Kontekst skargi

1. We wrześniu 2018 r. dwaj skarżący zwrócili się o dostęp do wszystkich planów operacyjnych Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych (Frontex) odpowiednio na lata 2005–2010 i 2011–2015, w tym do głównej części planów operacyjnych, wszystkich załączników i podręczników do planów operacyjnych.

2. Frontex poinformował skarżących, że ich wnioski dotyczą szacunkowo kilkudziesięciu tysięcy stron i że należy znaleźć sprawiedliwe rozwiązanie w celu pogodzenia wniosku skarżących o dostęp z zasadą dobrej administracji. Frontex wyjaśnił, że będzie musiał pobierać opłatę w wysokości 20 (dwadzieścia) centów za stronę oraz opłatę pocztową, aby pokryć koszty redakcji informacji szczególnie chronionych i wydruków, które musiałyby zostać sporządzone w ramach tego procesu.

3. Skarżący powiedzieli Fronteksowi, że nie zgadzają się z proponowaną opłatą, ponieważ ich wnioski ograniczały się do kopii elektronicznych, które zgodnie z ich interpretacją rozporządzenia ^[1] powinny być bezpłatne. Skarżący zwrócili się do Fronteksu o znalezienie elektronicznego sposobu na utajnienie dokumentów, które nie obejmowały sporządzania kopii papierowych, a zatem nie wymagałyby opłaty.  

4. Frontex poinformował skarżących, że chociaż w przeszłości próbował wykorzystywać narzędzia cyfrowe do redagowania dokumentów, nie znaleziono jeszcze odpowiedniego rozwiązania pozwalającego uniknąć sporządzania kopii papierowych. Frontex byłby zatem zobowiązany do pobierania opłat za te strony, które musiały zostać zredagowane, wydrukowane i zeskanowane, chyba że wnioski mogłyby zostać zmniejszone. Frontex zwrócił się zatem do skarżących o ponowne rozważenie zakresu ich wniosków, aby uniknąć dużego obciążenia administracyjnego, które utrudniłoby pracę Fronteksu i potencjalnie zagroziłoby prawu innych wnioskodawców do publicznego dostępu do dokumentów.

5. Skarżący zgodzili się ograniczyć swoje wnioski do pełnych planów operacyjnych odpowiednio na lata 2005 i 2014. Ponieważ Frontex nadal uważał, że wnioski są zbyt obszerne, jeden ze skarżących zgodził się ograniczyć jej wniosek do dokumentów dotyczących tylko dwóch operacji Fronteksu w 2014 r. Drugi skarżący nie chciał dalej ograniczać swojego wniosku.

6. Frontex zarejestrował wnioski w październiku 2018 r. i przesłał skarżącym żądane dokumenty drogą elektroniczną trzy tygodnie później, 7 listopada 2018 r., bezpłatnie.

7. Skarżący byli jednak niezadowoleni ze sposobu, w jaki Frontex rozpatrzył ich wnioski o dostęp, i zwrócili się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Frontex rozpatrywał wnioski skarżących o dostęp do dokumentów, oraz sposobu, w jaki Agencja interpretowała rozporządzenie 1049/2001, w szczególności w odniesieniu do stosowanych przez nią metod utajniania i dostarczania dokumentów elektronicznych. W trakcie dochodzenia Rzecznik skontaktował się z Fronteksem w celu uzyskania informacji na temat metody redagowania stosowanej przez Agencję w ramach wniosków o dostęp do dokumentów.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

9. Skarżący twierdzili, że stosowana przez Frontex metoda cyfrowego redagowania dokumentów, a następnie ich drukowania i skanowania przed wysłaniem ich drogą elektroniczną do wnioskodawców nie jest zgodna z zasadą dobrej administracji. Stwierdzili oni, że w świetle przykładu niektórych innych instytucji i organów UE również Frontex powinien znaleźć skuteczniejszy, w pełni cyfrowy sposób redagowania dokumentów, aby uniknąć niepotrzebnych kosztów środowiskowych i obciążeń administracyjnych związanych z produkcją kopii papierowych. Ponadto skarżący twierdzili, że Frontex błędnie zinterpretował art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 i niesłusznie pobierał opłaty za cyfrowe kopie długich dokumentów tylko dlatego, że metoda utajniania stosowana przez agencję wymagała od niej drukowania kopii papierowych.

10. Frontex wyjaśnił, że jest zobowiązany do utajnienia informacji szczególnie chronionych z dokumentów przed udzieleniem publicznego dostępu oraz że ponowne skanowanie wydruków utajnionych dokumentów jest obecnie jedynym bezpiecznym sposobem zapewnienia, aby żadne metadane nie były zawarte w udostępnionych plikach PDF. Frontex argumentował, że gdyby dokumenty zostały utajnione wyłącznie w formie elektronicznej, usunięte treści mogłyby zostać odtworzone lub zregenerowane (tak jak miało to miejsce w przeszłości).

