Strasburg, 27 października 2003 r.

Szanowny Panie,

W dniu 18 grudnia 2001 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą odmowy wypłaty przez Komisję Europejską Samar Daoud pieniędzy, które ta ostatnia uważa za należne jej w związku z produkcją filmu dla Komisji.

W dniu 7 lutego 2002 r. Rzecznik przekazał skargę przewodniczącemu Komisji Europejskiej.

W dniu 25 lutego 2002 r. przesłał Pan dalsze informacje dotyczące Pańskiej skargi, którą Rzecznik przekazał Komisji w dniu 11 marca 2002 r.

Komisja przesłała swoją opinię w dniu 29 maja 2002 r. Rzecznik przekazał je Panu w dniu 13 czerwca 2002 r. wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 26 lipca 2002 r.

W dniu 10 grudnia 2002 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o przedłożenie kopii dwóch dokumentów. Kopie te miały zostać dostarczone najpóźniej do dnia 31 stycznia 2003 r. Został Pan o tym poinformowany w piśmie wysłanym tego samego dnia.

W dniu 7 lutego 2003 r., wobec braku odpowiedzi na ten wniosek o udzielenie informacji, Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Komisję, że uważa za konieczne wgląd do akt Komisji. Został Pan o tym poinformowany w piśmie wysłanym tego samego dnia. Kontrola akt Komisji została przeprowadzona w dniu 13 lutego 2003 r. W dniu 20 lutego 2003 r. Rzecznik przekazał Komisji kopię sprawozdania z kontroli. Kopia została również przekazana Państwu tego samego dnia w celach informacyjnych.

W dniu 18 marca 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedłożył Komisji propozycję polubownego rozwiązania, prosząc o odpowiedź do dnia 31 maja 2003 r. W piśmie z dnia 2 czerwca 2003 r. Komisja zwróciła się o przedłużenie tego terminu. W dniu 5 czerwca 2003 r. skierowałem pismo do Komisji w celu poinformowania jej, że postanowiłem przedłużyć termin do dnia 30 czerwca 2003 r.

Komisja przesłała francuską wersję swojej opinii w sprawie propozycji polubownego rozwiązania w dniu 1 lipca 2003 r., a ja przekazałem ją Panu w dniu 7 lipca 2003 r. z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Tłumaczenie opinii Komisji na język angielski otrzymano dnia 11 lipca 2003 r. i przekazano Panu dnia 21 lipca 2003 r. W dniu 15 września 2003 r. przesłał mi Pan swoje uwagi dotyczące opinii Komisji.

W dniu 25 września 2003 r. poinformowałem Komisję, że uważam za konieczne ponowne zbadanie akt Komisji. Został Pan o tym poinformowany w piśmie wysłanym tego samego dnia. Kontrola akt Komisji została przeprowadzona w dniu 9 października 2003 r. W dniu 16 października 2003 r. Rzecznik przekazał Komisji kopię sprawozdania z kontroli. Kopia została również przekazana Państwu tego samego dnia w celach informacyjnych.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Skarga złożona przez brytyjskiego adwokata dotyczy sporu między panią D., palestyńską reżyserką filmową, a Komisją Europejską.

Pismem o współpracy (nr 10/CCM/07/97), podpisanym w dniu 14 maja 1997 r., D. została zatrudniona przez CEPT, wykonawcę ramowego Komisji Europejskiej, do wyprodukowania dla Komisji Europejskiej filmu dokumentalnego zatytułowanego „Pomoc Unii Europejskiej dla Palestyńczyków w latach 1987–1997”. Zgodnie z tą umową skarżący miał otrzymać kwotę 38 062 Ecu (płatną w ratach w wysokości 15 225 Ecu, 7 612 Ecu i 15 225 Ecu) oraz dodatkową kwotę w wysokości do 4 673 Ecu z tytułu nieprzewidzianych wydatków po zatwierdzeniu przez Komisję. Liczby te oparto na propozycji kosztów pani D. (załączonej do umowy), zgodnie z którą filmowanie miało trwać 8 dni, a producent i reżyser będą potrzebni przez 20 dni. Zakres zadań przewidywał, że film powinien zawierać informacje dotyczące działalności UE na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy oraz że powinien obejmować wszystkie obszary działalności UE (edukacja, rolnictwo, zdrowie, zakwaterowanie itp.). W specyfikacji istotnych warunków zamówienia przewidziano, że wybrany wykonawca powinien rozpocząć pracę „jak najszybciej (jeśli to możliwe w grudniu)” oraz że film powinien zostać wyprodukowany w ciągu jednego lub dwóch miesięcy. Wydaje się jednak, że produkcja filmu mogła rozpocząć się dopiero pod koniec lipca 1997 roku.

Według skarżącego uzgodniono, że film powinien trwać 15 minut. Skarżący stwierdził, że projekt został znacznie zmieniony na bezpośrednie polecenie Biura Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy (ECRO) oraz że w wyniku interwencji ECRO pani D. poniosła znaczne dodatkowe koszty, których nie pokryła pierwotna umowa.

Według skarżącego D. zwróciła się o nawiązanie natychmiastowego kontaktu z Komisją po podpisaniu umowy, ale została poinstruowana, aby poczekać na przybycie K., ówczesnego attaché ds. kultury i prasy ECRO. Skarżący stwierdził, że podczas spotkania z panią K. pod koniec lipca 1997 r. poproszono panią D. o sporządzenie zmienionego wniosku dotyczącego projektu, który wymagał znacznie więcej pracy niż pierwotnie uzgodniono. Według skarżącego o zmiany wnioskowali również pan B., ówczesny szef ECRO, oraz różni inni pracownicy ECRO (pan H., pani M., pan M., pan N. i pan C.). Wszystko to zostało zrobione ustnie. Skarżący stwierdził, że pani D. w pełni uświadomiła ECRO, że takie zmiany spowodują dodatkowe wydatki czasowe, a tym samym dodatkowe koszty. Mimo to według skarżącego ECRO nigdy formalnie nie zarejestrowało tych zmian w CEPT, ale zapewniło panią D., że dodatkowe koszty zostaną pokryte. Skarżący twierdził, że pani D. na wszystkich etapach informowała CEPT o zmianach w projekcie za pomocą sprawozdań.

