Kontekst skargi

1.  W 1997 r. UE przyjęła przepisy dotyczące restrukturyzacji sektora rybołówstwa w celu osiągnięcia trwałej równowagi między zasobami a ich eksploatacją. Przepisy te stanowią, że:

„Wwieloletnich programach orientacji dla państw członkowskich zwiększenie zdolności połowowej wynikające wyłącznie z poprawy bezpieczeństwa uzasadnia, w poszczególnych przypadkach, zwiększenie o tę samą kwotę celów dla segmentów floty, jeżeli nie zwiększają one nakładu połowowego odnośnych statków.”^[1] (Podkreślenie dodane).

2. W 2001 r. władze irlandzkie zwróciły się do Komisji Europejskiej o dodatkowy bezpieczny tonaż w odniesieniu do szeregu łodzi rybackich, które niektórzy rybacy odnowili lub kupili w celu zastąpienia istniejących łodzi („wniosek Irlandii o tonaż z 2001 r.”). Nowe łodzie były większe niż łodzie wcześniej eksploatowane przez rybaków.

3. Komisja odrzuciła wniosek Irlandii w sprawie tonażu^[2]. Oznaczało to zmniejszenie liczby dni, w których rybacy mogli korzystać z nowych łodzi („dni na morzu”). Skarżący zaskarżyli decyzję Komisji do Trybunału UE. Trybunał unieważnił decyzję Komisji, ponieważ Komisja zastosowała szereg kryteriów (dotyczących poprawy bezpieczeństwa), dla których nie ma podstaw w mającym zastosowanie prawodawstwie^[3].

4. Następnie w 2010 r. Komisja wydała nowe decyzje, w których tym razem starała się prawidłowo zastosować kryteria oceny wniosku Irlandii dotyczącego tonażu z 2001 r. Z wyjątkiem jednego, wszystkie te decyzje z 2010 r. były negatywne.

5. Skarżący ponownie udali się do sądu.

6. Trybunał zidentyfikował nowy problem związany z tymi nowymi decyzjami: Do czasu podjęcia tych nowych decyzji prawodawca Unii przyjął nowe przepisy, które nie przewidywały przyznania dodatkowego tonażu bezpieczeństwa.

7. W związku z tym Trybunał stwierdził nieważność decyzji Komisji z 2010 r.^[4].

8. Komisja uznała następnie, że nie może podjąć dalszych działań.

9. Skarżący zwrócili się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Twierdziły one, że Komisja powinna była podjąć działania następcze w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał nieważności jej decyzji, albo proponując prawodawcy Unii wprowadzenie nowych przepisów w celu stworzenia podstawy prawnej do podjęcia decyzji w sprawie wniosku Irlandii dotyczącego tonażu z 2001 r., albo przyznając im odszkodowanie.

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik wszczęła dochodzenie, podczas którego jej zespół śledczy spotkał się z Komisją w celu omówienia sprawy. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał i zweryfikował kopie pełnych wewnętrznych (poufnych) wymian Komisji w tej sprawie.

11. Na spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Komisja stwierdziła, że nie ma sensu proponować prawodawcy Unii przyjęcia nowych przepisów w celu stworzenia podstawy prawnej do podjęcia decyzji w sprawie wniosku Irlandii dotyczącego tonażu z 2001 r.

12. Komisja wskazała, że nawet gdyby przyjęto nowe przepisy dotyczące dodatkowego tonażu bezpieczeństwa, Komisja ponownie musiałaby odrzucić wnioski skarżących (ponieważ jej zdaniem zwiększenie tonażu nie może być w pełni uzasadnione poprawą bezpieczeństwa). Ponadto Komisja zauważyła, że nie ma pewności, czy Parlament i Rada wyrażą zgodę na przyjęcie przepisów umożliwiających Komisji podejmowanie decyzji w sprawie dodatkowego tonażu bezpieczeństwa.

13. W odniesieniu do wypłaty rekompensaty Komisja wskazała, że Trybunał unieważnił decyzje Komisji ze względu na brak podstawy prawnej dla tych decyzji^[5]. Trybunał nie zbadał jednak istoty sprawy, a zatem nie zajął stanowiska co do tego, czy należało przyznać dodatkowy tonaż bezpieczeństwa (gdyby istniała właściwa podstawa prawna dla decyzji Komisji). Ponieważ Komisja była przekonana, że dodatkowy tonaż bezpieczeństwa nie powinien był zostać przyznany, nie było powodu, aby rozważać wypłacenie rekompensaty finansowej.

14. Komisja ogólnie zauważyła bardzo rygorystyczne warunki dotyczące roszczeń odszkodowawczych w prawie UE^[6]. Dla Komisji było jasne, że żaden z tych warunków nie został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy. 

