(Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman (1))

SAMENVATTING

De klacht in deze zaak betreft het verzuim van de Raad van de Europese Unie (1) om toegang te verlenen tot bepaalde documenten die vóór verschillende zittingen van de Raad in september 1998 en januari 1999 zijn ingediend en (2) om een lijst bij te houden van alle documenten die vóór deze zittingen zijn ingediend.

De Raad stelt dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de documenten die aan de zittingen van de Raad worden voorgelegd en dat alleen documenten die tot een bepaalde categorie behoren, in het documentenregister moeten worden opgenomen. Zij lijkt ook van mening te zijn dat zij volledig heeft voldaan aan het verzoek van klager om toegang tot documenten.

De Ombudsman is van mening dat besluit 93/731 betreffende de toegang tot documenten die in het bezit zijn van de Raad, geen grondslag biedt voor het onderscheid dat de Raad had gemaakt. Volgens de Ombudsman verplicht het beginsel van openheid de Raad om toegang te verlenen tot alle documenten die hij in aanmerking neemt, tenzij een van de uitzonderingen van Besluit 93/731 van toepassing is. Een dergelijke toegang is echter alleen mogelijk als de burgers weten of kunnen achterhalen welke documenten door de Raad in overweging zijn genomen. De Ombudsman is derhalve van mening dat de beginselen van behoorlijk bestuur de Raad verplichten een lijst van al deze documenten bij te houden. Hij merkt ook op dat er aanwijzingen zijn dat de Raad bij het nemen van een besluit over het verzoek om toegang van klager niet alle relevante documenten in aanmerking heeft genomen.

In deze omstandigheden doet de Ombudsman een ontwerpaanbeveling waarin hij de Raad verzoekt (1) het verzoek van klager te heroverwegen en toegang te verlenen tot de gevraagde documenten, tenzij een of meer van de uitzonderingen van artikel 4 van Besluit 93/731 van toepassing zijn en (2) een lijst op te stellen van alle documenten die vóór de Raadszittingen worden ingediend en deze lijst of dit register ter beschikking van de burgers te stellen.

Het KLACHT

De klacht werd in juli 2000 ingediend door Statewatch, een particuliere organisatie. Volgens de klager kunnen de relevante feiten als volgt worden samengevat:

Klager had kopieën verkregen van agenda's en "resultaten van procedures" voor vergaderingen van de Raad van de Europese Unie op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Zij had vastgesteld dat veel van de in de "resultaten van de besprekingen" genoemde documenten niet op de agenda's van deze vergaderingen stonden. Zij had ook vernomen dat een aantal documenten, zoals Room-documenten en SN-documenten, over het algemeen niet op de agenda's of op de "resultaten van de besprekingen" waren vermeld.

Op 27 januari 1999 schreef klager aan de Raad om te vragen om "alle vergaderdocumenten, non-papers, vergaderdocumenten, SN ["sans numéro", ongenummerde] documenten enz." die vóór specifieke vergaderingen in de maand januari 1999 waren ingediend en die niet op de agenda van deze vergaderingen stonden. In zijn antwoord van 24 maart 1999 stelde de Raad zich op het standpunt dat verzoeken om toegang tot documenten op grond van Besluit 93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten (2) informatie moesten bevatten aan de hand waarvan de gevraagde documenten konden worden geïdentificeerd. De Raad stelde dat hij de betrokken documenten niet kon identificeren, indien deze bestonden. De Raad is van mening dat de agenda's of de "resultaten van de besprekingen" die reeds aan klager waren toegezonden of door hem konden worden opgevraagd, daartoe de enige middelen waren.

Klager diende vervolgens een confirmatief verzoek in waarin hij erop wees dat er geen garantie was dat toegang zou worden verleend tot de "uitkomsten van de procedures" waarnaar de Raad had verwezen. Het benadrukte ook dat het goed mogelijk is dat documenten van het genoemde type niet op de agenda's of in de "uitkomsten van de procedure" worden vermeld, hoewel zij deel uitmaken van de besluitvormingsprocedure. Klager bleek dus dat de Raad geen lijst of document bijhield waarin alle documenten waren opgenomen die vooraf waren verspreid of vóór de vergadering waren ingediend. In zijn besluit over dit confirmatief verzoek deelde de Raad klager mee dat hij op basis van de "resultaten van de besprekingen" 79 andere documenten had geïdentificeerd die vóór de vergaderingen waren ingediend en dat de toegang voor 15 daarvan was geweigerd. De genoemde documenten bevatten slechts één SN-document.

