Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Klager kreeg financiële compensatie in een rechtszaak tegen de voormalige EU-missie ter ondersteuning van de hervorming van de veiligheid in Guinee-Bissau. Na hoger beroep bleek de missie echter immuniteit te genieten. Bijgevolg kon de beslissing van de rechtbank niet ten uitvoer worden gelegd. Klager wendde zich vervolgens tot de Ombudsman voor hulp.

De Ombudsman constateerde dat het gebruik van immuniteit om te voorkomen dat een arrest ten uitvoer moet worden gelegd, ernstige risico’s voor de EU met zich meebrengt, namelijk dat zij wordt beschouwd als niet-respectvol ten opzichte van beslissingen van buitenlandse gerechtelijke autoriteiten wanneer deze beslissingen niet in haar voordeel zijn. Daarom stelde zij de EDEO een oplossing voor om klager een billijke compensatie te betalen.

Achtergrond

1. Klager werkte voor de (niet langer bestaande) EU-missie ter ondersteuning van de hervorming van de veiligheidssector in Guinee-Bissau (de "missie") op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die onder het arbeidsrecht van Guinee-Bissau valt. In 2010 heeft klager bij de regionale rechtbank van Bissau (hierna "de rechtbank" genoemd) beroep ingesteld tegen het besluit om haar contract niet te verlengen, met het verzoek om schadevergoeding.

2. Op 28 april 2010 oordeelde het Hof dat ter zake geen bemiddeling mogelijk was wegens de herhaalde ongerechtvaardigde afwezigheid van de missie tijdens de schikkingsvergaderingen waarvoor zij was aangemeld. In zijn arrest erkende het Hof het recht van de klager om verhaal te halen tegen de beëindiging van haar overeenkomst en om schadevergoeding te eisen door middel van een rechtsvordering.

3. Op 28 mei 2010 heeft de Rekenkamer het ministerie van Buitenlandse Zaken van Guinee-Bissau (het "ministerie") verzocht de missie ervan in kennis te stellen dat klager een gerechtelijke procedure tegen haar had ingeleid.

4. Op 28 juli 2010 heeft het Gerecht het ministerie verzocht te bevestigen dat de missie naar behoren in kennis was gesteld van het verzoek om opmerkingen over de middelen van klager in te dienen.

5. Ondertussen heeft klager op 7 juli 2010 en ook op 11 september 2010 de hoge vertegenwoordiger van de EU voor het buitenlands en veiligheidsbeleid (de "hoge vertegenwoordiger") in kennis gesteld van de gerechtelijke procedures tegen de missie.

6. Op 28 september 2010 heeft de commandant civiele operaties (COO)[2] klager per e-mail geantwoord en namens de hoge vertegenwoordiger zijn spijt betuigd over het feit dat de contractuele relatie van klager met de missie niet op goede voorwaarden was geëindigd. De COO legde uit dat het contract tussen klager en het hoofd van de missie ("HoM") onderworpen was aan de toepasselijke sociale en arbeidswetgeving van Guinee-Bissau. Hij benadrukte dat de EU-instellingen niet bevoegd zijn om tussenbeide te komen in rechtsbetrekkingen tussen missiehoofden en medewerkers van missies. Daarom kunnen eventuele gerelateerde claims alleen rechtstreeks tussen de werkgever en de werknemer worden opgelost, hetzij door bemiddeling, hetzij via de wettelijke middelen die beschikbaar zijn volgens de wetgeving van het betrokken land. De COO verzekerde klager echter dat de EU de uitkomst van de gerechtelijke procedure voor de bevoegde gerechtelijke autoriteiten van Guinee-Bissau ter zake volledig zou eerbiedigen.

7. Op 10 januari 2011 heeft het Hof uitspraak gedaan. Volgens haar uitspraak had de missie geen opmerkingen over de middelen van klager ingediend, hoewel zij in kennis was gesteld van een verzoek daartoe. De Rekenkamer veroordeelde de missie derhalve tot betaling aan klager van een bedrag van 23 216 373 FCFA (circa 35 000 EUR tegen het huidige tarief) ter compensatie van gederfde inkomsten en de veroorzaakte overlast.