15. Komisja przyznała jednak, że sytuacja jest bardzo szczególna i że niestety nie ma żadnych środków, które mogłaby sobie wyobrazić w odpowiedzi na wyroki.

16. Komisja odniosła się wreszcie do swojego ostatniego pisma skierowanego do skarżących, w którym odniosła się do prawa skarżących wynikającego z postanowień art. 268 i art. 340 ust. 2 TFUE do wniesienia skargi o odszkodowanie przeciwko Unii Europejskiej.

17. Rzecznik wystosowała pismo do skarżących w październiku 2018 r., w którym przedstawiła swoje wstępne opinie w tej sprawie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Przedmiot oceny Rzecznika Praw Obywatelskich

18. Rzecznik ocenił, czy doszło do niewłaściwego administrowania w sposobie, w jaki Komisja podjęła działania następcze w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał nieważności jego decyzji z 2010 r.

19. Rzecznik ocenił najpierw, czy Komisja działała niewłaściwie, nie proponując przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną (ostatecznego) przyjęcia decyzji w sprawie wniosku Irlandii z 2001 r. o tonaż bezpieczeństwa. Ta część jej oceny z konieczności ogranicza się do przeglądu wyjaśnień Komisji w tej sprawie. Faktyczny akt proponowania nowych przepisów jest decyzją polityczną, która nie jest objęta zakresem niewłaściwego administrowania. 

20. Po drugie, Rzecznik ocenił, czy Komisja dopuściła się niewłaściwego administrowania, nie wypłacając skarżącym rekompensaty finansowej. Rzecznik rozumie, że roszczenie odszkodowawcze jest związane przede wszystkim z kosztami zakupu tonażu na rynku w celu zastąpienia wnioskowanego, ale nieprzyznanego tonażu bezpieczeństwa, a w niektórych przypadkach z kosztami wynikającymi z dni utraconych na morzu.

21. Ta część oceny Rzecznika ogranicza się w pierwszej kolejności do zbadania, czy Komisja powinna była wyraźnie uwzględnić wniosek Irlandii dotyczący tonażu z 2001 r. Komisja sama odniosła się do tego jako czynnika przy rozważaniu kwestii rekompensaty. Uzasadnienie jest takie, że gdyby Komisja w pierwszej kolejności uwzględniła skargę, jej błędy formalne, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności jej pierwszej decyzji, spowodowały, że wydanie prawnie ważnej decyzji uwzględniającej wniosek Irlandii w sprawie tonażu z 2001 r. stało się niemożliwe.

22. Ta część oceny Rzecznika nie stanowi jednak pełnego zbadania, czy spełnione zostały rygorystyczne warunki wypłaty odszkodowania przewidziane w prawie Unii. W świetle bardzo nietypowych okoliczności sprawy i odnośnych kwot (30–50 mln EUR) kontrola ta mogła zostać przeprowadzona przez Trybunał wyłącznie w odpowiedzi na skargę o odszkodowanie wniesioną przez skarżących.

Nowe przepisy

23. Rzecznik uważa za przekonujące wyjaśnienia Komisji, dlaczego nie byłoby właściwe zaproponowanie prawodawcy Unii wprowadzenia nowych przepisów w celu stworzenia podstawy prawnej do podjęcia decyzji w sprawie wniosku Irlandii dotyczącego tonażu z 2001 r. Wynik takiego wniosku ustawodawczego jest całkowicie nieprzewidywalny. Ponadto, jak zauważyła Komisja, jest bardziej prawdopodobne, że prawodawca Unii nie przyjmie przepisów, które umożliwiłyby Komisji uwzględnienie wniosku Irlandii dotyczącego tonażu bezpieczeństwa z 2001 r., ponieważ wiązałoby się to z zasadniczą zmianą wspólnej polityki rybołówstwa.

24. Rzecznik stwierdza zatem, że w wyjaśnieniach Komisji nie ma niewłaściwego administrowania w związku z nieproponowaniem przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do przyjęcia decyzji w sprawie wniosku Irlandii dotyczącego tonażu z 2001 r.

Odszkodowanie: stanowisko Komisji w sprawie skargi z 2001 r.

