Kontekst skargi

1. Skarżący jest francuskim małym przedsiębiorstwem, które uczestniczyło w dwóch projektach finansowanych przez UE w ramach programów „Bezpieczniejszy Internet”^[1] i „Bezpieczniejszy Internet Plus” w latach 2009–2010 i 2011–2012. W 2014 r. Komisja Europejska, z którą skarżący podpisał umowy o udzielenie dotacji na projekty, zwróciła się do zewnętrznej firmy audytorskiej o przeprowadzenie audytu kosztów, o które wnioskował skarżący.

2. W sprawozdaniu z audytu stwierdzono, że dowody przedstawione przez skarżącego wskazują, że zgłoszony czas pracy był zgodny z wykonanymi pracami. Audytorzy stwierdzili jednak, że metoda zastosowana przez skarżącego do określenia „rocznego efektywnego czasu pracy”^[2] dla jego pracowników nie odzwierciedlała „rzeczywistości indywidualnych warunków pracy i praktyki osób zaangażowanych do pracy nad projektami i okresami objętymi kontrolą”. W rezultacie audytorzy ponownie obliczyli produktywne godziny pracy.

3. W styczniu 2015 r. skarżący przedstawił szczegółowe uwagi i zakwestionował ustalenia zawarte w sprawozdaniu z audytu. Skarżący uznał, że:

· audytorzy ocenili projekty w oparciu o zasady dotyczące innego programu finansowanego przez UE ^[3], które nie miały zastosowania do realizowanych przez niego projektów;

· wywiązała się ze swoich zobowiązań umownych i wymogów określonych w odpowiednich umowach o udzielenie dotacji oraz że Komisja nie określiła żadnej konkretnej metody obliczania czasu pracy;

metoda, którą zastosowała do określenia i sprawdzenia czasu pracy, była odpowiednia dla małego przedsiębiorstwa o ograniczonych zdolnościach administracyjnych oraz że spełniło ono wymogi należytego zarządzania finansami.

4. Audytorzy i Komisja przyznali, że w swojej ocenie nieprawidłowo stosowali zasady mające zastosowanie do innego programu finansowanego przez UE oraz że zasady te nie miały zastosowania. W związku z tym wszystkie odniesienia do tych przepisów usunięto ze sprawozdania końcowego. Audytorzy stwierdzili jednak, że nie miało to wpływu na ich ustalenia, w tym w odniesieniu do konieczności ponownego obliczenia rocznego efektywnego czasu pracy.

5. W lutym 2017 r. Komisja poinformowała skarżącego, że zamierza odzyskać odpowiednio 24 134,31 EUR i 19 108,74 EUR z kosztów zadeklarowanych w odniesieniu do obu projektów, i wydała „notę windykacyjną”.

6. Skarżący nie zgodził się z tą decyzją i stwierdził, że skorygowane przez audytorów wyliczenie efektywnego czasu pracy wydaje się niedokładne i nie odzwierciedla rzeczywistości gospodarczej małego przedsiębiorstwa.

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania

7. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował wniosek audytorów, że dodatkowe dowody przedstawione przez skarżącego potwierdzają jego twierdzenia dotyczące zadeklarowanych godzin pracy. Ponadto Komisja przyznała, że w umowach o udzielenie dotacji nie określono konkretnej metody obliczania czasu pracy. Ponadto Komisja uznała i zaakceptowała prace skarżącego nad tymi dwoma projektami. 

8. Rzecznik zauważył ponadto, że obowiązujące przepisy ^[4] wymagają, aby podejmowane przez Komisję próby odzyskania środków były zgodne z „zasadą proporcjonalności”.

9. Na tej podstawie Rzecznik zaproponował Komisji następujące rozwiązanie:

Komisja Europejska powinna ponownie ocenić swój wniosek o zwrot w celu wycofania go lub znacznego zmniejszenia wnioskowanego zwrotu. Dokonując ponownej oceny wniosku o zwrot pomocy, Komisja powinna uwzględnić zasadę proporcjonalności oraz argument skarżącego, że odzyskanie całej proponowanej kwoty miałoby poważne negatywne skutki finansowe dla niego jako MŚP.

