Szanowny Panie B.,
W dniu 10 czerwca 1998 r. złożył Pan skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Komisji Europejskiej, zarzucając niewłaściwe zarządzanie przez Komisję programem Tacis w Rosji, w wyniku czego poniósł Pan osobistą stratę finansową. W dniu 17 czerwca 1998 r. przesłał Pan dalsze materiały dotyczące Pańskiej skargi.
W dniu 13 lipca 1998 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 22 października 1998 r. Przekazałem Panu opinię wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag, które przesłał Pan w dniu 16 listopada 1998 r.
Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Skarżący pracował w Rosji od lutego 1995 r. do lutego 1997 r. jako kierownik projektu w firmie konsultingowej, która wygrała umowę z Komisją w ramach programu Tacis (1).
Zgodnie z umową zawartą między Komisją a przedsiębiorstwem pracownicy zagraniczni z państw członkowskich mieli być zwolnieni z podatku dochodowego w Rosji. Na tej podstawie skarżący przyjął stanowisko kierownika projektu.
W 1996 r. władze rosyjskie uzgodniły, że skarżący nie powinien płacić podatku od swoich dochodów z 1995 r. Jednak w 1997 r. zobowiązali go do zapłaty podatku od jego dochodów z 1996 r. Oparły one żądanie podatkowe na fakcie, że protokół podpisany przez Komisję i rząd byłego ZSRR w dniu 2 sierpnia 1991 r., który stanowi, że podatki nie mogą być finansowane ze środków Wspólnoty Europejskiej, nigdy nie został ratyfikowany przez były ZSRR ani przez Rosję.
Skarżący twierdzi, że Komisja niesłusznie poinformowała, że można powołać się na protokół. Twierdził również, że Komisja nie odpowiedziała na jego korespondencję w tej sprawie i porzuciła zarówno jego, jak i innych konsultantów Tacis w Rosji.
Skarżący domagał się odszkodowania za straty finansowe poniesione w wyniku zaniedbania ze strony Komisji: tj. 25 000 USD podatków zapłaconych za 1996 r. i podobną kwotę, którą zaryzykował zapłacić z mocą wsteczną za 1995 r.
Skarżący wskazał również, że środki pomocowe Tacis są przeznaczane przez Parlament Europejski na konkretne cele i są już produktem opodatkowania. Zezwolenie na opodatkowanie tych pieniędzy pośrednio finansuje politykę rosyjskiego rządu, nad którą Parlament Europejski nie ma kontroli.

WNIOSEK

Opinia Komisji
W swojej opinii Komisja potwierdziła, że Protokół z 1991 r. i "Zasady ogólne mające zastosowanie do pomocy technicznej Wspólnot Europejskich" (podpisane z Rosją w lipcu 1997 r.) zwalniają osoby pracujące na kontraktach Tacis z rosyjskiego podatku dochodowego. Komisja stwierdziła również, że pomimo intensywnych wysiłków ani protokół, ani przepisy ogólne nie zostały ratyfikowane przez Dumę ani dekretem prezydenckim.
Zdaniem Komisji do chwili obecnej w praktyce wypracowano pragmatyczne rozwiązania poprzez wydawanie przez moskiewską delegację Komisji zaświadczeń o zwolnieniu z podatku. „Chociaż sytuacja prawna mogła być niepewna i nadal nie jest zadowalająca, przedstawienie tych zaświadczeń odpowiednim urzędom skarbowym wraz z odmową zapłaty zasadniczo rozwiązało problem”.
Jeżeli chodzi o stratę osobistą skarżącego, Komisja wskazała, że jej standardowa umowa z Tacis informuje wykonawców o przywilejach podatkowych przewidzianych w protokole, ale również ostrzega ich, że nie ponosi odpowiedzialności finansowej „w przypadku gdy władze powinny odmówić zastosowania na rzecz wykonawcy wyżej wymienionych zwolnień i przywilejów”. W umowie zobowiązano Komisję do „dołożenia wszelkich starań, aby wesprzeć wykonawcę w kontaktach z właściwymi organami”.
Komisja twierdziła, że informowała wykonawców Tacis o statusie protokołu i zasad ogólnych na spotkaniach informacyjnych w latach 1996–2007, w których dwaj skarżący osobiście uczestniczyli.
Komisja twierdziła również, że udzieliła skarżącemu wszelkiej pomocy, jakiej mógł racjonalnie oczekiwać. W szczególności, gdy pod koniec 1997 r. stało się jasne, że rosyjska administracja podatkowa zaostrzyła swoje praktyki, "szef delegatury natychmiast i wielokrotnie interweniował w imieniu skarżącego, ale niestety bez żadnych konkretnych rezultatów". Kopie czterech pism Komisji do władz rosyjskich (z listopada 1997 r.) zostały załączone do opinii Komisji.
Delegacja omówiła sytuację ze skarżącym w kwietniu 1998 r., kiedy to rosyjskie organy podatkowe wystosowały ostateczne wezwanie do zapłaty. Aby nie podważać ciągłych wysiłków Komisji na rzecz osiągnięcia ogólnego rozwiązania poprzez wysłanie niewłaściwego sygnału do rosyjskich organów podatkowych, zdecydowanie zalecono skarżącemu ponowne powołanie się na protokół i odmowę płatności.
Uwagi skarżącego W
swoich uwagach skarżący podtrzymał i powtórzył skargę.
Jeżeli chodzi o zarzut braku odpowiedzi na korespondencję i porzucenia siebie i innych konsultantów Tacis, skarżący wskazał, że Komisja nie poinformowała go wcześniej o pismach szefa delegatury skierowanych do władz rosyjskich.
W uwagach przyjęto, że skarżący nie ma umownego środka zaradczego. Twierdzą one jednak, że Komisja ma obowiązek dochowania należytej staranności, co wynika z bliskości stron. W uwagach stwierdzono, że Komisja konsekwentnie dopuściła się zaniedbania, nie uzależniając dalszej pomocy dla Rosji od ratyfikacji protokołu i nie wyjaśniając należycie statusu protokołu wykonawcom i konsultantom z Tacis.
Ponadto skarżący twierdzi, że jego straty były przewidywalne i że Komisja jest odpowiedzialna za te straty. Zaproponowany przez Komisję sposób działania polegający na powołaniu się na protokół i odmowie zapłaty podatku był błędny, ponieważ wobec braku ratyfikacji protokołu nie było obrony prawnej przed rosyjskimi żądaniami podatkowymi. Zaświadczenia o zwolnieniu wydane przez Komisję wprowadzały w błąd zarówno konsultantów, jak i rosyjskie organy podatkowe.
W uwagach powtórzono również twierdzenie, że Komisja dopuściła się zaniedbania wobec europejskich podatników, ponieważ pieniądze przeznaczone na programy pomocowe są opodatkowane przez Rosjan i przeznaczane na cele, nad którymi Parlament Europejski nie ma kontroli.

DECYZJA

1 Twierdzenia o wprowadzających w błąd poradach i braku informacji
1.1 Skarżący pracował w Rosji dla firmy, która zawarła z Komisją umowę o świadczenie pomocy technicznej w ramach programu Tacis. Wzór umowy między Komisją a przedsiębiorstwem zawierał następujący przepis (załącznik F art. 5 ust. 4):

„Osoby fizyczne i prawne, w tym pracownicy zagraniczni, z państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej realizujący umowy o współpracy technicznej finansowane z dotacji WE są zwolnione z podatku od działalności gospodarczej i podatku dochodowego w NIS [Nowo-Niezależne Państwa]”.

