Kontekst skargi

1. Co miesiąc Centrum Analiz Wywiadowczych UE (IntCen), które jest częścią Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), przygotowuje oceny zagrożenia terrorystycznego. Oceny te są przekazywane, za pomocą bezpiecznych środków komunikacji, ściśle ograniczonej grupie organów wywiadowczych i organów bezpieczeństwa na szczeblu państw członkowskich oraz ograniczonemu kręgowi urzędników służby cywilnej wysokiego szczebla i polityków w niektórych instytucjach UE. Oceny są klasyfikowane jako „poufne UE”[1].

2.  W dniu 23 kwietnia 2018 r. skarżący, obywatel europejski pracujący dla posła do Parlamentu Europejskiego, zwrócił się do ESDZ o udzielenie mu dostępu do sześciu z tych ocen zagrożenia.

3. W dniu 8 maja 2018 r. ESDZ udzieliła odpowiedzi, odmawiając przekazania mu ocen. Twierdził on, że ujawnienie dokumentów mogłoby naruszyć ochronę bezpieczeństwa publicznego. Powołała się przy tym na odnośny wyjątek [2] przewidziany w przepisach UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001)[3].

4. Skarżący zwrócił się następnie do ESDZ o dokonanie przeglądu swojej decyzji (poprzez złożenie tzw. „wniosku potwierdzającego”). Stwierdził przy tym, że ESDZ powinna ponownie rozważyć, czy dokumenty powinny nadal być klasyfikowane jako poufne, i rozważyć, czy można je częściowo ujawnić.

5. W dniu 8 czerwca 2018 r. ESDZ odpowiedziała, potwierdzając swoją decyzję o utajnieniu dokumentów. W replice wskazała ona, że dokonała przeglądu dokumentów. Powtórzyła swoje stanowisko, że ich uwolnienie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Ponadto stwierdziła, że ich uwolnienie podważyłoby stosunki międzynarodowe [4] i procesy decyzyjne w ESDZ [5].

6. Skarżący, niezadowolony z decyzji ESDZ, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

7. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika przeprowadził kontrolę dokumentów [6] i spotkał się z przedstawicielami ESDZ w celu lepszego zrozumienia sprawy i jej kontekstu.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. Skarżący twierdził, że ESDZ niesłusznie zataiła dokumenty. Jego zdaniem należało ponownie rozważyć, czy poufna klauzula tajności nadal ma zastosowanie, biorąc pod uwagę czas, jaki upłynął od sporządzenia niektórych ocen.

9. Podniósł on, że ponieważ streszczenia ocen są dostępne w innych dokumentach UE, które nie są sklasyfikowane jako „poufne”, ale są jedynie sklasyfikowane jako „zastrzeżone”[7], ESDZ powinna rozważyć udzielenie publicznego dostępu do „dużych części” ocen.

10. W swoich uwagach do sprawozdania z kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził on ponadto, że ESDZ nie wyjaśniła w wystarczającym stopniu swojej odmowy udzielenia dostępu.

11. Podczas posiedzenia inspekcyjnego ESDZ poinformowała zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich, że dokumenty opierają się na niejawnych informacjach służb wywiadowczych i bezpieczeństwa państw członkowskich dotyczących zagrożeń terrorystycznych. Ze względu na ich treść są one klasyfikowane jako „poufne UE”. Twierdził również, że dokumenty zawierają informacje, które nadal działają. Ujawnienie tych dokumentów mogłoby zatem zaszkodzić bezpieczeństwu publicznemu.

12. ESDZ argumentowała również, że ujawnienie dokumentów może również prowadzić do „poważnego naruszenia zaufania” między IntCen a krajowymi służbami wywiadowczymi i służbami bezpieczeństwa, które przekazały informacje IntCen. Każda utrata zaufania może spowodować, że krajowe służby wywiadowcze i bezpieczeństwa odmówią udziału w ocenach IntCen w przyszłości. Nie tylko zaszkodziłoby to bezpieczeństwu publicznemu, ale także podważyłoby procesy decyzyjne ESDZ i stosunki międzynarodowe.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

13. Zagrożenie terroryzmem jest bardzo poważne. Gromadzenie informacji przez krajowe służby wywiadowcze i służby bezpieczeństwa oraz analiza tych informacji przez właściwe organy na szczeblu krajowym i unijnym mają zasadnicze znaczenie dla ochrony społeczeństwa przed tym poważnym zagrożeniem. ESDZ, dzięki pracom IntCen, odgrywa w tym ważną rolę, analizując informacje otrzymane od organów państw członkowskich i przekazując tę analizę tym osobom i podmiotom, na szczeblu państw członkowskich i UE, które posiadają poświadczenie bezpieczeństwa osobowego i muszą zapoznać się z taką analizą.