Według skarżącego film, który został ostatecznie wyprodukowany i złożony na początku 1998 r., trwał 45 minut. Skarżący stwierdził, że filmowanie zajęło 22 dni, a całkowite koszty wyniosły 155 598 USD. Według skarżącego ECRO potwierdziło, że praca wykonana przez panią D. była bardziej niż zadowalająca.

Skarżący przedłożył kopię oświadczenia pani K. z dnia 11 sierpnia 2001 r. W oświadczeniu tym pani K. oświadczyła, że film został wyprodukowany zgodnie z życzeniem Komisji i w ścisłej współpracy ze służbami Komisji. Pani K. stwierdziła ponadto: „Un dépassement budgétaire pour le retard de la production avait été pris en charge par [D.] en attendant que Bruxelles après, l’accord de [szef ECRO], prenne en charge ce dépassement” (przekroczenie budżetu z tytułu opóźnień w produkcji zostało pokryte przez [skarżącą] do czasu, gdy Bruksela, po wyrażeniu zgody przez [szef ECRO], przejmie to przekroczenie). Dodała, że szefowa ECRO „a notre grande surprise” (ku naszemu wielkiemu zaskoczeniu) odmówiła D. jej praw. Na zakończenie pani K. stwierdziła, że popiera kroki podjęte przez panią D. w celu odzyskania jej praw materialnych i godności.

Skarżący przedłożył kolejne dokumenty, aby wykazać, że Komisja była zadowolona z filmu, i argumentował, że gdyby projekt nie został przedłużony na wniosek ECRO i przy wiedzy CEPT, wykazaliby pewną krytykę lub zarezerwowaliby swoje pochwały. Przedłożył również kopię pisma skierowanego do ówczesnego szefa ECRO z dnia 8 grudnia 1998 r., w którym CEPT zaproponowało, że pokryje dodatkową pracę wykonaną przez panią D. W tym celu CEPT zwróciło się do szefa ECRO o wysłanie pisma do Komisji, w którym miał wyjaśnić, że cała praca wykonana przez panią D. została wykonana zgodnie z instrukcjami ECRO. Szef ECRO nie przyjął jednak tej propozycji.

Według skarżącego przy okazji spotkania z urzędnikami Komisji w dniu 30 stycznia 2001 r. jednemu z jego asystentów powiedziano, że w ECRO popełniono błędy i że decyzje zostały tam podjęte bez należytego uwzględnienia procedury. Mimo to według skarżącego asystent ten został poinformowany, że Dyrekcja Generalna Komisji (DG) ds. Stosunków Zewnętrznych zaleciła wypłatę skarżącemu wynagrodzenia. Skarżący wskazał, że on i jego asystent byli przekonani, że służby Komisji uznały, iż zezwoliły na przedłużenie projektu i że zostaną wypłacone dodatkowe pieniądze.

W następstwie tych dyskusji i innej korespondencji skarżący napisał do Komisji w dniu 31 sierpnia 2001 r., w tym między innymi kopię oświadczenia pani K. W swojej odpowiedzi z dnia 24 października 2001 r. Biuro Współpracy EuropeAid Komisji wyjaśniło, że po analizie tego pisma i własnych akt doszło do wniosku, że nie ma żadnego istotnego elementu pozwalającego wykazać, że służby Komisji wydały instrukcje dotyczące modyfikacji produkcji filmu przewidzianego w umowie między nim a CEPT. Skarżący odpowiedział faksem z dnia 26 października 2001 r., prosząc o udzielenie odpowiedzi na kilka pytań. Zwrócił się również o dostęp do akt Komisji, w szczególności do pisma DG ds. Stosunków Zewnętrznych zalecającego zapłatę na rzecz skarżącego oraz do służby prawnej o wydanie opinii potwierdzającej należność. Skarżący wskazał ponadto, że na każdym etapie rozpatrywania tej sprawy napotykał na niepotrzebne opóźnienia i niechęć do rozwiązania tej kwestii zgodnie z Kodeksem dobrego postępowania administracyjnego pracowników Komisji Europejskiej w kontaktach ze społeczeństwem. Na przykład skarżący wspomniał, że termin 15 dni roboczych na udzielenie odpowiedzi na jego pismo z dnia 31 sierpnia 2001 r. został znacznie przekroczony. W dniu 7 listopada 2001 r. Komisja potwierdziła otrzymanie pisma skarżącego z dnia 26 października 2001 r. i wyjaśniła, że przygotowywana jest szczegółowa odpowiedź, która powinna zostać przesłana w terminie jednego miesiąca. Odpowiedź została ostatecznie wysłana w dniu 6 grudnia 2001 r. W odpowiedzi tej Komisja poinformowała skarżącego, że po konsultacji ze swoją Służbą Prawną i Służbą Kontroli Finansowej uznała, że „nie istnieje żaden istotny element, zgodnie z którym służby Komisji poleciły CEPT modyfikację realizacji filmu”. Komisja doszła zatem do wniosku, że nie może uwzględnić żądania D. dotyczącego dalszych płatności.

W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący twierdził, że do tej pory D. otrzymała jedynie 22 837 Ecu i że pozostała do zapłaty kwota 129 687,73 USD.