1.2 Przepisy dotyczące zwolnienia z podatków zostały zawarte w protokole (1991 r.) i w zasadach ogólnych (1997 r.), uzgodnionych odpowiednio między Komisją a ZSRR i władzami rosyjskimi. Jednak ani Protokół, ani Reguły Ogólne nie zostały nigdy ratyfikowane ani przez ZSRR, ani przez Rosję.
1.3 Skarżący otrzymał i zapłacił od rosyjskich organów podatkowych wniosek o podatek dochodowy od swoich dochodów. Twierdzi on, że Komisja niesłusznie poinformowała o możliwości powołania się na protokół. Twierdził również, że Komisja nie odpowiedziała na jego korespondencję w tej sprawie i porzuciła zarówno jego, jak i innych konsultantów Tacis w Rosji.
1.4 Zasady dobrego postępowania administracyjnego wymagają, aby Komisja dokładała starań, aby nie dostarczać wprowadzających w błąd informacji. W 1995 r. Komisja zawarła w umowie z przedsiębiorstwem, dla którego skarżący pracował jako konsultant Tacis w Rosji, postanowienie dotyczące zwolnienia z podatków, chociaż wiedziała, że odpowiednia umowa międzynarodowa nie została ratyfikowana przez władze radzieckie lub rosyjskie. Powinna była zdać sobie sprawę, że mogłoby to wprowadzić potencjalnych konsultantów w błąd co do ich sytuacji podatkowej.
1.5 Zasady dobrego postępowania administracyjnego wymagają również, aby Komisja odpowiadała na wnioski obywateli. Na podstawie dochodzeń Rzecznika Praw Obywatelskich wydaje się, że chociaż Komisja interweniowała u władz rosyjskich w imieniu skarżącego, nie poinformowała go w odpowiednim czasie o swojej działalności.
2 Wniosek o odszkodowanie
2.1 Władze rosyjskie zażądały od skarżącego zapłaty 25.000 dolarów amerykańskich podatków od jego zarobków Tacis w 1996 r. Skarżący przyznaje, że nie ma umownego zadośćuczynienia, ale twierdzi, że jego strata była przewidywalna i że Komisja jest za nią odpowiedzialna. Komisja kwestionuje odpowiedzialność.
2.2 Odpowiedzialność pozaumowna Wspólnoty jest uregulowana w art. 235 WE i art. 288 akapit drugi WE (2). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby Wspólnota mogła ponieść odpowiedzialność pozaumowną, skarżący musi udowodnić niezgodność z prawem zarzucanego zachowania danej instytucji, rzeczywistą szkodę oraz istnienie związku przyczynowego między tym zachowaniem a podnoszoną szkodą (3).
2.3 W niniejszej sprawie wszystkie kolejne rozporządzenia Tacis stanowią, że podatki nie są finansowane przez Wspólnotę (4). Nie jest jednak oczywiste, że nieprzestrzeganie tego przepisu wynika z działania lub zaniechania, które można przypisać Komisji. Nawet jeśli wynika to z takiego działania lub zaniechania, nie jest oczywiste, że można wykazać związek przyczynowy, biorąc pod uwagę rolę władz rosyjskich.
2.4 W odniesieniu do informacji wprowadzających w błąd orzecznictwo Sądu Pierwszej Instancji opiera odpowiedzialność pozaumowną na uzasadnionych oczekiwaniach (5). Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich poczynił krytyczną uwagę dotyczącą zachowania Komisji (pkt 1.4 powyżej), nie jest oczywiste, czy krytykowane zachowanie może uzasadniać uzasadnione oczekiwania skarżącego.
2.5 W tych okolicznościach Rzecznik nie uważa, że skarżący wykazał prawo do odszkodowania w oparciu o istniejące orzecznictwo sądów wspólnotowych dotyczące ogólnych zasad odpowiedzialności pozaumownej wspólnych dla systemów prawnych państw członkowskich. Rzecznik zauważa, że skarżący ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń przed Sądem Pierwszej Instancji.
3 Zarzut braku ochrony interesów europejskich podatników 3.1
Skarżący twierdzi, że Komisja dopuściła się zaniedbania wobec europejskich podatników, ponieważ pieniądze przeznaczone na programy pomocowe są opodatkowane przez władze rosyjskie i przeznaczane na cele, nad którymi Parlament Europejski nie ma kontroli. Zdaniem skarżącego, w pewnym momencie po 1991 r., kiedy rozpoczął się program Tacis, Komisja powinna była uzależnić dalszą pomoc dla Rosji od ratyfikacji protokołu z 1991 r., a następnie zasad ogólnych podpisanych w 1997 r.
3.2 Jak zauważono w pkt 2.3 powyżej, kolejne rozporządzenia Rady, na których opiera się program Tacis, stanowią, że podatki nie są finansowane przez Wspólnotę. Ten aspekt skargi dotyczy przede wszystkim odpowiedzialności Komisji za właściwe wykonanie budżetu Wspólnoty. Wydaje się zatem, że do kompetencji Trybunału Obrachunkowego należy „badanie, czy wszystkie dochody zostały uzyskane i wszystkie wydatki poniesione w sposób zgodny z prawem i prawidłowy oraz czy zarządzanie finansami było należyte” (art. 248 ust. 2 WE).
3.3 Stosując zasadę, że organ nadzorczy o ogólnych kompetencjach ustępuje miejsca wyspecjalizowanemu organowi, Rzecznik uważa, że dalsze prowadzenie dochodzenia w sprawie tego aspektu skargi nie jest uzasadnione. Poinformuje on Trybunał Obrachunkowy o tej sprawie.
4 Wnioski Na
podstawie dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi wydaje się konieczne sformułowanie następujących uwag krytycznych:

1 Zasady dobrego postępowania administracyjnego wymagają, aby Komisja dokładała starań, aby nie dostarczać wprowadzających w błąd informacji. W 1995 r. Komisja zawarła w umowie z przedsiębiorstwem, dla którego skarżący pracował jako konsultant Tacis w Rosji, postanowienie dotyczące zwolnienia z podatków, chociaż wiedziała, że odpowiednia umowa międzynarodowa nie została ratyfikowana przez władze radzieckie lub rosyjskie. Powinna była zdać sobie sprawę, że mogłoby to wprowadzić potencjalnych konsultantów w błąd co do ich sytuacji podatkowej.

2 Zasady dobrego postępowania administracyjnego wymagają również, aby Komisja odpowiadała na wnioski obywateli. Na podstawie dochodzeń Rzecznika Praw Obywatelskich wydaje się, że chociaż Komisja interweniowała u władz rosyjskich w imieniu skarżącego, nie poinformowała go w odpowiednim czasie o swojej działalności.

W odniesieniu do niewłaściwego administrowania wskazanego w pkt 1 powyżej Rzecznik nie uważa, że skarżący wykazał prawo do odszkodowania w oparciu o istniejące orzecznictwo sądów wspólnotowych. Skarżący ma możliwość dochodzenia swoich roszczeń przed Sądem Pierwszej Instancji. W odniesieniu do niewłaściwego administrowania wskazanego w pkt 2 powyżej, biorąc pod uwagę, że ten aspekt sprawy dotyczy procedur związanych z konkretnymi wydarzeniami w przeszłości, nie należy dążyć do polubownego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zamyka sprawę.
Przewodnicząca Komisji Europejskiej i prezes Trybunału Obrachunkowego również zostaną poinformowani o tej decyzji.
Z poważaniem
Jacob SÖDERMAN

---

(1) Pomoc techniczna dla Wspólnoty Niepodległych Państw.

(2) Artykuł 235: „Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w sporach dotyczących odszkodowania za szkody przewidziane w art. 288 akapit drugi”.
Art. 288 akapit drugi: „W przypadku odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla ustawodawstw Państw Członkowskich, naprawia wszelkie szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich obowiązków”.

(3) Zob. np. sprawa T-113/96, Édouard Dubois przeciwko Radzie i Komisji [1998] ECR-II 125.

(4) (1991-3) Reg. 2157/91, 1991 Dz.U. L 201/2, art. 6 ust. 3; (1993-5) Rozporządzenie 2053/93, Dz.U. L 187/1 z 1993 r., art. 7 ust. 3; (1996–9) Rozporządzenie (WE) nr 1279/96, Dz.U. L 165 z 1996 r., s. 1, art. 6 ust. 3.

(5) Sprawa T-203/96, Embassy Limousines przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, wyrok z dnia 17 grudnia 1998 r.