Kontekst skargi

1. W kwietniu 2022 r. Europejski Inspektor Ochrony Danych (EIOD) zmienił swoje przepisy wewnętrzne dotyczące awansowania swoich pracowników [1], mające zastosowanie również do pracowników sekretariatu Europejskiej Rady Ochrony Danych (EROD)[2].

2. W czerwcu 2022 r. skarżący zwrócił się do EIOD o publiczny dostęp [3] do dokumentów dotyczących prac przygotowawczych do nowej decyzji Europejskiego Inspektora Ochrony Danych z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych dotyczących promocji. Skarżący odniósł się na przykład do opinii prawnych sporządzonych w związku z decyzją, konsultacji z innymi podmiotami, protokołów, analiz i wymian wewnętrznych.

3. W swojej pierwotnej odpowiedzi EIOD wskazał 17 dokumentów jako objęte zakresem wniosku. Udzieliła ona pełnego lub częściowego dostępu do 14 dokumentów, usuwając dane osobowe w celu ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej [4] oraz niektórych części, które nie wchodziły w zakres wniosku. Komisja odmówiła dostępu do trzech dokumentów, powołując się na wyjątki dotyczące ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej [5], ochrony porady prawnej [6] oraz ochrony procesu decyzyjnego po podjęciu decyzji [7]. Trzy dokumenty to:

• Dokument nr 8: e-mail przekazany zespołowi ds. zasobów ludzkich przez służbę prawną
• Dokument nr 9: e-mail przekazany dyrektorowi przez zespół ds. zasobów ludzkich
• Dokument nr 10: wątek e-mailowy między dyrektorem a zespołem ds. zasobów ludzkich

4. W lipcu 2022 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie tej decyzji (wniosek potwierdzający). Skarżący wyraził również wątpliwości co do tego, czy wykaz zidentyfikowanych dokumentów jest wyczerpujący. Skarżący nie sprzeciwił się utajnieniu danych osobowych, ale zakwestionował zastosowanie wyjątków na mocy art. 4 ust. 2 (ochrona porady prawnej) i art. 4 ust. 3 (ochrona procesu decyzyjnego) rozporządzenia 1049/2001.

5. EIOD zinterpretował ponowny wniosek skarżącego jako odnoszący się do dokumentów, których wydania całkowicie odmówiono, a mianowicie dokumentów 8–10. W decyzji potwierdzającej EIOD postanowił udzielić częściowego dostępu do tych dokumentów, usuwając niektóre fragmenty w celu ochrony prywatności i integralności porady indywidualnej i prawnej. Ponadto EIOD potwierdził, że dokumenty zidentyfikowane na początkowym etapie były jedynymi dokumentami wchodzącymi w zakres pierwotnego wniosku.

6. Niezadowolony z tego wyniku skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich 4 listopada 2022 r.

W przedmiocie dochodzenia

7. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie następujących aspektów skargi:

1) czy EIOD miał prawo odmówić pełnego publicznego dostępu do dokumentów 8-10 w oparciu o wyjątek dotyczący ochrony porady prawnej;

2) czy w EPDS zidentyfikowano wszystkie dokumenty wchodzące w zakres wniosku skarżącego.

8. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadził inspekcję przedmiotowych dokumentów. Rzecznik otrzymał również odpowiedź EIOD w sprawie skargi.

Przedstawione argumenty

9. Skarżący uznał, że utajnienie części dokumentów przez EIOD nie było uzasadnione. Jego zdaniem EIOD nie wykazał, jak wymaga tego orzecznictwo Unii [8], w jaki sposób pełne ujawnienie mogłoby stwarzać ryzyko – racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne – naruszenia interesów chronionych przez jeden z wyjątków od publicznego dostępu (w tym przypadku ochronę porady prawnej).

10. Skarżący twierdził również, że ujawnienie dokumentów leży w nadrzędnym interesie publicznym, ponieważ odnosiły się one do decyzji mającej wpływ na prawa EIOD i pracowników sekretariatu EROD. Odniósł się również do interesu publicznego, jakim jest zapewnienie przejrzystości i rozliczalności instytucji UE, zwłaszcza że ma to wpływ na prawa pracownicze.

11. Skarżący twierdził ponadto, że EIOD nie zidentyfikował wszystkich dokumentów wchodzących w zakres jego pierwotnego wniosku. Powiedział, że uzyskał dodatkowe informacje, które skłoniły go do wyciągnięcia takiego wniosku. W szczególności wydaje się, że Komitet Pracowniczy EIOD wyraził obawy co do krótkiego terminu wyznaczonego podczas konsultacji w sprawie projektu przepisów wykonawczych dotyczących awansu.