Skarżący sformułował zasadniczo następujące zarzuty:

(1) urzędnicy Komisji nie przestrzegali wewnętrznych procedur w celu uzyskania zgody na wprowadzone zmiany, które nie były objęte pierwotną umową,

(2) Komisja nie udzieliła dostępu do akt skarżącego,

(3) Komisja nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi w terminie.

Skarżący twierdził (1), że Komisja powinna pokryć dodatkowe koszty poniesione przez panią D. w wysokości 129 687,73 USD za nakręcenie filmu, (2), że powinna zapłacić odsetki z tytułu opóźnień w płatnościach, (3), że powinna zwrócić honorarium radcy prawnego pani D. oraz (4), że powinna udzielić dostępu do akt.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja przedstawiła następujące uwagi:

Kontekst

Rezultatem pracy D. był 45-minutowy film, który został przedstawiony CEPT w lutym 1998 r. W dniu 31 sierpnia 1998 r. CEPT wystosowała pismo do szefa ECRO, proponując przedłużenie z mocą wsteczną działalności wykonywanej przez skarżącego na podstawie pierwotnej umowy i załączając pismo D. do CEPT z dnia 18 grudnia 1997 r., w którym zażądała zwrotu dodatkowych kosztów „zgodnie z instrukcjami biura Komisji Europejskiej w Jerozolimie”. W piśmie tym przedstawiono fakturę, która znacznie przekroczyła szacunkowe koszty (dodatkowy budżet w wysokości 94 477 Ecu); nie zawierała ona żadnych dowodów na istnienie wniosku o dodatkową pracę.

W odpowiedzi na pismo CEPT szef ECRO wskazał, że jego służby nie otrzymały żadnego wniosku o zmianę postanowień finansowych umowy ani nie udzieliły CEPT żadnych instrukcji w tym zakresie. W związku z tym odmówił przyjęcia propozycji CEPT. Wobec braku nowych elementów szef ECRO odrzucił również wnioski CEPT złożone w dniach 23 października i 8 grudnia 1998 r. Komisja została powiadomiona o tej odmowie w Brukseli pismem z dnia 24 stycznia 1999 r.

Skarga

W swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący domagał się zapłaty kwoty 114 028,73 USD i zażądał dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach Komisji.

Biorąc pod uwagę, że Komisja nie była stroną umowy, nie było podstaw do sporu między skarżącym a Komisją. Pomimo tego stanowiska Komisja dokładnie przeanalizowała skargę i doszła do wniosku, że nie zawiera ona żadnych nowych elementów w odniesieniu do akt.

W zamówieniu wyraźnie stwierdzono, że „uzgodniony termin może zostać zmieniony wyłącznie na pisemny wniosek Komisji Europejskiej”. Pomimo kilku wniosków skarżący nigdy nie był w stanie przedstawić żadnych pisemnych informacji potwierdzających domniemaną zmianę pierwotnej umowy. Oświadczenie pani K. nie może być interpretowane jako odniesienie do instrukcji dotyczących zwiększenia długości lub zakresu filmu. Należy przypomnieć, że całkowita cena końcowego wyniku była prawie trzykrotnie wyższa niż cena zakontraktowana. W każdym razie pani K. nie była upoważniona do przyjęcia lub zmiany umowy.

Ponadto Komisja wzięła pod uwagę kilka innych elementów. Przedstawiając ECRO swój scenariusz filmowy w imieniu CEPT w dniu 14 września 1997 r., D. podkreśliła przede wszystkim, że „wszystkie wydatki zostały obliczone z budżetu filmu”. Następnie były szef ECRO złożył oświadczenie z dnia 26 października 2001 r. (którego kopię załączono do opinii Komisji), zgodnie z którym nie poinstruował skarżącego w imieniu CEPT, aby wykraczał poza warunki jej umowy, ani nie został poinformowany przez nią w imieniu CEPT (lub przez jego współpracowników), że realizacja filmu przekroczy przewidziany budżet.

Wszystkie te elementy (brak jeźdźca do pierwotnej umowy, brak pisemnych instrukcji od urzędnika Komisji lub uprawnionego do tego pracownika, oświadczenie szefa ECRO) sprawiły, że roszczenie skarżącego z prawnego i finansowego punktu widzenia było całkowicie nieuzasadnione.

Jeśli chodzi o dostęp do dokumentów, skarżący nie postępował zgodnie z procedurą przewidzianą w odpowiednich przepisach. Co do istoty, pierwszym dokumentem, o który wnioskowano, była opinia prawna Służby Prawnej Komisji, która podlegała wyjątkowi przewidzianemu w art. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Z tego powodu dokument ten podlegał wyjątkowi określonemu w art. 4 ust. 3 pkt 2.

Komisja wyraziła ubolewanie z powodu czasu, jaki jej służby poświęciły na udzielenie odpowiedzi na część korespondencji, ze względu na staranne dochodzenia w sprawie, a także niezbędne kontakty wewnętrzne między zaangażowanymi służbami Komisji, które spowolniły ten proces.

Wnioski

Komisja zawsze wykazywała gotowość do osiągnięcia zadowalającego rezultatu dla wszystkich zainteresowanych stron, ale również stale powtarzała, że nie może uchylić swoich przepisów prawnych i finansowych, aby zaproponować finansowe rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Wobec braku nowych elementów faktycznych lub dowodów argumenty podniesione przez skarżącego nie mogły zostać spełnione.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący podtrzymał skargę i przedstawił następujące uwagi:

O ile ówczesny szef ECRO kategorycznie zaprzeczył w swoim oświadczeniu, że osobiście zezwolił na jakąkolwiek zmianę umowy, o tyle nie wykluczył możliwości, że zrobił to jeden z jego kolegów. Punktem kontaktowym pani D. nie był bowiem ówczesny szef ECRO, lecz pani K., której zeznania pisemne powinny być zatem wiarygodne. Pani K. potwierdziła, że skarżącemu udzielono zgody na przedłużenie pierwotnego budżetu.

Zgodnie z zakresem uprawnień prace nad filmem powinny rozpocząć się jak najszybciej, o ile to możliwe w grudniu, co prawdopodobnie oznacza grudzień 1996 r. Jednakże pani D. musiała poczekać na przybycie pani K., a praca rozpoczęła się dopiero pod koniec lipca 1997 r. Zgodnie z oświadczeniem byłego szefa ECRO oznaczałoby to, że taka zmiana umowy powinna była spowodować jej formalną zmianę.

Co najbardziej zdumiewające, Komisja nie odniosła się do spotkania w dniu 30 stycznia 2001 r., chociaż okazało się, że przy tej okazji osiągnięto porozumienie w sprawie rozwiązania problemu skarżącego.

Pismo Komisji do skarżącego z dnia 24 października 2001 r. odnosiło się do informacji przekazanych przez byłego szefa ECRO. Oświadczenie to zostało jednak złożone w dniu 26 października 2001 r., tj. po wysłaniu wspomnianego pisma. Ponadto oświadczenie to nie było zgodne z pismem z dnia 24 października 2001 r., zgodnie z którym ani ówczesny szef ECRO, ani jego służby nigdy nie poleciły skarżącemu, aby wykraczał poza warunki umowy. Te dwa kluczowe punkty łącznie całkowicie podważyły decyzję Komisji.

Odpowiedź, którą Komisja ostatecznie przesłała w dniu 6 grudnia 2001 r. na pismo przedstawiciela prawnego skarżącego z dnia 26 października 2001 r., w żaden znaczący sposób nie odniosła się do podniesionych kwestii.

Nie istniał żaden pisemny dowód potwierdzający uzgodnioną zmianę umowy, ponieważ istniało jedynie ustne porozumienie.

Zaskakujące było to, że Komisja była skłonna oprzeć się na dokumencie skarżącej napisanym w listopadzie 1997 r.(2), ale nie na jej piśmie z dnia 18 grudnia 1997 r., w którym domagała się zwiększenia budżetu. Ponadto termin „koszty” użyty w tym dokumencie należy rozumieć jako obejmujący pozycje określone w klauzuli 4 załącznika 1 do zlecenia, tj. loty i inne koszty transportu.

Ostatnia rata pierwotnych środków pieniężnych należnych skarżącemu została wypłacona dopiero w listopadzie 1999 r., 20 miesięcy po dostarczeniu filmu.

Jeśli chodzi o dostęp do dokumentów, wszystkie wyjątki od praw wynikających z prawa Unii musiały być interpretowane w sposób zawężający. Nawet jeśli skarżący nie powinien mieć prawa do zapoznania się z odpowiednią dokumentacją, nie było powodu, dla którego nie należałoby jej przesyłać do Rzecznika Praw Obywatelskich. W tych okolicznościach i biorąc pod uwagę przerażające opóźnienia spowodowane przez Komisję, Rzecznik Praw Obywatelskich został zatem poproszony o zwrócenie się o dostęp do przedmiotowych dokumentów.

Dalsze zapytania

Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia. Pismem z dnia 10 grudnia 2002 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się zatem do Komisji o dostarczenie mu kopii dokumentów znajdujących się w jej aktach, do których odniósł się skarżący. Komisja została poproszona o dostarczenie tych kopii najpóźniej do dnia 31 stycznia 2003 r.

Wobec braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie i w celu przyspieszenia procedur Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji w dniu 7 lutego 2003 r. z prośbą o dostęp do akt Komisji. W dniu 13 lutego 2003 r. służby Rzecznika zbadały akta Komisji.

SKUTKI OMBUDSMANA DO OSIĄGNIĘCIA PRZYJAZNEGO ROZWIĄZANIA

Po dokładnym rozważeniu opinii i uwag oraz wyników dalszych dochodzeń Rzecznik nie był przekonany, że Komisja odpowiednio zareagowała na wszystkie zarzuty skarżącego.

Propozycja rozwiązania polubownego

Art. 3 ust. 5 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich (3) nakazuje Rzecznikowi Praw Obywatelskich poszukiwanie, w miarę możliwości, rozwiązania z daną instytucją w celu wyeliminowania przypadku niewłaściwego administrowania i uwzględnienia skargi.

W związku z tym w dniu 18 marca 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Komisji następującą propozycję polubownego rozwiązania:

Komisja Europejska powinna rozważyć zrekompensowanie pani D. dodatkowych kosztów poniesionych przez nią w związku z produkcją filmu, który został wykorzystany przez Komisję.

Wniosek ten opierał się na następujących przesłankach:

1 Po pierwsze, wyprodukowany film był trzy razy dłuższy i trzy razy droższy niż przewidziano w umowie podpisanej w maju 1997 r. Jest zatem bardzo mało prawdopodobne, aby D. dokonała tych zmian z własnej inicjatywy, nie otrzymawszy od pracowników ECRO żadnych instrukcji ani upoważnienia w tym zakresie.

2 Po drugie, oświadczenie pani K. złożone przez skarżącego wydawało się popierać sprawę skarżącego.

3 Po trzecie, dowody przedstawione Rzecznikowi wydawały się sugerować, że Komisja uznała, iż uzgodniony termin można zmienić w sposób nieformalny i bez konieczności składania pisemnego wniosku. Zdaniem Rzecznika dodatkowo uwiarygodniło to argument skarżącego, że takie „nieformalne” podejście zostało również przyjęte przez pracowników ECRO w odniesieniu do długości i treści filmu.