10. W szczegółowej odpowiedzi na wniosek Rzecznika Komisja najpierw wyjaśniła, że problemy nie wynikały głównie z niedociągnięć w systemie rejestracji czasu pracy, ale głównie ze sposobu, w jaki skarżący obliczył efektywny czas pracy. Skarżący zastosował standardowy model efektywnego czasu pracy dla każdego projektu, nie będąc w stanie uzasadnić swoich obliczeń ^[5]. Ponieważ do obliczania stawek godzinowych wykorzystuje się standardowe godziny pracy, podejście skarżącego miało bezpośredni wpływ na stawki godzinowe dla projektów, a w konsekwencji na zadeklarowane koszty personelu ^[6]. Krótko mówiąc, metoda zastosowana przez skarżącego doprowadziła do sztucznego podwyższenia stawki godzinowej, w wyniku czego kwota wnioskowana na projekty przyniosłaby skarżącemu zysk. Ponieważ środki na projekty UE nie mogą przynosić beneficjentowi zysków, audytorzy byli zobowiązani do ponownego obliczenia stawek godzinowych w oparciu o rzeczywiste godziny pracy każdej osoby. Jest to zgodne z mającymi zastosowanie przepisami, zgodnie z którymi aby koszty kwalifikowały się do zwrotu, muszą być „[...] rzeczywiste, [...] uzasadnione, z wyłączeniem wszelkiej marży zysku” ^[7]. Pojęcie kosztów rzeczywistych oznacza, że koszty poniesione przez beneficjenta powinny być rzeczywiste i poparte dowodami, a nie szacunkowe, zabudżetowane lub przypisane. Opierają się one na rzeczywistych kosztach i rzeczywistych godzinach pracy beneficjenta.

11. Komisja stwierdziła, że jest ona zgodna z zasadą proporcjonalności, ponieważ odzyskanie pomocy nie wykracza poza to, co jest konieczne do uniknięcia marży zysku ^[8]. Aby ułatwić spłatę długu, skarżący może zwrócić się o spłatę odzyskanych kwot w ratach.

12. Skarżący nie skomentował odpowiedzi Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po przedstawieniu propozycji rozwiązania

13. Rozporządzenie finansowe ^[9] stanowi, że „celem ani skutkiem dotacji nie może być osiągnięcie zysku w ramach działania lub programu prac beneficjenta” (tzw. zasada niedochodowości). W przypadku osiągnięcia zysku Komisja jest zobowiązana do jego odzyskania. Zasada ta jest zawarta w art. II.14 umów o udzielenie dotacji mających zastosowanie do projektów.

14. Rzecznik uważa, że wyjaśnienie Komisji w odpowiedzi na jej wniosek jest zgodne z zasadą niedochodowości. Z akt sprawy nie wynika, że Komisja popełniła błąd w ocenie, gdy doszła do wniosku na podstawie powodów przedstawionych w pkt 10. Rzecznik wyraża jednak ubolewanie, że Komisja nie przekazała skarżącemu tego wyjaśnienia na wcześniejszym etapie.

15. Rzecznik uważa również, że propozycja Komisji dotycząca spłaty należności w ratach jest rozsądnym środkiem mającym na celu zmniejszenie jej negatywnego wpływu finansowego na działalność skarżącego.

16. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że Komisja przekonująco wyjaśniła, dlaczego nie mogła przyjąć jej propozycji rozwiązania.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Chociaż Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nie przedstawiła wyjaśnienia dotyczącego braku zysku na wcześniejszym etapie, obecnie przekonująco wyjaśniła, dlaczego zdecydowała się odzyskać środki w tej sprawie. Rzecznik nie stwierdza zatem niewłaściwego administrowania w odniesieniu do decyzji Komisji.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 6 marca 2019 r.

[1] Więcej informacji na temat programu „Bezpieczniejszy Internet” (2009–2013): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al24190d. 

[2] W ramach programów finansowanych przez UE „roczny efektywny czas pracy” oznacza rzeczywisty czas przepracowany przez pracowników w ciągu roku (roczne godziny pracy plus godziny nadliczbowe minus nieobecności). Zazwyczaj oczekuje się, że będzie to ponad 90 % standardowego „czasu pracy”.

[3] Audytorzy oparli swoje ustalenia na zasadach finansowych dotyczących siódmego programu ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego (7PR 2007-2013).

[4] Art. 80 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012

z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002, Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1, z późniejszymi zmianami.

Art. 91 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1268/2012 (rozporządzenie wykonawcze do rozporządzenia finansowego), Dz.U. L 362 z 31.12.2012, z późniejszymi zmianami.

[5] Skarżący oszacował niektóre parametry standardowego efektywnego czasu pracy i nie był w stanie przedstawić dokumentów potwierdzających jego podejście.

[6] Koszty personelu są obliczane poprzez pomnożenie liczby godzin przepracowanych przy projekcie przez stawkę godzinową.

[7] Ten sam wzór umowy o udzielenie dotacji miał zastosowanie do obu projektów.

Art. II.14 umowy o udzielenie dotacji – koszty kwalifikowalne.

Zob. również art. II.15 umowy o udzielenie dotacji – koszty bezpośrednie: „Umowa może obejmować jedynie koszty faktycznie przepracowanych godzin przez osoby bezpośrednio wykonujące prace w ramach projektu”.

[8] Kwota zwrotu wynosi około 7 % kosztów osobowych zadeklarowanych przez skarżącego.

[9] Art. 125 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002, mającego wówczas zastosowanie.