25. Komisja uznała, że nawet gdyby przyjęto przepisy dające jej podstawę prawną do przyjmowania nowych decyzji, musiałaby ona odrzucić wnioski o dodatkowy tonaż bezpieczeństwa. W swoich decyzjach z 2010 r. Komisja stwierdziła, że art. 4 ust. 2 decyzji Rady 97/413/WE stanowi,że „wzrost zdolności połowowej wynikający wyłącznie z poprawy bezpieczeństwa uzasadnia, w poszczególnych przypadkach, zwiększenie o tę samą kwotę celów dla segmentów floty, jeżeli nie zwiększają one nakładu połowowego odnośnych statków”. Następnie wskazał, że pojęcie „nakładu połowowego” należy rozumieć w świetle art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady 2792/1992^[7], które obowiązywało również w chwili wpłynięcia wniosku. Przepis ten stanowi, że „państwa członkowskie mogą złożyć wniosek o jasno określone i określone ilościowo zwiększenie celów w zakresie zdolności w odniesieniu do środków mających na celu poprawę bezpieczeństwa (. . .) pod warunkiem, że środki te nie spowodują wzrostu wskaźnika eksploatacji odnośnych zasobów.. Innymi słowy, Komisja argumentowała, że zwiększenie tonażu pod względem bezpieczeństwa może zostać przyznane tylko wtedy, gdy zwiększona „zdolność połowowa” statku wynika wyłącznie z poprawy bezpieczeństwa oraz że zwiększenie zdolności połowowej statku nie zwiększa jego zdolności do połowu ryb.

26. Dążąc do zastosowania tej zasady, w 2010 r. Komisja zwróciła się do władz irlandzkich o szczegółowe informacje na temat dokładnych cech nowych jednostek pływających, w tym na temat silników, mocy, sprzętu połowowego, pojemności skokowej, pojemności magazynowej i pojemności ładunkowej. Ponieważ władze irlandzkie nie dostarczyły tych informacji, Komisja uznała, że nie ma innego wyjścia, jak oprzeć się na informacjach zawartych w pierwotnych wnioskach z 2001 r., które były zasadniczo związane ze wzrostem objętości pod głównymi pokładami łodzi. Komisja przeanalizowała te informacje i stwierdziła, że znaczny wzrost objętości pod głównymi pokładami łodzi pozwolił na przykład na większe ładownie ryb, większe magazynowanie paliwa i zapasów oraz mocniejsze silniki.  Na tej podstawie Komisja stwierdziła, że nastąpił wzrost zdolności przedmiotowych statków do połowu ryb (tj. wzrost „nakładów połowowych”).

27. Skarżący skrytykowali powyższe podejście. Przyjęły one węższe stanowisko, zgodnie z którym przy ocenie, czy nastąpił wzrost „nakładów połowowych”, należy brać pod uwagę jedynie zwiększenie tonażu lub mocy silnika.

28. Rzecznik uważa, że podejście Komisji opierało się na rozsądnej wykładni przepisów, ale do sądu należy ustalenie prawidłowej wykładni w przypadku sporu.  W związku z tym Rzecznik nie może stwierdzić, że Komisja powinna była wyraźnie uwzględnić wniosek Irlandii dotyczący tonażu z 2001 r. Wynika z tego, że nie może ona również rozważyć zaproponowania Komisji wypłaty odszkodowania skarżącym.

Wnioski

Komisja Europejska nie dopuściła się niewłaściwego administrowania.

W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka dochodzenie.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 27 lutego 2019 r.

[1] art. 4 ust. 2 decyzji Rady 97/413/WE z dnia 26 czerwca 1997 r. dotyczącej celów i szczegółowych zasad restrukturyzacji wspólnotowego sektora rybołówstwa na okres od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. w celu osiągnięcia trwałej równowagi między zasobami a ich eksploatacją; Dz.U. L 175 z 3.7.1997, s. 27.

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037185844&uri=CELEX:32003D0245

[3] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (pierwsza izba) z dnia 13 czerwca 2006 r., Cathal Boyle i in. przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037593422&uri=CELEX:62003TJ0218

[4] Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja Europejska/Peter McBride i in., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[5] Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja Europejska/McBride i in., sprawa C-361/14 P, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[6] W jednej z powiązanych spraw sądowych rzecznik generalny stwierdził, że „dodam,że powództwo o odszkodowanie nie byłoby pozbawione trudności. Obowiązkiem wnioskodawcy (w tym przypadku armatorów) jest ustalenie: (i) zachowania niezgodnego z prawem; (ii) straty; oraz (iii) związku przyczynowego. (...) Ponadto należy jeszcze wykazać, że takie zachowanie spowodowało szkodę”, opinia rzecznik generalnej E. Sharpston z dnia 19 stycznia 2016 r., Komisja Europejska/Mcbride i in., pkt 73, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1547718378135&uri=CELEX:62014CC0361,

[7] rozporządzenie Rady (WE) nr 2792/1999 z dnia 17 grudnia 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady i uzgodnienia dotyczące pomocy strukturalnej Wspólnoty w sektorze rybołówstwa; Dz.U. L 337 z 30.12.1999, s. 10.