12. EIOD argumentował, że dokumenty te zawierają porady prawne dotyczące wewnętrznej kwestii administracyjnej instytucji, a nie wniosku ustawodawczego [9].

13. EIOD uznał, że ujawnienie części dotyczących porady prawnej zaszkodziłoby interesowi EIOD polegającemu na zasięgnięciu porady prawnej i otrzymaniu szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady [10]. EIOD wyjaśnił, że dokumenty te zawierają interpretacje prawne, oceny ryzyka i refleksje poprzedzające przyjęcie decyzji. Ujawnienie informacji stwarzałoby ryzyko, że w przyszłości taka analiza nie będzie przeprowadzana w sposób niezależny i szczery. Ochrona niezależności doradztwa była szczególnie ważna w sprawach kadrowych, „gdzie pracownicy mogą chcieć dokładnie wykorzystać interpretacje i oceny prawne zawarte w poradach do własnych celów osobistych”. EIOD argumentował, że istnieje „więcej niż przewidywalne ryzyko”, że na treść porady może mieć wpływ sama możliwość ujawnienia informacji pracownikom, których dotyczy decyzja, w odniesieniu do której udzielono porady. Ujawnienie informacji jeszcze bardziej osłabiłoby zdolność EIOD do podejmowania prawnie uzasadnionych decyzji administracyjnych, ponieważ autorzy mogą powstrzymać się od wyrażania swoich najdelikatniejszych obaw i osłabić swoje opinie, wbrew interesom EIOD.

14. EIOD stwierdził, że ostateczna decyzja w sprawie awansu została podana do wiadomości publicznej i że nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem wewnętrznej porady prawnej. Dokumenty dotyczyły decyzji administracyjnej, a nie kwestii ustawodawczej, w której potrzeba przejrzystości i rozliczalności była większa. Ponadto decyzja ta dotyczyła wyłącznie pracowników EIOD, a nie całego społeczeństwa.

15. Jeżeli chodzi o twierdzenie skarżącego, że nie wszystkie dokumenty zostały zidentyfikowane, EIOD potwierdził w swojej odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich, że wszystkie dokumenty dotyczące wniosku o publiczny dostęp zostały prawidłowo zidentyfikowane. EIOD zauważył jednak, że jeden dokument pierwotnie ujawniony skarżącemu na początkowym etapie został błędnie utajniony. Zamiast utajniać tylko dane osobowe zgodnie z przeznaczeniem, dodatkowe zdanie zostało utajnione przez błąd. 8 grudnia 2022 r. EIOD wydał sprostowanie i ujawnił skarżącemu odpowiednie zdanie.  

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

16. Zgodnie z orzecznictwem Unii, powołując się na wyjątek dotyczący ochrony porady prawnej, instytucja Unii musi zbadać:

1) czy odnośne dokumenty dotyczą porady prawnej;

2) czy ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesowi instytucji polegającemu na zasięgnięciu porady prawnej i otrzymaniu szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady, przy czym ryzyko to jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne; oraz

3) jeżeli dana instytucja uważa, że ujawnienie dokumentu naruszyłoby ochronę opinii prawnej, czy istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie [11].

17. Po zapoznaniu się z dokumentami 8–10 zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdza, że dokumenty te zawierają porady prawne dotyczące zmiany wewnętrznych przepisów EIOD dotyczących awansu pracowników na podstawie regulaminu pracowniczego UE.

18. EIOD wyjaśnił, w jaki sposób jego zdaniem ujawnienie utajnionych części w sposób racjonalnie przewidywalny, a nie czysto hipotetyczny, wpłynęłoby na jego zdolność do otrzymania szczerej, obiektywnej i wyczerpującej porady. W szczególności EIOD jest zdania, że ujawnienie lub sama groźba ujawnienia prowadziłyby do tego, że autorzy powstrzymywaliby się od wyrażania wszelkich obaw i nie pozwoliliby hierarchii uzyskać szczerej porady prawnej, co zagroziłoby skutecznemu funkcjonowaniu instytucji.

19. Rzecznik uważa, że pracownicy UE powinni na ogół mieć świadomość, że ich praca może być w dowolnym momencie kontrolowana przez społeczeństwo, i powinni myśleć o przejrzystości jako o podejściu domyślnym.

20. Niemniej jednak stanowisko EIOD w odniesieniu do jego autorów, którzy powstrzymują się od wyrażenia wszystkich obaw, a tym samym nie pozwalają hierarchii uzyskać szczerej porady prawnej w sprawie administracyjnej takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, nie jest nieuzasadnione.

21. Rzecznik zgadza się z EIOD, że ujawnienie nie leży w nadrzędnym interesie publicznym. Decyzja EIOD w sprawie awansu dotyczy wyłącznie pracowników EIOD i sekretariatu EROD. Ostateczna decyzja została podana do wiadomości publicznej, a wszelkie poprawki można wywnioskować poprzez porównanie oryginału z obecną wersją. Ponadto sądy Unii uznały potrzebę nadrzędnego interesu publicznego, w szczególności w odniesieniu do ujawniania dokumentów zawierających porady prawne związane z inicjatywami ustawodawczymi będącymi przedmiotem debaty, w celu zwiększenia przejrzystości procesu legislacyjnego i wzmocnienia kontroli publicznej.[12] W tym przypadku przedmiotowe dokumenty nie stanowią porad prawnych związanych z konkretną inicjatywą ustawodawczą, w przypadku której oczekuje się większej otwartości. Odnoszą się one raczej do wewnętrznego postępowania administracyjnego.

22. Nie oznacza to jednak, że nie można kontrolować działalności nieustawodawczej instytucji UE. Jak zauważył Rzecznik, pracownicy UE powinni zasadniczo uznać, że ich praca może - w dowolnym momencie - być kontrolowana przez społeczeństwo oraz że przejrzystość już na etapie projektowania powinna zostać włączona do administracji UE na wszystkich szczeblach. Rzecznik zwraca się do EIOD o rozważenie tej kwestii w przyszłości.

23. Wreszcie, jeśli chodzi o to, czy wszystkie dokumenty wchodzące w zakres wniosku zostały prawidłowo zidentyfikowane, Rzecznik uważa, że tak było. Podczas dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika EIOD dowiedział się o błędzie w utajnieniu jednego dokumentu częściowo ujawnionego na początkowym etapie. Wydaje się, że błędnie utajnione zdanie zawiera informacje, których skarżący uważał za brakujące, w oparciu o informacje, które otrzymał. Ponieważ w międzyczasie EIOD usunął ten błąd i przyznał skarżącemu szerszy częściowy dostęp do przedmiotowego dokumentu, ten aspekt skargi został rozwiązany.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami [13]:

EIOD nie dopuścił się niewłaściwego administrowania, odmawiając pełnego publicznego dostępu do dokumentów 8–10. EIOD rozstrzygnął drugi aspekt skargi w odniesieniu do dokumentów objętych zakresem wniosku, udzielając dalszego częściowego dostępu do jednego dokumentu, który został niesłusznie utajniony na początkowym etapie.

Skarżący i EIOD zostaną poinformowani o tej decyzji.

Rosita Hickey
Dyrektor ds. zapytań

Strasburg, 16 grudnia 2022 r.

[1] Zgodnie z regulaminem pracowniczym urzędników i warunkami zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[2] Europejska Rada Ochrony Danych jest niezależnym organem, który przyczynia się do spójnego stosowania przepisów o ochronie danych w całej Unii Europejskiej. Jego sekretariat zapewnia EIOD. Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/edpb-secretariat_en.

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[4] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[5] Art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001.

[6] Art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

[7] Art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001.

[8] Skarżący odniósł się na przykład do wyroku Sądu z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie T-540/15, Emilio De Capitani przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, dostępnego pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15 oraz wyrok Trybunału z dnia 21 lipca 2011 r., sprawa C-506/08 P, Królestwo Szwecji przeciwko Komisji Europejskiej i MyTravel Group, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P.

[9] EIOD odniósł się do orzecznictwa uznającego większą przejrzystość dokumentów związanych z wnioskami ustawodawczymi, takich jak na przykład: Wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2018 r., sprawa T 851/16, Access Info Europe/Komisja Europejska, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16&language=EN.

[10] EIOD odniósł się do wyroku Trybunału z dnia 1 lipca 2008 r., C-39/05 P i C-52/05 P- Szwecja i Turco przeciwko Radzie: dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en oraz wyrok Sądu z dnia 21 kwietnia 2021 r., sprawa T-252/19, Pech/Rada, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19.

[11] Wyrok w sprawie Pech przeciwko Radzie, pkt 78 i 79.

[12] Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 46, Pech przeciwko Radzie, pkt 80.

[13] Skarga ta została rozpatrzona w ramach procedury delegowanej zgodnie z decyzją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych.