tej odpowiedzi.

13. Jeżeli chodzi o drugi aspekt skargi, Komisja odpowiedziała na wniosek skarżącego o udzielenie dostępu 20 listopada 2023 r.[4].

W jaki sposób Komisja rozpatrzyła skargę dotyczącą pomocy państwa

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

14. Skarżący zakwestionował fakt, że Komisja potrzebowała ponad siedmiu lat, aby ocenić swoją skargę dotyczącą pomocy państwa i przyjąć formalną decyzję. Jej zdaniem tak duże opóźnienie może być uzasadnione jedynie w skrajnie złożonych przypadkach, co jej zdaniem nie miało miejsca. W szczególności argumentowała, że Komisja nie podjęła działań w tej sprawie w latach 2018–2020.

15. Komisja stwierdziła, że opóźnienie wynikało częściowo ze złożonej sytuacji prawnej i faktycznej, co oznaczało, że w analizę skargi zaangażowane były dwie różne dyrekcje generalne. Wyjaśniła ponadto, że ramy prawne obowiązujące w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych w latach 2001–2003 były zupełnie inne i że musiała ocenić dużą liczbę indywidualnych umów zawartych w latach 2005–2016. Komisja stwierdziła również, że musi opierać się na własnych ocenach prawnych i ekonomicznych, ponieważ skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie argumentu, że przedmiotowe przedsiębiorstwo odniosło korzyść gospodarczą.

16. W odniesieniu do okresu między 2020 r. a 2024 r. Komisja wyjaśniła, że władze niemieckie kilkakrotnie udzielały odpowiedzi z opóźnieniem.[5] W jednym przypadku władze niemieckie udzieliły odpowiedzi po sześciu miesiącach, mimo że Komisja przypomniała im o tym w międzyczasie. Komisja dodała, że udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji również zajęło skarżącemu ponad osiem miesięcy, a dodatkowe argumenty przedstawione przez skarżącego między wrześniem 2022 r. a styczniem 2023 r. również musiały zostać ocenione, co spowodowało opóźnienie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

17. Aby zapewnić prawidłowe i skuteczne stosowanie zasad pomocy państwa, Komisja opiera się między innymi na skargach dotyczących pomocy państwa w celu wykrycia ewentualnych naruszeń prawa UE. W związku z tym Komisja powinna w jak największym stopniu zapewnić przestrzeganie ustalonych przez siebie terminów rozpatrywania takich skarg. Kodeks najlepszych praktyk Komisji w zakresie prowadzenia procedur kontroli pomocy państwa („kodeks”)[6] przewiduje orientacyjny termin 12 miesięcy na zbadanie formalnych skarg dotyczących pomocy państwa.

18. Rola Rzecznika Praw Obywatelskich w tym obszarze obejmuje administracyjne i proceduralne rozpatrywanie przez Komisję spraw dotyczących pomocy państwa, w tym czas trwania i przyczyny wszelkich opóźnień. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi niewłaściwe administrowanie jedynie w przypadku zaniedbania ze strony Komisji lub nieuzasadnionego odroczenia[7].

19. Chociaż Komisja ma dużą swobodę w ustalaniu priorytetów w zakresie dochodzeń w sprawie pomocy państwa[8], zasady dobrej administracji oznaczają, że Komisja powinna rozpatrywać skargi dotyczące pomocy państwa ze szczególną starannością. Komisja wyznaczyła sobie orientacyjny termin 12 miesięcy na rozpatrzenie takich skarg.[9] W tym kontekście czas (siedem lat) na rozpatrzenie przedmiotowej skargi dotyczącej pomocy państwa wydaje się długi. Przestrzeganie tego harmonogramu często zależy jednak od terminowości odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie lub strony trzecie na wnioski o udzielenie informacji[10].

20. Rzecznik ubolewa, że Komisja była nieaktywna przez dwa lata w latach 2018–2020.  Komisja przeprosiła jednak za opóźnienie w kontekście poprzedniego dochodzenia i od tego czasu aktywnie działała w tej sprawie. 

21. Wydaje się, że poza tym okresem Komisja działała z należytą starannością przy rozpatrywaniu skargi. Szczegółowy harmonogram pokazuje, że Komisja aktywnie kontaktowała się ze skarżącym za pośrednictwem rozmów telefonicznych, wideokonferencji i poczty elektronicznej. Z harmonogramu wynika również, że Komisja wielokrotnie kontaktowała się z władzami niemieckimi i wysyłała przypomnienia, gdy władze niemieckie nie udzieliły odpowiedzi na czas. Władze niemieckie zwróciły się o trzykrotne odroczenie terminu udzielenia odpowiedzi w latach 2020–2023. Ponadto w jednym przypadku sam skarżący potrzebował prawie dziewięciu miesięcy na udzielenie odpowiedzi na wezwanie Komisji do udzielenia informacji.  

22. Rolą Rzecznika nie jest zajmowanie stanowiska w sprawie faktycznej i prawnej złożoności skarg dotyczących pomocy państwa. Rola Rzecznika ogranicza się do sprawdzenia, czy Komisja przedstawiła racjonalne wyjaśnienia, którymi dysponuje w tym przypadku.

23. Komisja wyraźnie dołożyła starań, aby uzyskać, przeanalizować i omówić odpowiednie dowody, które częściowo pochodzą sprzed 20 lat, w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa UE. Z zadowoleniem przyjmuje się również fakt, że Komisja dokładniej przeanalizowała nowe argumenty w odpowiedzi na swoją wstępną ocenę, którą skarżący przedstawił we wrześniu 2022 r. i styczniu 2023 r. Wzmacnia to pogląd, że Komisja aktywnie pracowała nad tą sprawą. Wyjaśniono w nim również opóźnienie między wysłaniem przez Komisję pisma w sprawie wstępnej oceny w lipcu 2022 r. a przyjęciem formalnej decyzji w marcu 2024 r.[11].

24. W związku z powyższym wydaje się, że Komisja rozpatrzyła skargę dotyczącą pomocy państwa w rozsądny sposób oraz że poza okresem bezczynności w latach 2018–2020 Komisja nie dopuściła się zaniedbania ani nie spowodowała żadnych dodatkowych nieuzasadnionych odroczeń. Ponadto, ponieważ Komisja przyjęła obecnie formalną decyzję w sprawie skargi dotyczącej pomocy państwa, Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w sprawie tego aspektu skargi nie są uzasadnione.

W przedmiocie braku odpowiedzi na wniosek o dostęp do akt dochodzenia

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

25. W toku dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja udzieliła skarżącemu odpowiedzi (20 listopada 2023 r.). Komisja stwierdziła, że zawsze dostarczała skarżącemu wszystkie jawne wersje uwag władz niemieckich, chociaż nie była do tego zobowiązana w kontekście dochodzeń w sprawie pomocy państwa[12].

26. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja aktywnie podzieliła się uwagami władz niemieckich pomimo ogólnego domniemania poufności mającego zastosowanie w dochodzeniach w sprawie pomocy państwa.

27. Ponieważ Komisja odpowiedziała na wniosek, Rzecznik uważa, że Komisja rozwiązała tę kwestię.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami[13]:

Ponieważ Komisja przyjęła formalną decyzję w sprawie skargi dotyczącej pomocy państwa, dalsze badania tego aspektu skargi nie są uzasadnione.

Ponieważ Komisja odpowiedziała na wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów, ten aspekt skargi zostaje zamknięty zgodnie z ustaleniami Komisji.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Tina Nilsson

Kierownik Działu ds. Rozpatrywania Spraw

Strasburg, 30 kwietnia 2024 r.

[1] 272/2020/EWM https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56471

[2] 18 sierpnia 2022 r. Komisja przekazała tłumaczenie wstępnej oceny na język niemiecki.

[3] Art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi: „1. O ile Traktaty nie stanowią inaczej, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.”

[4] Wniosek ten zarejestrowano pod numerem EASE 2023/6458.

[5] Istnieją co najmniej trzy przypadki, w których Niemcy zwróciły się o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi z jednego do trzech miesięcy – 15 lutego 2021 r. oraz 13 lutego i 7 marca 2023 r.

[6] Kodeks najlepszych praktyk w zakresie prowadzenia postępowań w sprawie kontroli pomocy państwa C/2018/4412, Dz.U. C 253 z 19.7.2018, s. 14: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01).

[7] Zob. na przykład decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 715/2020/EIS.

[8] Kodeks najlepszych praktyk w zakresie prowadzenia postępowań w sprawie kontroli pomocy państwa C/2018/4412, Dz.U. C 253 z 19.7.2018, s. 14: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018XC0719(01). pkt 74.

[9] Paragraf 71 kodeksu.

[10] Zob. pkt 71 kodeksu.

[11] W dniu 26 marca 2024 r. Komisja przyjęła formalną decyzję. 

[12] Istnieje ogólne domniemanie poufności w sprawach dotyczących pomocy państwa na mocy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145 z 31.5.2001, s. 43 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049.

[13] Niniejsza skarga została rozpatrzona w ramach procedury delegowanej zgodnie z decyzją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych.