Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Achtergrond van de klacht

1. EU-burgers, ingezetenen en rechtspersonen met statutaire zetel in de EU hebben recht op toegang tot documenten ^[2] die in het bezit zijn van de instellingen, organen en instanties van de EU („de EU-instellingen”).

2. Volgens de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten ^[3] moeten de EU-instellingen hun taken zo open en transparant mogelijk uitvoeren. Dit omvat het verlenen van toegang aan het publiek tot een „documentenregister”.^[4]

3. De klager, een non-profitorganisatie, was van mening dat het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) zijn verplichtingen uit hoofde van de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten niet nakomt.

4. In maart 2019 nam de klager contact op met Europol met het verzoek een uitgebreid openbaar register van documenten op te zetten.

5. Europol antwoordde klager onder verwijzing naar zijn speciale webpagina ^[5] waarop het veel documenten proactief beschikbaar stelt.

6. In juni 2019 nam klager opnieuw contact op met Europol en herhaalde hij zijn standpunt over de reden waarom hij van mening was dat het documentenregister van Europol onvolledig was.

7. Toen Europol niet reageerde op de tweede brief van klager, wendde klager zich in december 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bezorgdheid van klager dat Europol het publiek geen toegang gaf tot een uitgebreid register van documenten.

9. In de loop van het onderzoek had het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting met vertegenwoordigers van Europol om de door klager aan de orde gestelde kwesties te bespreken. De Ombudsman stelde een verslag van de vergadering op, dat zij met klager deelde, en ontving vervolgens de opmerkingen van klager over het verslag van de vergadering.

Argumenten

10. Klager aanvaardde dat Europol een documentenregister had opgezet. Zij was echter van mening dat het register van Europol onvolledig was.

11. Klager merkte bijvoorbeeld op dat het documentenregister van Europol geen enkele verwijzing leek te bevatten naar documenten die niet tegelijkertijd voor download beschikbaar worden gesteld. Het was dan ook bezorgd dat Europol geen documenten in zijn register heeft opgenomen die volgens hem niet openbaar mogen worden gemaakt ^[6] op grond van de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten. Klager was van mening dat een gebrek aan dergelijke gegevens het publiek zou kunnen ontmoedigen om verzoeken om toegang van het publiek in te dienen.

12. Klager voerde ook aan dat, aangezien in de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten niet is gespecificeerd welk document het documentenregister van een instelling moet bevatten, het register alle documenten moet bevatten die in het bezit zijn van de betrokken instelling.

13. Europol verklaarde dat het zijn documentenregister in overeenstemming acht met de toepasselijke regels, die vereisen dat naar documenten in het register wordt verwezen op een wijze die geen afbreuk doet aan enig beschermd ^[7] algemeen belang.

14. Europol voegde daaraan toe dat het voortdurend streeft naar meer transparantie en dat het burgers zal helpen die toegang willen krijgen tot specifieke documenten.

15. Tijdens het onderzoek heeft Europol uitgelegd dat het, vanwege de gevoelige aard van werk, per geval beslist welke documenten in zijn register moeten worden opgenomen. Europol streeft ernaar zoveel mogelijk documenten proactief beschikbaar te stellen, maar veel van de documenten waarover het beschikt, bevatten gevoelige operationele informatie of persoonsgegevens die niet openbaar kunnen worden gemaakt. In sommige gevallen kan de openbaarmaking van de titel van een document reeds een beschermd openbaar belang ondermijnen.

16. Europol zei ook dat het zijn documentenregister voortdurend bijwerkt en merkte op dat het aantal verzoeken om toegang van het publiek tot documenten de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Zij heeft daaraan toegevoegd dat zij documenten, die zij na een verzoek om toegang van het publiek reactief openbaar maakt, in haar register publiceert.

17. Klager wees erop dat sommige documenten waartoe hij toegang had verkregen door een verzoek uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in te dienen, niet waren opgenomen in het documentenregister van Europol.

Beoordeling door de Ombudsman

18. Transparantie en openheid zijn de hoekstenen van democratische samenlevingen zoals de EU ^[8], waardoor burgers kunnen deelnemen aan de besluitvorming en de legitimiteit, doeltreffendheid en verantwoordingsplicht van overheidsdiensten worden gewaarborgd ^[9].

19. De Ombudsman merkt op dat Europol een aanzienlijk aantal documenten proactief beschikbaar heeft gesteld op zijn website en prijst Europol voor zijn inspanningen om een register van documenten op te zetten sinds het onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman in 2012 ^{naar deze kwestie [10]} werd afgesloten.

20. Hoewel de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening 1049/2001) instellingen verplichten een register op te zetten, merkt de Ombudsman op dat het niet de bedoeling van de wetgever was dat elk document in het register van een instelling proactief zou worden gepubliceerd. Evenmin was het register bedoeld als een register van alle documenten die zijn vrijgegeven na verzoeken om toegang van het publiek (hoewel het publiceren van dergelijke documenten een lovenswaardige praktijk is). Het register van documenten heeft veeleer tot doel “de rechten van de burgers uit hoofde van [Verordening 1049/2001] doeltreffend te maken”^[11] en “het voor de burgers gemakkelijker te maken hun rechten uit te oefenen”^[12]. Met andere woorden, het documentenregister moet personen in staat stellen documenten te identificeren waartoe zij het publiek om toegang willen verzoeken.

21. De Ombudsman is van mening dat het personen die hun recht op toegang uitoefenen aanzienlijk vergemakkelijkt als zij zich adequaat kunnen informeren over de bestaande documenten. Het is daarom van cruciaal belang dat de EU-instellingen ervoor zorgen dat het publiek kan achterhalen welke documenten zij in hun bezit hebben.

22. Hoewel Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is op alle documenten die in het bezit zijn van de EU-instellingen, merkt de Ombudsman op dat de EU-regels inzake toegang van het publiek twee decennia geleden zijn opgesteld. Veel EU-instellingen bestonden toen nog niet. Daarnaast heeft de digitalisering van de samenleving de manier waarop organisaties werken en communiceren veranderd. Met deze omstandigheden moet rekening worden gehouden bij de uitlegging van de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten.

23. De Ombudsman merkt ook op dat elke EU-instelling anders is en haar aanpak moet afstemmen op een openbaar register van documenten met zijn eigen kenmerken. Zo zijn “agentschappen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken”, zoals Europol, actief op bijzonder gevoelige gebieden. Het is dus inherent aan de aard van haar werk dat sommige documenten waarover zij beschikt, zelfs te gevoelig kunnen zijn om in een register te worden vermeld, aangezien de openbaarmaking van het bestaan ervan een beschermd openbaar belang zou kunnen ondermijnen.

24. De Ombudsman is echter van mening dat alle EU-instellingen bepaalde beginselen moeten toepassen op hun respectieve documentenregister, om te zorgen voor goede administratieve praktijken en dus om ervoor te zorgen dat hun register adequaat is. Deze omvatten de volgende beginselen:

25. Om het voor personen zo gemakkelijk mogelijk te maken door het register te navigeren en specifieke documenten te identificeren waartoe zij mogelijk toegang willen krijgen, moet het documentenregister gebruiksvriendelijk zijn. Dit omvat het hebben van een speciale webpagina van het openbaar register. Als er meerdere locaties zijn waar informatie/documenten kunnen worden gevonden, moet de lay-out van het register worden toegelicht en moeten links naar de verschillende rubrieken worden verstrekt. In het algemeen moet het register personen in staat stellen een overzicht te krijgen van de (soort) documenten die bij de betrokken instelling berusten.

26. Het documentenregister moet volledig zijn. Dit betekent dat alle documenten betreffende de kernactiviteiten van de betrokken instelling – zoals wetgevingsdocumenten en documenten betreffende haar besluiten, strategie en beleid – afzonderlijk moeten worden geregistreerd (indien zij niet proactief worden gepubliceerd ^[13]). Voor andere soorten documenten moet het register verwijzen naar het bestaan ervan, op zijn minst door een opsomming van categorieën documenten, indien deze niet afzonderlijk worden geregistreerd. Dit betreft bijvoorbeeld personeelsgerelateerde documenten, zoals personeelsdossiers, of documenten betreffende het beheer van de gebouwen van een instelling.

27. Het bijhouden van een volledig documentenregister betekent ook dat instellingen documenten niet automatisch mogen uitsluiten, louter omdat zij van mening zijn dat de inhoud van die documenten niet openbaar mag worden gemaakt. Hoewel documenten niet in het register hoeven te worden opgenomen indien de openbaarmaking ervan zeer waarschijnlijk een beschermd openbaar belang dreigt te ondermijnen, moet de instelling per geval beoordelen of het inderdaad gerechtvaardigd is een dergelijk document of dergelijke categorieën documenten niet op te nemen.

28. De Ombudsman is ook van mening dat het documentenregister tijdig moet worden bijgehouden. Daartoe moet het openbaar register zeer regelmatig worden bijgewerkt.

Het voorstel voor een oplossing

Op basis van bovenstaande bevindingen stelt de Ombudsman voor dat Europol:

zijn documentenregister bij te werken, rekening houdend met de in de punten 24 tot en met 28 hierboven uiteengezette beginselen van goede administratieve praktijken.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 7/10/2020

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie luidt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012P/TXT en artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

[3] Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, van toepassing op Europol overeenkomstig artikel 65 van Verordening (EU) 2016/794 inzake Europol: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0794&from=EN.

[4] Overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Het documentenregister van Europol is beschikbaar op: https://www.europol.europa.eu/publications-documents.

[6] Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot EU-documenten bevat een reeks uitzonderingen op grond waarvan EU-instellingen kunnen weigeren documenten openbaar te maken. Deze omvatten de bescherming van de openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden, internationale betrekkingen, financieel of monetair beleid, particuliere gegevens en interne besluitvormingsprocessen.

[7] Overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] In de EU-Verdragen is het beginsel vastgelegd dat de EU-instellingen zo transparant mogelijk besluiten moeten nemen. Artikel 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 15 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

[9] Zie de preambule (2) van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[10] Het besluit tot afsluiting van initiatiefonderzoek OI/9/2012/OV (Bezoek aan de Europese Politiedienst - Europol) is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/54568.

[11] Artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[12] Preambule (14) of Verordening 1049/2001.

[13] De EU-instellingen moeten "voor zover mogelijk documenten rechtstreeks toegankelijk maken voor het publiek". Dit betreft in de eerste plaats wetgevingsdocumenten en documenten met betrekking tot de ontwikkeling van beleid of strategie (zie artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1049/2001).