8. In april 2011 ging de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) in beroep tegen de uitspraak van het Hof.

9. In april 2014 oordeelde het Hof van Beroep dat de missie immuniteit genoot en dat er geen maatregelen konden worden genomen om de beslissing van het Hof ten uitvoer te leggen.

10. In juni 2014 wendde klager zich met betrekking tot deze kwestie tot de Europese Ombudsman (klacht 1588/2014/JF).

Het onderzoek

11. Op basis van de klacht opende de Ombudsman een onderzoek op eigen initiatief naar de volgende beweringen en beweringen [3]:

1) De EDEO heeft zich niet gehouden aan het arrest van het Hof van 10 januari 2011.

2) De EDEO dient zich aan deze uitspraak te houden.

12. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het advies van de EDEO en de opmerkingen van klager naar aanleiding van het advies van de EDEO. De diensten van de Ombudsman hebben het desbetreffende EDEO-dossier geïnspecteerd. In het voorstel voor een minnelijke schikking van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen en met de informatie in het EDEO-dossier.

Vermeende niet-nakoming van het arrest van het Hof

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

13. Volgens klager heeft de EDEO de instellingen van Guinee-Bissau niet gerespecteerd.

14. In zijn advies verklaarde de EDEO dat de missie klager een vergoeding had aangeboden die gelijk was aan drie maanden salaris, overeenkomstig de plaatselijke wetgeving. Klager weigerde dit aanbod echter en ging in plaats daarvan naar het Hof. Volgens de EDEO heeft "geen enkele vertegenwoordiger van de EU/missie ooit een dagvaarding van dit Hof ontvangen om de zaak te verdedigen"en is het arrest derhalve bij verstek gewezen. Daarnaast berekende de Rekenkamer de door haar toegekende compensatie op basis van de gederfde inkomsten van klager tot januari 2011, terwijl de missie op 30 september 2010 eindigde. De beslissing van het Hof werd later door het Hof van Beroep vernietigd en als niet-afdwingbaar beschouwd, in overeenstemming met de tussen de EU en Guinee-Bissau ondertekende overeenkomst inzake de status van de missie [4].

15. Klager betwistte het standpunt van de EDEO dat de missie niet op de hoogte was van de gerechtelijke procedures. Zij heeft een kopie bijgevoegd van een brief van het ministerie aan de missie van 4 juni 2010, waarin zij haar in kennis stelt van het beroep van de klager tegen de missie, waarom de Rekenkamer op 28 mei 2010 had verzocht. Zij wees op het stempel van de missie, waarmee zij de ontvangst van de brief op 7 juni 2010 bevestigde en dat zichtbaar is op die brief.

16. Klager voerde ook aan dat het Hof van Beroep het arrest van het Hof niet terzijde had geschoven, maar eerder had erkend dat dit arrest vanwege de immuniteit van de missie niet ten uitvoer kon worden gelegd.

17. Ten slotte verklaarde klager dat het mandaat van de missie op 30 november 2010 was geëindigd en niet op 30 september 2010.

Voorlopige beoordeling van de Ombudsman die tot het voorstel voor een oplossing heeft geleid

18. Dit onderzoek betreft de vermeende niet-naleving van een rechterlijke uitspraak. De vraag of de beëindiging of niet-verlenging van de arbeidsovereenkomst van klager gerechtvaardigd was, valt buiten de reikwijdte van het onderzoek van de Ombudsman. Deze kwestie is overigens reeds beslecht door de bevoegde rechtbank van Bissau en de Ombudsman kan zich derhalve niet over deze kwestie buigen [5]. Evenmin heeft de Ombudsman het recht de gegrondheid van een uitspraak van het Hof in twijfel te trekken [6].

19. Volgens het Gerecht heeft de missie geen opmerkingen gemaakt over de middelen van klager, hoewel zij in kennis was gesteld van een verzoek om dergelijke opmerkingen in te dienen. Op grond van de wetgeving van Guinee-Bissau was de Rekenkamer van oordeel dat de missie de middelen van klager had aanvaard. In het arrest van het Hof werd de missie derhalve veroordeeld tot betaling aan klager van een vergoeding voor gederfde inkomsten en de veroorzaakte overlast.