11. Ponadto Frontex wskazał, że przepisy wykonawcze agencji dotyczące dostępu do dokumentów ^[2] przewidują, że jeżeli objętość dokumentów przekracza pięćdziesiąt stron, wnioskodawca może zostać obciążony opłatą w wysokości 20 (dwudziestu) centów za stronę, nawet jeśli dokument jest ujawniany wyłącznie w formie elektronicznej. Zdaniem Fronteksu przepis ten byłby zgodny z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001, który przewiduje pobieranie opłat w wyjątkowych okolicznościach. Frontex wyjaśnił również, że pobieranie opłat za dokumenty jest rzadkie, do tej pory miało miejsce tylko raz, i że takie opłaty mają na celu pokrycie kosztów pracy związanych z utajnieniem.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

12. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że osoba ubiegająca się o publiczny dostęp do dokumentu ma dostęp do dokumentów albo poprzez zapoznanie się z nimi na miejscu, albo poprzez otrzymanie kopii, w tym, jeżeli jest ona dostępna, kopii elektronicznej, zgodnie z preferencjami wnioskodawcy ^[3]. Oczywiste jest, że z brzmienia rozporządzenia wynika, iż kopie, za które można nałożyć opłatę, obejmują zarówno kopie papierowe, jak i kopie elektroniczne. Rozporządzenie stanowi dalej, że opłata nie może przekraczać rzeczywistych kosztów sporządzenia i przesłania kopii. Praca nad przygotowaniem dokumentów zależy od charakteru i wielkości wniosku. W tym względzie rozporządzenie stanowi, że kopie mniej niż 20 (dwudziestu) stron formatu A4 oraz bezpośredni dostęp w formie elektronicznej są bezpłatne.

13. Rzecznik jest zdania, że żadna instytucja ani organ UE nie powinny nadużywać przepisów dotyczących pobierania opłat zawartych w rozporządzeniu 1049/2001.  Ważne jest, aby nakładanie opłat nie kolidowało z właściwym wykonywaniem podstawowego prawa do publicznego dostępu do dokumentów. Fakt, że skarżący może zażądać dużej ilości dokumentacji, nie oznacza automatycznie, że do zastosowania się do wniosku wymagany jest znaczny wysiłek (na przykład w przypadku, gdy spełnienie wniosku o bardzo duży dokument wymagałoby po prostu przekazania dokumentu pocztą elektroniczną). W pewnych okolicznościach instytucja lub organ Unii ma jednak prawo nałożyć uzasadnioną opłatę za sporządzenie i przesłanie kopii. Należy wyjaśnić powody nałożenia opłaty oraz podstawę jej naliczenia.

14. Rzecznik jest zdania, że Frontex nie zagroził prawu do publicznego dostępu do dokumentów w tej sprawie. Frontex w odpowiednim czasie wyjaśnił skarżącym, dlaczego ich wnioski stanowią duże obciążenie administracyjne dla agencji, i wykazał gotowość do znalezienia sprawiedliwego rozwiązania.^[4] W rzeczywistości, po osiągnięciu kompromisu ze skarżącymi w sprawie zakresu ich skarg, dostarczył dokumenty drogą elektroniczną bezpłatnie. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje ten wynik.

15. W interesie dobrej administracji Frontex powinien jednak dążyć do przyjęcia bezpiecznego procesu redagowania dokumentów elektronicznych, który nie wymaga sporządzania kopii papierowych. Takie metody mogłyby znacznie zmniejszyć obciążenie administracyjne i środowiskowe związane z udzieleniem częściowego publicznego dostępu do dokumentów. Rzecznik proponuje ulepszenie w celu osiągnięcia tego celu.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Frontex nie dopuścił się w tym przypadku niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Frontex zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycja poprawy

Rzecznik sugeruje, aby Frontex podjął kroki w celu udoskonalenia swojej metody redagowania dokumentów, aby zwiększyć jej skuteczność. W tym celu Frontex powinien rozważyć konsultacje z innymi instytucjami i organami UE w celu wymiany najlepszych praktyk.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 7 maja 2019 r.

[1] Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dostępnego pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32001R1049.  

[2] Decyzja dyrektora wykonawczego w sprawie Biura ds. Przejrzystości i instrukcji dotyczących rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów z dnia 3 listopada 2016 r. (art. 4).

[3] Rozporządzenie 1049/2001 art. 10 ust. 1: „Wnioskodawca ma dostęp do dokumentów poprzez zapoznanie się z nimi na miejscu albo poprzez otrzymanie kopii, w tym, jeżeli jest dostępna, kopii elektronicznej, zgodnie z preferencjami wnioskodawcy. Wnioskodawca może zostać obciążony kosztami sporządzenia i przesłania kopii. Opłata ta nie przekracza rzeczywistych kosztów wytworzenia i przesłania kopii. Konsultacje na miejscu, kopie mniej niż 20 stron formatu A4 oraz bezpośredni dostęp w formie elektronicznej lub za pośrednictwem rejestru są bezpłatne.”;

[4] Zgodnie z art. 6 rozporządzenia 1049/2001.