Szanowny Panie,

W dniu 17 maja 2002 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą dwóch projektów (SUNH i SHINE) finansowanych w ramach programu Thermie.

W dniu 13 czerwca 2002 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji Europejskiej. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 26 września 2002 r. Przekazałem go Panu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 29 listopada 2002 r. W dniu 13 grudnia 2002 r. przesłał Pan dodatkowe pismo, które zostało skierowane do Komisji przez jednego z Pańskich partnerów.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Skarżący jest koordynatorem grupy przedsiębiorstw europejskich, które jako konsorcjum GEIE GEST ubiegały się o fundusze wspólnotowe w ramach programu Thermie. Komisja, za pośrednictwem Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu, postanowiła sfinansować dwa projekty demonstracyjne, odpowiednio SUNH - "Solar Urban New Housing" (9 partnerów) i SHINE - "Solar Housing through Innovation for Natural Environment" (6 partnerów), przy czym GEST jest głównym wykonawcą i koordynatorem. Oficjalnie projekty rozpoczęły się w styczniu 1996 roku.

Zgodnie z umowami sprawozdanie końcowe miało zostać przedłożone do końca listopada 2001 r. W piśmie z dnia 6 czerwca 2001 r., w następstwie rzekomych ustnych porozumień z urzędnikami technicznymi Komisji monitorującymi projekty, GEST zwrócił się o przedłużenie terminu do dnia 30 października 2002 r. Nigdy nie otrzymano odpowiedzi na to pismo. Ponadto GEST przewidział również przedłużenie terminu w dwóch sprawozdaniach pośrednich. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ogólnych warunków zamówienia sprawozdania okresowe uznaje się za zatwierdzone, jeżeli Komisja nie zgłosi uwag. Skarżący uznał zatem, że przedłużenie terminu zostało zatwierdzone.

W dniu 17 kwietnia 2002 r. Komisja wysłała pismo do wszystkich członków konsorcjum, z wyjątkiem, zdaniem skarżącego, koordynatora. Komisja zwróciła się do nich o przedłożenie sprawozdania końcowego przed końcem maja 2002 r. Ponieważ dla wielu z nich termin ten był zbyt krótki, skarżący kilkakrotnie apelował do Komisji o jego odroczenie. Biorąc pod uwagę odmowę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Komisję, rozmowy ze skarżącym lub udziału w spotkaniu konsorcjum, skarżący złożył skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i przedstawił następujące zarzuty:

1. Komisja nie odpowiedziała na pismo skarżącego z dnia 6 czerwca 2001 r. z prośbą o przedłużenie terminu na przedłożenie sprawozdania końcowego.

2. Komisja nie uwzględniła przedłużenia terminu zawartego w dwóch sprawozdaniach pośrednich. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ogólnych warunków umów sprawozdania te zostały w sposób dorozumiany zatwierdzone przez Komisję.

Skarżący twierdzi, że przedłużono umowy i terminy, o które wnioskował w swoim piśmie z dnia 6 czerwca 2001 r. i które rzekomo uzgodnił z urzędnikami technicznymi Komisji odpowiedzialnymi wcześniej za projekty.

WNIOSEK

Opinia Komisji Europejskiej

Opinia Komisji Europejskiej w sprawie skargi była w skrócie następująca:

Historia projektów

Obie umowy dotyczące projektów SUNH i SHINE zostały podpisane w dniu 31 grudnia 1997 r. Prace miały się odbyć w okresie od dnia 1 września 1996 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. W dniu 30 grudnia 1998 r. do umowy dodano dwie adnotacje. Przewidywali oni przedłużenie czasu trwania projektów. Projekt SHINE miał zakończyć się 31 sierpnia 2001 r., a projekt SUNH 30 września 2001 r.

Przedmiot sporu

W dniu 6 czerwca 2001 r. skarżący wysłał pismo z prośbą o przesunięcie terminu na dzień 30 października 2002 r. Biorąc pod uwagę, że Komisja nie odpowiedziała na to pismo, skarżący twierdzi, że wnioskowane przedłużenie terminu zostało przyznane.

Do dnia 26 kwietnia 2002 r. Komisja rzeczywiście nigdy nie odpowiedziała na pismo z dnia 6 czerwca 2001 r. W dniu 26 kwietnia 2002 r. Komisja wystosowała wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zwróciła się do skarżącego o przedłożenie ostatecznych dokumentów dotyczących projektów. Komisja przeprasza za opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi skarżącemu, ale uważa, że umowy i okoliczności sprawy nie pozwalają na udzielenie pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego.

W przedmiocie wniosku o przedłużenie

1. Zgodnie z umowami przedłużenie wymaga pisemnej zgody umawiających się stron. Milczenia Komisji nie można zatem uznać za milczącą zgodę. Ponadto przed zaakceptowaniem zmiany umowy Komisja musi sprawdzić, czy wniosek złożony przez koordynatora został złożony za zgodą pozostałych wykonawców projektu. Komisja nie może tego wywnioskować z treści skargi. W przypadku umowy SHINE, jak wynika z wiadomości elektronicznej z dnia 15 kwietnia 2002 r. skierowanej przez jednego z wykonawców do Komisji, sprzeciwił się jej co najmniej jeden wykonawca.

2. Skarżący oświadcza również, że wniosek o przedłużenie został wyraźnie przedstawiony w sprawozdaniach pośrednich 8 i 9. W rzeczywistości tylko sprawozdania 8 i 9 dotyczące projektu SHINE wspominają o wniosku o przedłużenie i odnoszą się do niego jako do „zmiany pierwotnego projektu” lub jako do „celu na nadchodzące sześć miesięcy”. Raporty SUNH milczą w tej sprawie. Fakt, że Komisja nie zgłosiła sprzeciwu, nie może być rozumiany jako zmiana umowy, która wymaga złożenia wniosku przez koordynatora w imieniu wszystkich wykonawców oraz pisemnego zatwierdzenia zmiany przez wszystkie strony umowy, w tym Komisję.

3. Skarżący oświadcza również, że co do zasady otrzymał zgodę od urzędników technicznych DG TREN. Ani dokumenty zawarte w aktach, ani zeznania oficerów technicznych nie potwierdzają tego twierdzenia. W każdym razie żadne porozumienie ustne nie mogło skutecznie zobowiązać Komisji do zmiany umowy.

4. W dniu 9 kwietnia 2002 r. nowy urzędnik ds. technicznych poinformował ustnie skarżącego, że wkrótce do wszystkich wykonawców zostanie wysłane wezwanie do przedstawienia sprawozdań końcowych w ciągu miesiąca, odrzucając tym samym wniosek o przedłużenie. Oficjalne ogłoszenia dotyczące obu umów zostały wysłane odpowiednio w dniu 17 kwietnia 2002 r. (SUNH) i w dniu 26 kwietnia 2002 r. (SHINE). Ponieważ skarżący oświadczył, że nie otrzymał wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 17 kwietnia 2002 r., jego kopia została mu przesłana w dniu 6 maja 2002 r.

Powody odmowy przedłużenia

Niezależnie od faktu, że Komisja uważa, iż wniosek o przedłużenie nie został złożony w imieniu wszystkich wykonawców, Komisja uważa również, że czternastomiesięczne przedłużenie jest niewłaściwe i nieproporcjonalne z następujących powodów:

Umowa z SUNH

Powody złożenia wniosku o przedłużenie mają albo bardzo ogólny charakter, albo są sprzeczne ze sprawozdaniami pośrednimi. Wysiłki wykonawców w celu sfinalizowania projektów w terminie są oczywiste. W dniu 15 października 2001 r. wydaje się, że 7 z 10 projektów przewidzianych w umowie zostało ukończonych, a sprawozdanie końcowe miało zostać wkrótce przygotowane. Biorąc pod uwagę ówczesną sytuację, przedłużenie mogło pozwolić na zakończenie dwóch kolejnych projektów, przy czym ostatni projekt znajdował się na zbyt wczesnym etapie. Służby Komisji uważają zatem, że z technicznego punktu widzenia ukończenie pozostałych projektów miałoby jedynie niewielki wpływ na wartość dodaną całego projektu. Komisja nie może zatem zaakceptować przedłużenia umowy z SUNH.

Umowa w sprawie SHINE

Podobnie jak w umowie SUNH, powody złożenia wniosku o przedłużenie są albo bardzo ogólne, albo sprzeczne ze sprawozdaniami pośrednimi. W dniu 15 października 2001 r. 8 z 10 projektów zostało ukończonych lub znajduje się na zaawansowanym etapie, aby ostatecznie uwzględnić je w globalnym projekcie umowy. Tylko jeden projekt zależy bezpośrednio od akceptacji przedłużenia. Jednak nawet przedłużenie jest niewystarczające, aby umożliwić zakończenie projektu. Komisja nie może zatem zaakceptować przedłużenia umowy SHINE.

Uwagi skarżącego

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał opinię Komisji skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. W swojej odpowiedzi skarżący w podsumowaniu stwierdził, co następuje.

Przedmiot sporu

Przed formalnym wnioskiem z dnia 6 czerwca 2001 r. Komisja została już poinformowana w grudniu 2000 r. na piśmie i telefonicznie, że konieczne jest przedłużenie terminu.

W przedmiocie wniosku o przedłużenie

1. Komisja twierdzi, że jej milczenie nie może być uznane za milczącą zgodę. Zgodnie z umową skarżący miał jednak obowiązek poinformować Komisję o ewentualnych opóźnieniach w realizacji projektu. Zrobił to w odpowiednim czasie. Komisja zareagowała dopiero 16 miesięcy później i prawie rok po rozwiązaniu umowy. Komisja musi również wziąć pod uwagę fakt, że wniosek o przedłużenie został zaplanowany z właściwym urzędnikiem technicznym, który uznał go za uzasadniony. W związku z tym i nie otrzymawszy żadnego sprzecznego pisma, wykonawcy nadal inwestowali w realizację projektów w jak najkrótszym i realistycznym czasie.

Skarżący podkreśla, że wszyscy partnerzy byli świadomi potrzeby zwrócenia się o przedłużenie. Chociaż partner niemiecki był nieobecny na spotkaniu, na którym podjęto decyzję, wiedział o tym i był reprezentowany na poprzednim spotkaniu, na którym była omawiana. Wniosek o przedłużenie został złożony w dniu 6 czerwca 2001 r. w imieniu wszystkich partnerów. W każdym razie partner niemiecki nie mógł utrudnić decyzji podjętej przez 6 z 7 partnerów (grupa SHINE) i potwierdzonej podczas Walnego Zgromadzenia.

2. Przedłużenie zostało uwzględnione w harmonogramie lub wyraźnie wymienione w sprawozdaniach rozpoczynających się od 7. sprawozdania SHINE i 8. sprawozdania SUNH. W umowie nie wspomniano, że sprawozdania powinny zawierać jedynie informacje dotyczące postępów w realizacji projektu. Umowa stanowi jednak, że bez uwag sprawozdanie uznaje się za zatwierdzone miesiąc po przyjęciu (art. 10 ust. 3 ogólnych warunków umowy). Wnioski o przedłużenie zawarte w sprawozdaniach 7, 8 i 9 zostały zatem automatycznie zatwierdzone.

3. Wniosek o przedłużenie został poprzedzony wstępną konsultacją z właściwym wówczas urzędnikiem technicznym. Kiedy złożono wniosek o pierwsze przedłużenie, ten ostatni zasugerował nawet, że bardziej „dyplomatyczne” byłoby podzielenie wniosku na dwa okresy i złożenie drugiego wniosku o przedłużenie na późniejszym etapie. Z pisma wysłanego do Komisji przez GEST w dniu 22 grudnia 2000 r. wynika, że przedłużenie zostało omówione na długo przed faktycznym wnioskiem z dnia 6 czerwca 2001 r.

4. Nowy urzędnik ds. technicznych poinformował skarżącego, że zamówienia pochodziły bezpośrednio od dyrektora generalnego. Nigdy nie wspomniała, że wezwania do usunięcia uchybienia zostaną wysłane do wszystkich wykonawców. Wezwanie do usunięcia uchybienia zostało skierowane przeciwko postanowieniom umownym, które przewidują, że wszelka korespondencja powinna odbywać się za pośrednictwem koordynatora.