14.  Istotne jest, aby chronić te informacje i analizy oraz wszelkie dane, które mogą wskazywać, nawet pośrednio, w jaki sposób służby wywiadowcze i służby bezpieczeństwa gromadzą takie informacje.

15. Kontrola dokumentów potwierdziła, że oceny rzeczywiście zawierają niezwykle wrażliwe informacje dotyczące bezpieczeństwa i dane wywiadowcze, które pozostają operacyjne. Można zatem racjonalnie przewidzieć, że ujawnienie tych informacji stanowiłoby poważne zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa publicznego.

16. Spotkanie kontrolne potwierdziło, że nawet częściowe ujawnienie dokumentów ujawniłoby informacje szczególnie chronione.

17. Uzasadnione jest również stwierdzenie, że ujawnienie informacji stanowiłoby ryzyko dla procesów decyzyjnych i stosunków międzynarodowych IntCen [8].

18. Skarżący twierdzi, że informacje zawarte w ocenach są również zawarte w innych dokumentach, które nie są sklasyfikowane jako „poufne UE”. W tym kontekście skarżący przesłał Rzecznikowi dokument oznaczony jako „zastrzeżony”, który jego zdaniem stanowi „streszczenie” oceny IntCen. Dokument, który został również udostępniony ograniczonej liczbie posłów do PE, został oznaczony jako „zastrzeżony”. Chociaż jest to niższy poziom klauzuli tajności niż dokument oznaczony jako „poufny UE”, jest to dokument, który nie miał być publicznie dostępny. Rzecznik zauważa, że w każdym razie dokument nie zawiera informacji, które pod względem szczegółowej treści lub sposobu sformułowania są podobne do ocen zagrożenia IntCen. W związku z tym fakt, że oba dokumenty mają różne klauzule poufności, nie jest niespójny i należy się go spodziewać. Rzecznik docenia, że skarżący nie jest w stanie dokonać takiego porównania, ale jest przekonana, na podstawie kontroli żądanych dokumentów, że ujawnienie treści naruszyłoby ochronę interesu publicznego w zakresie bezpieczeństwa publicznego.

19. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że ESDZ miała podstawy do odmowy dostępu do żądanych dokumentów i że nie doszło do niewłaściwego administrowania w sposobie rozpatrzenia wniosku.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym ustaleniem:

Europejska Służba Działań Zewnętrznych nie dopuściła się niewłaściwego administrowania w sposobie rozpatrywania wniosku o publiczny dostęp do ocen zagrożenia terroryzmem.

Skarżący i ESDZ zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 14 września 2018 r.

[1] Zasady regulujące sposób postępowania ESDZ z informacjami niejawnymi UE (EUCI) określono w decyzji Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa z dnia 19 września 2017 r. w sprawie przepisów bezpieczeństwa dotyczących Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0410(01). Klauzulę EUCI „Confidentiel UE/EU confidential” stosuje się do „informacji i materiałów, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby zaszkodzić podstawowym interesom Unii Europejskiej lub co najmniej jednego państwa członkowskiego”.

[2] Art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001.

[3] Rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów instytucji UE.

[4] Art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001.

[5] Art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[6] Posiedzenie inspekcyjne odbyło się zgodnie z przepisami bezpieczeństwa ESDZ, o których mowa powyżej. Posiedzenie odbyło się w zabezpieczonym miejscu w ESDZ. Dokumenty te zostały poddane przeglądowi, w obecności urzędników ESDZ, wyłącznie przez jednego wyższego rangą członka zespołu dochodzeniowego Rzecznika Praw Obywatelskich. Przed inspekcją Rzecznik przekazał ESDZ odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa osobowego wysokiego szczebla wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego pracownika Rzecznika. Nie sporządzono żadnych kopii dokumentów ani nie sporządzono notatek dotyczących ich treści.

[7] Skarżący odniósł się do dokumentów oznaczonych jako LIMITE, które odnoszą się do dokumentów Rady Unii Europejskiej wskazanych jako przeznaczone do ograniczonego rozpowszechniania wewnętrznego, a nie do publikacji. Dokumenty takie mogą zostać udostępnione na podstawie wniosku o publiczny dostęp do dokumentów, zgodnie z decyzją Rady http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%205847%202006%20INIT .

[8] W orzecznictwie UE ustalono, że istnieje szeroki zakres uznania przy określaniu, co może stanowić przewidywalne ryzyko dla stosunków międzynarodowych, np. sprawa C-266/05 P, pkt 34; Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 1 lutego 2007 r.; Jose Maria Sison przeciwko Radzie Unii Europejskiej.