4 Po czwarte, zakres zadań załączony do umowy był bardzo krótki i miał charakter ogólny, przewidując, że film powinien zawierać informacje dotyczące działalności UE na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy oraz że powinien obejmować wszystkie obszary działalności UE. Rzecznik uważa, że w tych okolicznościach produkcja filmu wymagała ścisłej współpracy między panią D. a pracownikami ECRO. Urzędnicy ci musieli zatem zdawać sobie sprawę z faktu, że film wyprodukowany przez panią D. znacznie przekraczał to, co przewidziano w umowie.

5 Wreszcie Rzecznik zauważył, że Komisja nigdy nie zgłaszała zastrzeżeń dotyczących długości lub jakości wyprodukowanego filmu.

Opinia Komisji

W swojej opinii Komisja poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich, że zidentyfikowała nowe elementy dotyczące sprawy i przedstawiła następujące uwagi:

Jeśli chodzi o długość filmu, Komisja jak dotąd nie potwierdziła ani nie zakwestionowała oświadczenia skarżącego, zgodnie z którym film miał trwać 15 minut, a ostateczny wynik wynosił 45 minut. Pierwszym powodem było to, że żaden znany dokument w aktach nie stanowił podstawy do udzielenia odpowiedzi. Ani w zamówieniu, ani w specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie zawarto żadnych informacji dotyczących długości filmu. Istnieją jednak dwa dokumenty, które skłoniły Komisję do stwierdzenia, że od samego początku planowano wyprodukowanie filmu trwającego ponad 15 minut. W piśmie z dnia 5 września 1996 r. skierowanym do Biura Pomocy Technicznej Komisji Europejskiej („ECTAO”) w Jerozolimie D. zaproponowała „wyprodukowanie 30–40-minutowego filmu pokazującego całą pracę UE przed Oslo i po Oslo”. Wewnętrzna nota ECTAO z dnia 28 października 1996 r. zawierała uwagi dotyczące zakresu wymagań i obowiązków w odniesieniu do produkcji filmowej, wyraźnie wskazując planowaną długość filmu: „produkcja filmu trwającego co najmniej 43 minuty (minimalna długość)” oraz „produkcja filmu trwającego co najmniej 43 minuty”. Drugim powodem było to, że umowa o pracę nakładała na panią D. obowiązek wywiązania się ze swoich zobowiązań umownych w odniesieniu do całkowitej kwoty ryczałtowej. Charakter umowy oznaczał obowiązek osiągnięcia pożądanego rezultatu, co oznaczało, że pani D. była zobowiązana do dostarczenia filmu, niezależnie od zasobów, z których korzystała w celu osiągnięcia przewidzianego rezultatu końcowego. Innymi słowy, umowa w żaden sposób nie wiązała ceny filmu z czasem jego trwania, lecz z wymaganym minimalnym standardem jakości.

W celu jak najdokładniejszego ustalenia okoliczności faktycznych Komisja przeprowadziła dochodzenia wśród pracowników ECRO (oraz wśród pracowników wcześniej zatrudnionych przez ECRO), ale nie mogła skontaktować się z osobami wymienionymi przez panią D., która opuściła Komisję. Zeznania osób, z którymi się skontaktowano, nie dostarczyły żadnych dowodów na poparcie twierdzeń D. Żaden z nich nie był bezpośrednim świadkiem ustnej wymiany poglądów na ten temat między panią D., panią K. i/lub szefem delegacji.

W związku z tym Komisja skontaktowała się z panią K., aby poprosić ją o wyjaśnienie jej oświadczenia i, w miarę możliwości, o złożenie zeznań w tej sprawie. Następnie K. wysłała e-mail z dnia 24 czerwca 2003 r., w którym zakwestionowała wykorzystanie jej oświadczenia i oświadczyła: „(…) Kiedy dwa lata później zobaczyłem [panią D.], nadal nie odzyskała pozostałej kwoty należnej z początkowego budżetu filmu, a ja napisałem ten list, aby pomóc jej odzyskać te pieniądze (pozostałą część początkowego budżetu). (…) Zobowiązałem się do udzielenia jej wsparcia jedynie w celu odzyskania kwoty uzgodnionej przez partnerów umowy i objętej zawartą między nimi umową.” W odniesieniu do kwestii przekroczenia budżetu pani K. dodała: „Ostrzegłem [panią D.], że żadna kwota przekraczająca budżet nie została uwzględniona i że skoro przekroczyła ona już pierwotny budżet, musi ona zwrócić się do Komisji w Brukseli lub do [pana B.], jej dawnego przedstawiciela w Jerozolimie. (…) Powiedziałem jej również, kiedy byłem na stanowisku w Jerozolimie, że przekroczenie budżetu należy wyłącznie do niej i że jest za to odpowiedzialna. Ze względów administracyjnych i umownych nie byliśmy w stanie zapłacić za to przekroczenie. W tym celu potrzebna byłaby zgoda Komisji Europejskiej i [pana B.]”(4).

Z zeznań tych wynikało, że pani K. nie wymagała od pani D. żadnych zmian, które spowodowały przekroczenie budżetu, ani też nie akceptowała takiego przekroczenia. W tych okolicznościach nie istniał żaden element, który potwierdzałby twierdzenia pani D.

Konieczność zmiany umowy zgodnie z pkt 2 załącznika 1 do umowy zlecenia, w którym stwierdzono, że „uzgodniony termin może zostać zmieniony wyłącznie na pisemny wniosek KE”, nie obejmowała daty rozpoczęcia projektu, a jedynie regulowała zmiany w systemie płatności przewidzianym w niniejszym piśmie. Z drugiej strony w specyfikacji istotnych warunków zamówienia przewidziano, że projekt powinien rozpocząć się „tak szybko, jak to możliwe”, wprowadzając w ten sposób element elastyczności, który sprawił, że wszelkie wnioski o zmianę umowy w przypadku wystąpienia okoliczności opóźniających rozpoczęcie działalności stały się zbędne.

Komisja stwierdziła, że w związku z tym przyjęcie propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej polubownego rozwiązania nie byłoby prawnie uzasadnione.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący podtrzymał skargę i przedstawił następujące dalsze uwagi:

Jeśli chodzi o długość filmu, krytycznym punktem było to, że dwa dokumenty, do których odniosła się Komisja, zawierały propozycje, które wyraźnie nie zostały uwzględnione w ostatecznej umowie. Zamiast tego w rzeczywistej umowie strony uzgodniły, że filmowanie powinno potrwać 8 dni. Nie można zaprzeczyć, że filmowanie trwało prawie trzy razy dłużej, niż pierwotnie uzgodniono. Pani D. zdecydowanie nie zgodziła się ze stanowiskiem Komisji, zgodnie z którym charakter umowy oznaczał obowiązek osiągnięcia pożądanego rezultatu, co oznaczało, że pani D. była zobowiązana do dostarczenia filmu, niezależnie od zasobów, z których korzystała w celu osiągnięcia przewidzianego rezultatu końcowego. Jednak nawet gdyby ten punkt był słuszny, nie zajmowałby się on kluczowym punktem sprawy pani D., który polegał na tym, że doszło do uzgodnionej zmiany umowy, pod naciskiem odpowiednich urzędników Komisji.

W piśmie do pani K. z dnia 14 września 1997 r. pani D. wskazała: „W załączeniu znajduje się kopia zmienionego streszczenia zawierającego zmienioną listę projektów i osób, z którymi należy przeprowadzić wywiady i które mają zostać zalecone przez Państwa biuro. Z zatwierdzonej listy zostaną sfilmowane najbardziej imponujące projekty (…), a do [wywiadu] zostaną wybrane najlepsze osoby”. Wyraźnie pokazało to, że modyfikacja projektu nastąpiła na polecenie ECRO. W tych okolicznościach oferta modyfikacji wraz z jej akceptacją stanowiła wiążącą modyfikację pierwotnej umowy.

W odniesieniu do wiadomości e-mail pani K. z dnia 24 czerwca 2003 r. ani Rzecznik Praw Obywatelskich, ani skarżący nie widzieli odpisu rozmowy telefonicznej poprzedzającej tę wiadomość. Ta luka w dowodach była ważna, ponieważ wynikająca z niej odpowiedź pani K. wydawała się przeczyć jej wcześniejszym dowodom. Treść wiadomości elektronicznej z dnia 24 czerwca 2003 r. nie potwierdza stanowiska Komisji, zgodnie z którym pani K. nie zażądała od pani D. żadnych zmian, które spowodowały przekroczenie budżetu. Ostatni e-mail pani K. nie przeczył argumentowi, że ECRO było ściśle związane z projektem filmowym i że jego urzędnicy byli odpowiedzialni za przedłużenie projektu. Ponadto pani D. nie przyjęła wiadomości e-mail pani K. w zakresie, w jakim miała ona na celu stwierdzenie, że przekroczenie budżetu należy wyłącznie do pani D.

Pani D. spotkała się z panem B., obecnym szefem ECRO, w dniu 26 sierpnia 2003 r., który poinformował ją, że został poproszony o przesłanie wszystkich istotnych dokumentów dotyczących tej sprawy do Brukseli. Obejmowały one pismo pana E., ówczesnego zastępcy szefa ECRO, w którym poparł on sprawę pani D., oraz notatkę samego pana B., w której stwierdził, że jego zdaniem roszczenie pani D. jest zasadne. Rzecznik Praw Obywatelskich powinien zapoznać się z tymi dokumentami.

Ocena Rzecznika
Praw Obywatelskich

W związku z powyższym Rzecznik doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości polubownego rozwiązania.

NASTĘPUJĄCE PYTANIA

Po dokładnym rozważeniu opinii Komisji i uwag skarżącego dotyczących propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej polubownego rozwiązania okazało się, że konieczne są dalsze dochodzenia. W piśmie z dnia 29 września 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się zatem do Komisji o dostęp do jej akt. Druga kontrola została przeprowadzona w dniu 9 października 2003 r.

Przy okazji tych dwóch kontroli Rzecznik skontrolował w szczególności następujące dokumenty: 1) opinia Służby Prawnej Komisji z dnia 30 listopada 2000 r.; 2) wiadomość e-mail wysłana w dniu 30 maja 2000 r. przez pana E. z przedstawicielstwa Komisji w Jerozolimie; 3) notatka DG ds. Stosunków Zewnętrznych z dnia 29 stycznia 2001 r.; 4) notatka z dnia 28 września 2001 r. od pana B, szefa przedstawicielstwa Komisji w Jerozolimie; 5) e-mail Służby Prawnej Komisji z dnia 6 grudnia 2001 r. i 6) e-mail pani K. z dnia 25 czerwca 2003 r.

DECYZJA

1 Domniemane nieprzestrzeganie przez urzędników Komisji wewnętrznych procedur w celu uzyskania zezwolenia na zmiany w pierwotnej umowie

1.1 Pismem podpisanym 14 maja 1997 r. palestyńska producentka filmowa D. została zatrudniona przez CEPT (wykonawcę ramowego Komisji Europejskiej) do wyprodukowania dla Komisji Europejskiej filmu dokumentalnego zatytułowanego „Pomoc Unii Europejskiej dla Palestyńczyków 1987-1997”. Zgodnie z tą umową skarżąca miała otrzymać za swoje usługi kwotę 38 062 Ecu. Skarżący, adwokat pani D., twierdził, że projekt został znacznie zmieniony na bezpośrednie polecenie Biura Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy (ECRO) oraz że w wyniku interwencji ECRO pani D. poniosła znaczne dodatkowe koszty, których nie pokryła pierwotna umowa. Według skarżącego całkowity koszt filmu wyniósł 155 598 USD. Zdaniem skarżącego zainteresowani urzędnicy Komisji nie przestrzegali wewnętrznych procedur w celu uzyskania zezwolenia na wprowadzone zmiany, które nie były objęte pierwotną umową.

1.2 W swojej opinii Komisja zasadniczo uznała, że nie ma dowodów na poparcie zarzutu skarżącego.

1.3 Rzecznik przeprowadził dokładną analizę wszystkich przedstawionych mu argumentów i dowodów. Przeszedł również do wglądu w akta sprawy. Dochodzenia te doprowadziły go do wstępnego wniosku, że może dojść do niewłaściwego administrowania ze strony Komisji, i do przedstawienia propozycji rozwiązania polubownego. Stanowisko Rzecznika opierało się na pięciu przesłankach. Spośród tych rozważań dwa pierwsze miały szczególne znaczenie. Rzecznik uważa, że trzy ostatnie jego rozważania, rozpatrywane samodzielnie lub łącznie, nie wystarczą do poparcia sprawy skarżącego.

1.4 Pierwsze rozważanie opierało się na założeniu, że faktycznie wyprodukowany film był trzykrotnie dłuższy i trzykrotnie droższy niż przewidziano w umowie podpisanej w maju 1997 r. Rzecznik uznał zatem za bardzo mało prawdopodobne, aby pani D. dokonała tych zmian z własnej inicjatywy, nie otrzymawszy od pracowników ECRO żadnych instrukcji ani upoważnienia. W odpowiedzi na propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą polubownego rozwiązania Komisja przedstawiła jednak dowody w postaci dokumentów, aby wykazać, że od samego początku planowano wyprodukowanie filmu trwającego ponad 15 minut. Komisja wskazała również, że charakter umowy oznaczał obowiązek osiągnięcia pożądanego rezultatu, co oznaczało, że pani D. była zobowiązana do dostarczenia filmu, niezależnie od zasobów, z których korzystała w celu osiągnięcia przewidzianego rezultatu końcowego. Innymi słowy, umowa w żaden sposób nie wiązała ceny filmu z czasem jego trwania, lecz z wymaganym minimalnym standardem jakości.

1.5 Rzecznik uważa, że argumenty Komisji są trafne i że skarżący nie był w stanie ich obalić za pomocą dowodów w postaci dokumentów.

1.6 Drugą kwestią, na której oparł się Rzecznik, przedstawiając swoją propozycję polubownego rozwiązania, było oświadczenie pani K. złożone przez skarżącego, które wydawało się popierać sprawę skarżącego. Oświadczenie to miało szczególne znaczenie, ponieważ pani K. wydawała się być dla pani D. najważniejszą osobą kontaktową wśród pracowników Komisji w Jerozolimie w odniesieniu do produkcji filmu. Jednakże w odpowiedzi na propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącą polubownego rozwiązania Komisja przedstawiła nowe oświadczenie pani K. (z dnia 24 czerwca 2003 r.), które otrzymała.

1.7 Zdaniem Rzecznika to nowe oświadczenie pani K. usuwa większość wartości dowodowej, jaką wcześniejsze oświadczenie pani K. mogło mieć dla sprawy skarżącego. Skarżący słusznie wskazuje, że e-mail pani K. z dnia 24 czerwca 2003 r. nie wskazuje, że pani K. nie zażądała od pani D. żadnych zmian, które spowodowały przekroczenie budżetu. Skarżący oparł się jednak na wcześniejszej wiadomości pani K. w celu ustalenia sprawy pani D. Do skarżącego należało udowodnienie, że pani K. zażądała od pani D. wszelkich zmian, które spowodowały przekroczenie budżetu, a nie do Komisji udowodnienie, że tak nie było. W każdym razie wszelkie wątpliwości dotyczące stanowiska pani K. są zdaniem Rzecznik rozwiane przez kolejną wiadomość elektroniczną, którą przesłała ona do Komisji w dniu 25 czerwca 2003 r. W dokumencie tym, który służby Rzecznika zbadały przy okazji wglądu do akt sprawy, pani K. kategorycznie wyklucza, że jakikolwiek przedstawiciel Komisji mógł zmusić panią D. do poniesienia dodatkowych kosztów.

1.8 W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji w sprawie propozycji polubownego rozwiązania skarżący odniósł się do dwóch dokumentów sporządzonych przez dwóch urzędników Komisji, którzy jego zdaniem poparli sprawę pani D. i zwrócili się do Rzecznika o rozpatrzenie tych dokumentów. Rzecznik przystąpił następnie do drugiej kontroli akt Komisji, w wyniku której okazało się, że dokumenty, do których odniósł się skarżący, to prawdopodobnie wiadomość elektroniczna wysłana w dniu 30 maja 2000 r. przez pana E. z przedstawicielstwa Komisji w Jerozolimie oraz notatka z dnia 28 września 2001 r. od pana B, szefa przedstawicielstwa Komisji w Jerozolimie. Wydaje się, że dokumenty te (oraz szereg innych dokumentów znajdujących się w aktach Komisji, które zostały zbadane przez służby Rzecznika Praw Obywatelskich) stanowią wyraz opinii urzędników Komisji, którzy sami nie wydają się być bezpośrednio zaangażowani w projekt będący przedmiotem niniejszej skargi, ale nie stanowią dowodów z pierwszej ręki. Zdaniem Rzecznika dokumenty te pokazują zatem jedynie, że niektórzy urzędnicy lub służby Komisji sympatyzują z twierdzeniami pani D., ale nie dowodzą, że zarzut pani D. był zasadny.