Powody odmowy przedłużenia

Wszyscy partnerzy (6 z 7 w przypadku SHINE i 8 z 10 w przypadku SUNH) obecni na spotkaniu, na którym postanowiono zwrócić się o przedłużenie, uznali przedłużenie za konieczne i liczyli na to.

Przedstawiona przez Komisję interpretacja stanu realizacji poszczególnych projektów jest błędna i wynika z odmiennej interpretacji fazy monitorowania, która ma zasadnicze znaczenie w tego rodzaju projektach demonstracyjnych. W maju 2001 r. ekspert uznał, że połowa projektów SUNH nie zostanie ukończona przed latem 2002 r. W odniesieniu do umowy SHINE ekspert doszedł również do mniej optymistycznych wniosków niż Komisja w swojej opinii.

Z praktycznych wyników wynika, że 14 miesięcy po wygaśnięciu umowy, tj. w dniu, o który wnioskowano we wniosku o przedłużenie, tj. 31 października 2002 r., wszystkie projekty zostały zakończone.

Wszystkie pośrednie sprawozdania techniczne zostały przesłane Komisji, jak również końcowe sprawozdanie techniczne, które zostało przesłane w dniu 15 lipca 2002 r. Sprawozdanie finansowe zostało przesłane w dniu 31 października 2002 r.

W związku z powyższym GEIE GEST uważa, że należy wziąć pod uwagę wszystkie wydatki poniesione przez partnerów, a projekty zakończyć bez dalszych formalności.

INFORMACJE DODATKOWE

W dniu 13 grudnia 2002 r. skarżący przekazał Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich pismo wysłane w dniu 11 grudnia 2002 r. do Komisji przez partnera, który według Komisji odmówił przedłużenia umowy SHINE. W liście tym partner przeprasza za nieporozumienia wynikające z jego działania i oświadcza, że popiera wniosek o przedłużenie dla grupy.

DECYZJA

1 Brak odpowiedzi na wniosek o przedłużenie terminu

1.1 Według skarżącego Komisja nie odpowiedziała na pismo skarżącego z dnia 6 czerwca 2001 r. z prośbą o przedłużenie terminu na przedłożenie sprawozdania końcowego.

1.2 Komisja podniosła, że do dnia 26 kwietnia 2002 r. nigdy nie odpowiedziała na pismo z dnia 6 czerwca 2001 r. W dniu 26 kwietnia 2002 r. Komisja wystosowała wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zwróciła się do skarżącego o przedłożenie ostatecznych dokumentów dotyczących projektów. Komisja przeprasza za opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi skarżącemu.

1.3 Rzecznik zauważa, że Komisja przesłała skarżącemu dwa wezwania do usunięcia uchybienia w dniach 17 i 26 kwietnia 2002 r., odpowiednio w odniesieniu do umów SUNH i SHINE. W pismach tych zobowiązano wykonawców do przedstawienia końcowych sprawozdań technicznych i finansowych w terminie miesiąca oraz do poinformowania wykonawców o możliwych konsekwencjach, jeżeli tego nie zrobią. Nie ma wyraźnej wzmianki o wniosku skarżącego o przedłużenie umowy wysłanym w dniu 6 czerwca 2001 r. Wezwania do usunięcia uchybienia można uznać jedynie za dorozumiane odrzucenie wniosku skarżącego o przedłużenie.

1.4 Zasady dobrego postępowania administracyjnego wymagają, aby służby Komisji odpowiedziały na pisma i zapewniły podjęcie decyzji w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie Komisja nie odpowiedziała na wniosek o przedłużenie dwóch umów przed datą wygaśnięcia umowy. Dorozumiane odrzucenie wysłano ponad dziesięć miesięcy po złożeniu wniosku i odpowiednio ponad sześć i siedem miesięcy po wygaśnięciu umów. Jest to przypadek niewłaściwego administrowania. W tym kontekście zostanie poczyniona krytyczna uwaga.

2 Dorozumiana zgoda na przedłużenie terminu zawarte w sprawozdaniach

2.1 Zdaniem skarżącego Komisja nie wzięła pod uwagę przedłużenia terminu zawartego w dwóch sprawozdaniach pośrednich. Twierdzi on, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ogólnych warunków umów sprawozdania te zostały w sposób dorozumiany zatwierdzone przez Komisję.

2.2 Komisja argumentowała, że fakt, iż nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń, nie może być rozumiany jako zmiana umowy, która wymaga pisemnej zgody wszystkich stron umowy, w tym Komisji. Hipotetyczne porozumienie ustne właściwych urzędników technicznych również nie zobowiązuje Komisji. Ponadto przedłużenie terminu nie zostałoby przyznane ze względu na zaawansowany etap większości projektów.

2.3 Zgodnie z art. 195 Traktatu WE Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do przyjmowania skarg "dotyczących przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów wspólnotowych". Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że niewłaściwe administrowanie ma miejsce, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z wiążącym go przepisem lub zasadą. Niewłaściwe administrowanie można zatem stwierdzić również w przypadku wykonania zobowiązań wynikających z umów zawartych przez instytucje lub organy Wspólnot.

2.4 Rzecznik uważa jednak, że zakres kontroli, jaką może przeprowadzić w takich przypadkach, jest z konieczności ograniczony. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że nie powinien dążyć do ustalenia, czy doszło do naruszenia umowy przez którąkolwiek ze stron, jeżeli sprawa jest sporna. Kwestia ta mogłaby zostać skutecznie rozstrzygnięta jedynie przez właściwy sąd, który miałby możliwość wysłuchania argumentów stron dotyczących odpowiedniego prawa krajowego i oceny sprzecznych dowodów w odniesieniu do wszelkich spornych kwestii faktycznych.

2.5 Rzecznik uważa zatem, że w sprawach dotyczących sporów umownych uzasadnione jest ograniczenie dochodzenia do zbadania, czy instytucja lub organ wspólnotowy przedstawiły mu spójną i racjonalną podstawę prawną swoich działań i dlaczego uważa, że jego opinia na temat sytuacji umownej jest uzasadniona. W takim przypadku Rzecznik stwierdzi, że jego dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania. Wniosek ten nie będzie miał wpływu na prawo stron do tego, aby ich spór umowny został zbadany i prawomocnie rozstrzygnięty przez właściwy sąd.

2.6 Rzecznik zbadał umowy przekazane mu przez skarżącego. Stanowisko Komisji, zgodnie z którym zmiany w umowie, a w niniejszym przypadku przedłużenie umowy, powinny zostać dokonane w drodze pisemnej zmiany podpisanej przez wszystkie strony, wydaje się rozsądne. Pierwsze przedłużenie obu umów odbyło się zgodnie z tą procedurą (addendum nr 2 do umowy nr BU 1054/96 i addendum nr 2 do umowy nr BU 1051/96).

2.7 Rzecznik uważa zatem, że Komisja przedstawiła spójną i rozsądną podstawę prawną swoich działań oraz powody, dla których uważa, że jej opinia na temat stanowiska umownego jest uzasadniona. Niniejsze dochodzenie nie ujawniło zatem przypadku niewłaściwego administrowania ze strony Komisji Europejskiej w odniesieniu do tego aspektu skargi.

3 Roszczenie o przedłużenie umów

3.1 Skarżący twierdzi, że przedłużono umowy i terminy, o które wnioskował w piśmie z dnia 6 czerwca 2001 r. i które uzgodnił z urzędnikami technicznymi Komisji odpowiedzialnymi wcześniej za projekty.

3.2 W świetle ustaleń Rzecznika w pkt 2.6 i 2.7 powyżej nie ma potrzeby kontynuowania dochodzenia w sprawie tego aspektu skargi.

4 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi należy poczynić następującą uwagę krytyczną:

Zasady dobrego postępowania administracyjnego wymagają, aby służby Komisji odpowiadały na pisma i zapewniały podjęcie decyzji w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie Komisja nie odpowiedziała na wniosek o przedłużenie dwóch umów przed datą wygaśnięcia umowy. Dorozumiane odrzucenie wysłano ponad dziesięć miesięcy po złożeniu wniosku i odpowiednio ponad sześć i siedem miesięcy po wygaśnięciu umów. Jest to przypadek niewłaściwego administrowania.

Biorąc pod uwagę, że ten aspekt sprawy dotyczy procedur związanych z konkretnymi wydarzeniami w przeszłości, nie należy dążyć do polubownego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

Jacob SÖDERMAN