20. De EDEO voerde aan dat de missie geen kennisgevingen van het Hof over de procedure heeft ontvangen. Klager heeft de Ombudsman echter bewijsmateriaal overgelegd dat het tegenovergestelde suggereert. Het afschrift van de brief van het ministerie van 4 juni 2010 lijkt uitvoering te geven aan het verzoek van de Rekenkamer van 28 mei 2010 aan het ministerie om de missie in kennis te stellen van de door klager tegen haar ingeleide procedure [7]. De stempel van de missie op de brief van het ministerie, waarin de ontvangst ervan wordt bevestigd, is gedateerd 7 juni 2010 en de brief is ook voorzien van een handtekening, vermoedelijk van een personeelslid van de missie. Het lijkt er dus op dat iemand van de missie een kennisgeving van de gerechtelijke procedure heeft ontvangen lang voordat het Hof zijn arrest heeft gewezen. Bijgevolg vormt het feit dat "geen vertegenwoordiger van de EU/missie" opmerkingen heeft gemaakt over de middelen van klager en dat het arrest van het Hof bij verstek is gewezen, naar het oordeel van de Ombudsman en op het eerste gezicht geen geldige reden om de uitkomst van de gerechtelijke procedure voor het Hof niet in acht te nemen.

21. Het lijkt erop dat de enige reden waarom de uitspraak van het Hof van 10 januari 2011 niet ten uitvoer werd gelegd, was omdat het Hof van Beroep oordeelde dat de missie immuniteit genoot. De Ombudsman heeft geen informatie ontvangen die erop wijst dat het Hof van Beroep de uitspraak van het Hof ten gronde (dat een executoriale titel was, dat wil zeggen een bevel tot tenuitvoerlegging van het arrest) ter discussie heeft gesteld. Het hof van beroep lijkt eenvoudigweg te hebben geoordeeld dat vanwege de immuniteit van de missie geen handhavingsmaatregelen tegen de missie konden worden genomen [8].

22. De Ombudsman merkt voorts op dat het COO klager ervan in kennis had gesteld dat, omdat de EU-instellingen niet bevoegd zijn om in te grijpen in rechtsbetrekkingen tussen de missiehoofden en de werknemers van missies, arbeidsgerelateerde vorderingen rechtstreeks tussen de werkgever en de werknemer moesten worden beslecht, hetzij door bemiddeling, hetzij "via de wettelijke middelen die krachtens de wetgeving van het betrokken land beschikbaar zijn ". De COO heeft ook verklaard dat "de EU de resultaten van gerechtelijke procedures van de bevoegde gerechtelijke autoriteiten van Guinee-Bissau ter zake volledig eerbiedigt".[9] Klager heeft ervoor gekozen zich ter zake tot het Hof te wenden. Het Hof heeft eerst verzoening tussen de partijen bepleit en later, toen dit mislukte, de zaak in een formele procedure behandeld. Klager heeft dus de procedure gevolgd die de COO passend achtte. De EDEO heeft in zijn advies aan de Ombudsman geen commentaar gegeven op de verklaringen van het COO.

23. De EDEO heeft er uiteindelijk voor gekozen zich te beroepen op de immuniteit van de missie en zich niet te houden aan het arrest van het Hof van 10 januari 2011. De Ombudsman is van mening dat, hoewel de immuniteit duidelijk is vastgesteld door het Hof van Beroep, het feit dat klager een oordeel in haar voordeel had gekregen over de inhoudelijke kwestie niet kan worden genegeerd bij de beoordeling van de kwestie vanuit het perspectief van wat goed administratief gedrag van de missie en/of de EDEO is. De voorlopige beoordeling van de Ombudsman is dat de door elk van de partijen naar voren gebrachte standpunten gegrond zijn. Om de juridische kwesties in kwestie volledig te verduidelijken en te analyseren, is echter specifieke deskundigheid en kennis van bijvoorbeeld de wetgeving van Guinee-Bissau vereist. De Ombudsman beschikt niet over dergelijke deskundigheid en kennis. Bovendien zou een dergelijke analyse mogelijk in strijd zijn met de bepaling in het Statuut van de Ombudsman dat de Ombudsman de gegrondheid van een rechterlijke uitspraak niet in twijfel mag trekken [10].

24. Niettegenstaande het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat het gebruik van immuniteit als argument om een arrest niet uit te voeren, het risico met zich meebrengt dat de EU wordt gezien als niet-naleving van inhoudelijke beslissingen van de rechterlijke autoriteiten van soevereine staten wanneer deze beslissingen niet in het voordeel van de EU zijn.