1.9 Rzecznik zauważa jednak, że wiadomość e-mail pana E. z dnia 30 maja 2000 r. odnosi się do notatki, która jego zdaniem została podpisana przez pracownika miejscowego Komisji, i cytuje ją. Sądząc po cytacie tej notatki w wiadomości e-mail pana E., wspomniana notatka może stanowić dowód na poparcie sprawy pani D.(5) Zaskakujące jest zatem, że dokument ten nie znajdował się w aktach Komisji zbadanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.(6) Jednak nawet jeśli dokument ten powinien był zostać sporządzony przez urzędnika Komisji, który był zaznajomiony z projektem i jeśli rzeczywiście powinien stanowić dowód na poparcie sprawy pani D.(7), wszelkie takie dowody byłyby sprzeczne z oświadczeniami złożonymi przez panią K. w czerwcu 2003 r.

1.10 W tych okolicznościach ustalenie prawdy w tej sprawie wymagałoby wysłuchania co najmniej tych dwóch osób w charakterze świadków. Zdaniem Rzecznika takie badanie może jednak zostać przeprowadzone wyłącznie przez właściwy sąd. Należy zauważyć, że art. 3 ust. 2 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi, że urzędnicy i inni pracownicy Wspólnot składają zeznania na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest uprawniony do przesłuchiwania innych świadków.

1.11 W tych okolicznościach Rzecznik uważa, że nie ma podstaw do kontynuowania dochodzenia w sprawie pierwszego zarzutu przedstawionego przez skarżącego.

2 Nieudzielenie dostępu do akt

2.1 Skarżący twierdził, że Komisja nie udzieliła mu dostępu do jego akt.

2.2 W swojej opinii Komisja uznała, że zarzut ten dotyczy dwóch dokumentów. Zdaniem Komisji pierwszym dokumentem była opinia prawna Służby Prawnej Komisji, która podlegała wyjątkowi przewidzianemu w art. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.(8) Drugim dokumentem była notatka wewnętrzna zawierająca opinię do użytku wewnętrznego, której ujawnienie poważnie naruszyłoby proces decyzyjny Komisji. Z tego powodu dokument ten podlegał wyjątkowi określonemu w art. 4 ust. 3 pkt 2.

2.3 Rzecznik dwukrotnie przeprowadził kontrolę akt Komisji. Okazało się, że pierwszym dokumentem, o którym mowa powyżej, jest opinia Służby Prawnej Komisji z dnia 30 listopada 2000 r. Biorąc pod uwagę, że dokument ten zawierał poradę prawną dotyczącą sporu między Komisją a skarżącym, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że Komisja była uprawniona do odmowy udzielenia dostępu do niego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Drugim dokumentem wydaje się być notatka DG ds. Stosunków Zewnętrznych z dnia 29 stycznia 2001 r. Po zapoznaniu się z tym dokumentem Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że decyzja Komisji o nieudzieleniu dostępu do tego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 nie wydaje się nieuzasadniona.

2.4 W tych okolicznościach wydaje się, że Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do drugiego zarzutu skarżącego.

3 Nieudzielenie odpowiedzi skarżącemu w terminie

3.1 Skarżący twierdził, że Komisja nie odpowiedziała na jego pisma w terminie.

3.2 W swojej opinii Komisja wyraziła ubolewanie z powodu czasu, jaki jej służby poświęciły na udzielenie odpowiedzi na część korespondencji.

3.3 Rzecznik uważa, że Komisja rzeczywiście nie udzieliła odpowiedzi na niektóre pisma skarżącego w rozsądnym terminie. Biorąc jednak pod uwagę, że Komisja wyraziła ubolewanie z powodu tych opóźnień i że ten aspekt sprawy wydaje się mieć drugorzędne znaczenie, Rzecznik uważa, że nie ma potrzeby prowadzenia przez niego dochodzenia w sprawie trzeciego zarzutu skarżącego.

4 Twierdzenia skarżącego

4.1 W skardze skarżąca twierdziła, że (1) Komisja powinna pokryć dodatkowe koszty poniesione przez panią D. w wysokości 129 687,73 USD za nakręcenie filmu, (2) że powinna zapłacić odsetki za zwłokę, (3) że powinna zwrócić honorarium radcy prawnego pani D. oraz (4) że powinna udzielić dostępu do akt.

4.2 W świetle powyższych rozważań nie ma podstaw do dalszego badania tych twierdzeń.

5 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się, że nie ma podstaw, aby Rzecznik Praw Obywatelskich kontynuował dochodzenie w sprawie pierwszego i trzeciego zarzutu przedstawionego przez skarżącego. Ponadto wydaje się, że Komisja Europejska nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w odniesieniu do drugiego zarzutu. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.

Przewodnicząca Komisji zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Dz.U. L 145 z 2001 r., s. 43.

(2) Wydaje się, że skarżący odnosi się tutaj do dokumentu, który według Komisji pochodzi z dnia 14 września 1997 r.

(3) Decyzja 94/262 Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 113, s. 15.

(4) Tłumaczenie przez Komisję oryginału francuskiego.

(5) Art. 4 ust. 1 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich i jego pracownicy „nie ujawniają informacji ani dokumentów, które uzyskują w trakcie dochodzenia”. W świetle tego przepisu i w świetle rozważań przedstawionych w pkt 1.10 decyzji Rzecznik uważa, że nie byłoby właściwe cytowanie odpowiedniego fragmentu wiadomości e-mail pana E. w niniejszej decyzji.

(6) Pan E. wskazał w wiadomości elektronicznej z dnia 30 maja 2000 r., że odnośny dokument zostanie wysłany do Komisji w Brukseli odrębnym listem.

(7) E-mail pana E. z dnia 30 maja 2000 r. nie zawiera ani nazwiska urzędnika, ani daty dokumentu.

(8) Dz.U. L 145 z 2001 r., s. 43.