25. De Ombudsman merkt op dat de missie klager, voordat de kwestie bij het Hof aanhangig werd gemaakt, een vergoeding van drie maanden salaris heeft geboden. De Rekenkamer kende klager echter een vergoeding toe die overeenkwam met 20 maanden salaris. Het is duidelijk dat deze compensatie betrekking heeft op een periode waarin de missie niet langer bestond. De Ombudsman is van mening dat een billijke en adequate oplossing erin zou kunnen bestaan dat de EDEO klager betaalt wat de Rekenkamer haar heeft toegekend, verminderd met de betaling voor de maanden waarin de missie niet langer bestond [11].

26. In het licht van het bovenstaande stelt de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman de volgende oplossing voor:

De voorgestelde oplossing

De Ombudsman stelt voor dat de EDEO klager een vergoeding betaalt die gelijk is aan zestien maanden salaris.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 20/07/2015

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Het postadres van het COO was cpcc.secretariat@consilium.europa.eu. Volgens de website van de EDEO staat "CPCC" voor civiel plannings- en uitvoeringsvermogen, dat "gemandeerd is om civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid te plannen en uit te voeren [en] bijstand en advies te verlenen aan de hoge vertegenwoordiger".

[3] Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU") verleent de Ombudsman de bevoegdheid om een klacht te onderzoeken die is ingediend door "[e]lke burger van de Unie of elke natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat."Aangezien de klager niet tot een van deze categorieën leek te behoren, besloot de Ombudsman op grond van artikel 228 VWEU een onderzoek op eigen initiatief in te stellen naar de door de klager aan de orde gestelde kwestie, gezien de mogelijke gevolgen ervan voor het imago en de reputatie van de Unie in derde landen. Klager verduidelijkte later dat zij EU-burger is.

[4] Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Guinee-Bissau betreffende de status van de missie van de Europese Unie ter ondersteuning van de hervorming van de veiligheidssector in de Republiek Guinee-Bissau (PB 2008, L 219, blz. 66).

[5] Artikel 228 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verleent de Europese Ombudsman de bevoegdheid klachten in ontvangst te nemen “[c] over gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen, organen en instanties van de Unie [...], tenzij tegen de vermeende feiten een gerechtelijke procedure is of is ingeleid [...]”(onderstreping toegevoegd)

[6] Artikel 1, lid 3, van het statuut van de Ombudsman.

[7] In zijn brief van 4 juni 2010 deelt het ministerie de missie mee dat het van het Hof een nota van 28 mei 2010 heeft ontvangen, waarin het Hof haar verzoekt de missie in kennis te stellen van de procedure (in het oorspronkelijke Portugees: "[T] ribunal Regional de Bissau... serve-se da presente para solicitar... a vossa exc. no sentido de citar a Missão... no âmbito do processo que corre os seus termos nesta instância judicial...". (De regionale rechtbank van Bissau... verzoekt u via deze nota... de missie in kennis te stellen... in het kader van de lopende procedures in dit rechtsgebied...) (Gratis vertaling door de Ombudsman) Het ministerie heeft een kopie van de nota bij zijn brief aan de missie gevoegd.

[8] In het origineel Portugees: "[c] om base nesses considerandos e apesar da validade do título executivo, as legislações acima referidas obstructm a aplicação de qualquer medida de execução à ora executada por esta gozar de imunidades." (cursivering van mij) (In het licht van deze opmerkingen en ondanks de geldigheid van het executoriale titel beletten de bovengenoemde wetten de toepassing van elke tenuitvoerleggingsmaatregel op de schuldenaar van het vonnis vanwege het feit dat hij immuniteiten geniet). (Gratis vertaling door de Ombudsman).

[9] Volgens de e-mail van het COO van 28 september 2010 aan klager, die door klager bij haar klacht was gevoegd en voor advies naar de EDEO is doorgestuurd.

[10] Artikel 1, lid 3, van het Statuut van de Ombudsman.

[11] Volgens het "Factsheet on the EU SSR Guinea-Bissau" op de website van de EDEO liep de "[l] ast extension" van de missie af op 30 september 2010, de datum waarop de missie werd afgesloten."