In een ander verzoek van 25 januari 1999 verzocht klager om toegang tot "alle documenten (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document and any other documents etc)" die waren voorgelegd aan een vergadering van de Groep politiële samenwerking (Experts' meeting - Interception of telecommunications) op 3-4 september 1998. Het antwoord van de Raad was nagenoeg identiek aan het antwoord op bovengenoemd verzoek. Klager diende een confirmatief verzoek in, waarin hij erop wees dat volgens de agenda slechts één document van vier bladzijden (dat de Raad had bekendgemaakt) vóór deze vergadering was ingediend, dat twee dagen had geduurd en vijf belangrijke kwesties had behandeld. In zijn besluit over het confirmatief verzoek deelde de Raad klager mee dat hij op basis van het "resultaat van de procedure" twee andere documenten had geïdentificeerd die beide toegankelijk waren.

Volgens klager heeft de Raad de volgende instructie gegeven toen zijn openbaar register van documenten op 1 januari 1999 online ging:

"Vertrouwelijke, Restreint-, SN- en niet-papieren documenten worden niet in het openbaar register opgenomen. Daarom zullen deze documenten voortaan niet meer in officiële Raadsdocumenten worden vermeld (met name: over de voorlopige agenda's en de resultaten van de besprekingen)."

Klager was van mening dat er geen rechtvaardiging was voor de opzettelijke uitsluiting van dergelijke documenten van agenda's, "resultaten van procedures" en het openbaar register. Zij voerde aan dat de burger zonder een volledige lijst van de door de Raad onderzochte documenten geen volledig inzicht in de procedure kon krijgen. Klager was van mening dat de Raad in geen van beide gevallen had aangegeven dat nader onderzoek was verricht om vast te stellen welke documenten vóór de respectieve vergaderingen waren ingediend. De Raad heeft evenmin een lijst van documenten verstrekt of de kwestie behandeld.

In wezen voerde de klager de volgende aantijgingen aan:

1) De Raad heeft nagelaten de door hem verlangde documenten over te leggen, dat wil zeggen 1) alle vergaderdocumenten, non-papers, vergaderdocumenten, SN ["sans numéro", unnumbered] documenten enz. die vóór specifieke vergaderingen in de maand januari waren ingediend en waarom hij op 27 januari 2000 had verzocht, en 2) alle documenten (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document and any other documents enz.) die vóór een vergadering van de Groep politiële samenwerking (Experts' meeting - Interception of Telecommunications) op 3-4 september 1998 waren ingediend.

2) De Raad heeft nagelaten een lijst van al deze documenten te verstrekken of bij te houden.

Het onderzoek

De klacht is voor commentaar naar de Raad van de Europese Unie gestuurd.

Advies van de Raad

In zijn advies heeft de Raad de volgende opmerkingen gemaakt:

In de onderhavige zaak waren 85 documenten geïdentificeerd, waarvan er 68 aan klager werden vrijgegeven. Meer in het algemeen werpt de onderhavige grief een principiële vraag op met betrekking tot de werking van de Raad.

In de regels van de Raad inzake de toegang tot documenten werd, anders dan in sommige lidstaten, geen onderscheid gemaakt tussen voorbereidende documenten en definitieve documenten: beide vallen onder het toepassingsgebied van Besluit 93/731 indien zij "in het bezit zijn van de Raad", met inbegrip van zijn voorbereidende instanties (comités en werkgroepen). Niet alle voorbereidende documenten waren echter van dezelfde aard.

Enerzijds waren er documenten die weliswaar voorbereidend waren, maar toch een zekere mate van "eindigheid" vertegenwoordigden, in die zin dat zij konden worden beschouwd als het resultaat van een voorafgaand raadplegingsproces en/of als een nauwkeurig beeld van de stand van de beraadslagingen van de Raad over een bepaald dossier op een bepaald tijdstip (zoals bijvoorbeeld de definitieve versie van het "resultaat van de besprekingen" waarin de standpunten van de delegaties over een bepaald dossier tot uiting komen). Deze documenten hadden in het algemeen de vorm van officiële documenten die, met uitzondering van een zeer klein aantal als vertrouwelijk, geheim of topgeheim gerubriceerde documenten die betrekking hadden op veiligheids- en defensiekwesties of militaire of niet-militaire crisisbeheersing, ten minste met hun documentnummer in het openbaar register van Raadsdocumenten waren opgenomen.

Aan de andere kant waren er documenten die de voorlopige reflecties vertegenwoordigden van één persoon of een zeer kleine groep personen die aan de beraadslagingen van de Raad hebben bijgedragen, die in sommige lidstaten waarschijnlijk niet zouden worden beschouwd als "definitieve" of "officiële" documenten die voor het publiek toegankelijk zijn. Dit was bijvoorbeeld het geval wanneer het secretariaat-generaal een ontwerpnota of -verslag met een samenvatting van de standpunten van de delegaties over een bepaald dossier verspreidde onder de leden van de betrokken werkgroep of het betrokken comité: in dit stadium weerspiegelde een dergelijk ontwerp slechts de persoonlijke perceptie van één ambtenaar, die onvolledig of onjuist zou kunnen zijn. Het waren dit soort documenten die meestal werden verspreid als non-papers, SN-documenten of kamerdocumenten of op een andere informele manier. Hun gemeenschappelijk kenmerk was dat ze van louter voorbijgaande, voorlopige aard waren: indien de inhoud ervan werd bevestigd of indien de daarin gepresenteerde ideeën werden overgenomen door de groep of het comité waaraan zij waren gericht, zouden deze uiteindelijk tot uiting komen in een document dat in het openbaar register kan worden gevonden.

De Raad was het erover eens dat het register - met uitzondering van een zeer klein aantal documenten waarvan de specifieke aard een bijzondere behandeling vereist - verwijzingen naar alle documenten van de eerste categorie moet bevatten. De Raad was echter niet van mening dat het noodzakelijk of passend was een volledig, gecentraliseerd register en register bij te houden van elk document dat onder zijn leden of hun vertegenwoordigers werd verspreid, hoe voorlopig of tijdelijk het ook moge zijn. Dit zou namelijk een zware administratieve last voor het secretariaat-generaal met zich meebrengen. Wat de bewering van klager betreft dat dergelijke documenten in de agenda's of "resultaten van de besprekingen" van de betrokken vergaderingen moeten worden vermeld, voorzagen de regels van de Raad inzake toegang in toegang tot documenten in hun bestaande vorm, maar verplichtten zij de Raad er niet toe deze in specifieke informatie-elementen op te nemen.

Het cruciale probleem was natuurlijk het bepalen van het moment waarop een ontwerp of een informeel document moest worden beschouwd als een document dat moet worden geregistreerd en gearchiveerd. Deze kwestie werd momenteel besproken in het kader van het voorstel van de Commissie voor een verordening op basis van artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag. In dit stadium was de Raad derhalve niet in staat een standpunt in te nemen ten aanzien van de criteria die in dit verband zouden worden toegepast.

Opmerkingen van klager

In zijn opmerkingen handhaafde de klager zijn klacht en maakte hij de volgende verdere opmerkingen:

In tegenstelling tot wat de Raad beweerde, zouden de "reflecties" van een "één persoon" van meer of mindere betekenis kunnen zijn, bijvoorbeeld als die persoon de secretaris-generaal van de Raad was. Evenzo kan een door een "zeer kleine groep personen" ingediend document een document zijn waarin de standpunten van een of meer regeringen worden verwoord of een bijna definitief ontwerp van een maatregel. Beweren dat documenten niet mogen worden geregistreerd, gearchiveerd, geregistreerd of toegankelijk moeten zijn voor burgers wanneer ze zijn geproduceerd door een "enkele persoon" of een "zeer kleine groep personen" was een uiterst gevaarlijk idee in de democratie.

Het ging er niet om of documenten van "zuiver tijdelijke, voorlopige aard" in het definitieve document werden weerspiegeld, maar veeleer dat de burger het recht had om te weten welke argumenten op tafel lagen en welke werden aanvaard en welke werden afgewezen. Burgers hadden het recht om te weten welke invloeden werden uitgeoefend bij het bepalen van de openbare orde.

Besluit 93/731 maakte geen onderscheid tussen "officiële documenten" en documenten "van louter tijdelijke, voorlopige aard". Het heeft de term "document" gedefinieerd als een document dat in het bezit is van de Raad. In zijn antwoord gaf de Raad dus te kennen dat hij zich niet aan deze definitie hield.

De suggestie, zoals de Raad deed, dat het bijhouden van een volledig, gecentraliseerd register en het registreren van elk document dat onder de leden en vertegenwoordigers van de Raad werd verspreid, een zware administratieve last met zich mee zou brengen, was niet in overeenstemming met goede administratieve praktijken, laat staan met democratische basisnormen.

Klager heeft een kopie bijgevoegd van het "resultaat van de besprekingen" voor de vergadering van 3 en 4 september 1998 dat hij inmiddels had verkregen en heeft erop gewezen dat dit document, naast de documenten die de Raad in zijn besluit over het verzoek om toegang van klager had genoemd, verschillende andere documenten opsomde die vóór die vergadering waren ingediend. In het licht van dit document suggereerde klager dat het onderzoek van deze "uitkomsten" door de Raad op zijn minst gedeeltelijk was geweest.

Klager verzocht de Ombudsman derhalve een aanbeveling tot de Raad te richten.

BESLUIT

1 Verzuim om documenten te verstrekken

1.1 Klager stelt dat de Raad heeft nagelaten de door hem verlangde documenten over te leggen, namelijk 1) alle vergaderdocumenten, non-papers, vergaderdocumenten, SN ["sans numéro", unnumbered] documenten enz. die vóór specifieke vergaderingen in de maand januari waren ingediend en waarom hij op 27 januari 2000 had verzocht, en 2) alle documenten (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document and any other documents enz.) die vóór een vergadering van de Groep politiële samenwerking (Experts' meeting - Interception of Telecommunications) op 3-4 september 1998 waren ingediend.

1.2 De Raad heeft geen uitdrukkelijke opmerkingen gemaakt over dit aspect van de klacht. Uit haar opmerkingen over de tweede bewering van klager blijkt echter dat de Raad van mening lijkt te zijn dat de desbetreffende documenten niet onder Besluit 93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten (3) vallen en dat hij dus geen toegang tot deze documenten hoeft te verlenen. De Raad stelt voor een onderscheid te maken tussen documenten die weliswaar voorbereidend zijn, maar toch een zekere mate van "eindigheid" vertegenwoordigen, enerzijds, en documenten van louter tijdelijke, voorlopige aard, anderzijds. Het lijkt erop dat de Raad van mening is dat de regels inzake toegang tot documenten alleen van toepassing zijn op de eerste van deze twee categorieën.

1.3 Artikel 1, lid 1, van besluit 93/731 bepaalt: "Het publiek heeft onder de in het besluit vastgestelde voorwaarden toegang tot documenten van de Raad." De term "document van de Raad" wordt in artikel 1, lid 2, gedefinieerd als "elke schriftelijke tekst, ongeacht de drager ervan, die bestaande gegevens bevat en in het bezit is van de Raad, behoudens artikel 2, lid 2."

1.4 Besluit 93/731 moet worden gezien in de context van de gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (4), die op 6 december 1993 door de Raad en de Commissie is aangenomen en waarnaar in de overwegingen van Besluit 93/731 wordt verwezen. Deze gedragscode bepaalt onder meer: "Het publiek zal een zo ruim mogelijke toegang hebben tot documenten die in het bezit zijn van de Commissie en de Raad." Op basis hiervan kwam het Gerecht van eerste aanleg tot de volgende conclusie: "Besluit 93/731 heeft tot doel uitvoering te geven aan het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van de burgers tot informatie, teneinde het democratische karakter van de instellingen en het vertrouwen van het publiek in de administratie te versterken."(5)

1.5 In het licht van deze bepalingen is de Ombudsman van mening dat er niets is dat het door de Raad naar voren gebrachte onderscheid ondersteunt. Besluit 93/731 heeft betrekking op de toegang tot elk document dat in het bezit is van de Raad, ongeacht de aard ervan. Dit is in overeenstemming met het in het Gemeenschapsrecht verankerde beginsel van openheid. De Ombudsman is het eens met het standpunt van klager dat burgers het recht moeten hebben om te weten welke documenten aan de Raad zijn voorgelegd om te weten te komen welke invloeden zijn uitgeoefend bij het bepalen van de openbare orde. Het lijkt nuttig hieraan toe te voegen dat dit niet betekent dat de Raad toegang moet verlenen tot al deze documenten, aangezien besluit 93/731 een aantal uitzonderingen bevat op grond waarvan de toegang rechtmatig kan worden geweigerd.

1.6 De Ombudsman is zich ervan bewust dat artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag bepaalt dat binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam een verordening inzake de toegang van het publiek tot het Europees Parlement, de Raad en de Commissie moet worden vastgesteld. Een dergelijke verordening is echter nog niet vastgesteld. Zoals de Ombudsman in zijn ontwerpaanbeveling in klacht 916/2000/GG heeft uiteengezet, is hij van mening dat zijn eerste en belangrijkste taak bij het onderzoek naar het al dan niet bestaan van wanbeheer erin bestaat vast te stellen of de administratie "onrechtmatig heeft gehandeld". De Ombudsman is van mening dat dit onderzoek noodzakelijkerwijs gebaseerd moet zijn op de huidige wetgeving.

1.7 Op basis van deze overwegingen is de Ombudsman van mening dat de aanpak van de Raad in deze zaak aanleiding heeft gegeven tot wanbeheer.

2 Het niet verstrekken of bijhouden van een lijst van alle betrokken documenten

2.1 Klager stelt dat de Raad de beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden door geen lijst van alle betrokken documenten te verstrekken of door deze documenten niet systematisch te registreren en in te dienen.

2.2 De Raad stelt dat het niet nodig of passend is een volledig, gecentraliseerd register en register bij te houden van elk document dat onder zijn leden of hun vertegenwoordigers wordt verspreid, hoe voorlopig of tijdelijk het ook is. Volgens de Raad zou dit een zware administratieve last voor het secretariaat-generaal met zich meebrengen. De Raad wijst er ook op dat zijn regels inzake toegang voorzien in toegang tot documenten in hun bestaande vorm, maar de Raad niet verplichten deze op te nemen in specifieke informatie-elementen.

2.3 De Ombudsman is van mening dat deze bewering van klager twee aspecten omvat die moeten worden onderscheiden, namelijk de vraag of toegang moet worden verleend tot een lijst van documenten en de vraag of de Raad verplicht is een dergelijke lijst bij te houden.

2.4 Besluit 93/731 regelt de toegang tot documenten die in het bezit zijn van de Raad. De Ombudsman begrijpt de opmerkingen van de Raad in die zin dat hij geen volledige lijst bijhoudt van alle documenten die aan de vergaderingen van de Raad worden voorgelegd. Aangezien klager het tegendeel niet heeft kunnen bewijzen, is de Ombudsman van mening dat zijn bewering dat de Raad wanbeheer heeft gepleegd door geen toegang tot een dergelijke lijst te verlenen, moet mislukken.

2.5 De Ombudsman is echter van mening dat een andere conclusie gerechtvaardigd is met betrekking tot het verzuim van de Raad om een dergelijke lijst bij te houden. Het Gemeenschapsrecht verleent de burgers recht op toegang tot documenten die in het bezit zijn van de Raad. Zoals hierboven uiteengezet, geldt dit recht voor alle documenten die in het bezit zijn van de Raad, ongeacht de aard ervan. Het is echter duidelijk dat de uitoefening van dit recht ernstig kan worden belemmerd of zelfs gedwarsboomd als een burger niet eens weet welke documenten in het bezit zijn van de Raad. De onderhavige zaak is een goed voorbeeld van de moeilijkheden die zich in dergelijke gevallen zouden voordoen. In zijn oorspronkelijke antwoord op het verzoek van klager om toegang tot alle documenten die vóór de vergadering van 3 en 4 september 1998 waren ingediend, was de Raad van oordeel dat de relevante documenten niet nauwkeurig genoeg waren geïdentificeerd. In zijn besluit over het confirmatief verzoek van klager heeft de Raad een aantal documenten opgesomd en toegelicht dat deze waren vastgesteld op basis van het "resultaat van de procedure". Uit de tekst van dit "resultaat van de procedure" die vervolgens door klager is ingediend, blijkt echter dat er nog andere documenten waren die vóór de desbetreffende vergadering waren ingediend.

2.6 In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat de beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat, om burgers in staat te stellen naar behoren gebruik te maken van hun recht op toegang tot documenten, alle documenten die aan de Raad worden voorgelegd, worden opgenomen in een document of register dat toegankelijk is voor burgers. De extra administratieve werkzaamheden die dit voor de Raad met zich meebrengt, zullen moeten worden aanvaard gezien het fundamentele belang dat het recht van burgers op toegang tot documenten in het bezit van de Raad heeft om openheid en transparantie in de besluitvorming van de Raad te waarborgen.

2.7 Op basis van deze overwegingen concludeert de Ombudsman dat het niet bijhouden door de Raad van een lijst of register van alle aan de Raad voorgelegde documenten eveneens wanbeheer vormt.

3 Conclusie

De Ombudsman is derhalve van mening dat de aanpak van de Raad in de onderhavige zaak aanleiding heeft gegeven tot twee gevallen van wanbeheer. Hij doet derhalve de volgende ontwerpaanbevelingen aan de Raad, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman:

 

De ontwerpaanbevelingen

1. De Raad van de Europese Unie dient het verzoek van de klager te heroverwegen en toegang te verlenen tot de gevraagde documenten, tenzij een of meer van de uitzonderingen van artikel 4 van Besluit 93/731 van toepassing zijn.
2. De Raad moet een lijst of register bijhouden van alle aan de Raad voorgelegde documenten en deze lijst of dit register ter beschikking stellen van de burgers.

De Raad en de klager zullen van deze ontwerpaanbevelingen in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Ombudsman brengt de Raad vóór 31 mei 2001 een uitvoerig gemotiveerd advies uit. Het omstandig advies zou kunnen bestaan uit aanvaarding van het besluit van de Ombudsman en een beschrijving van de maatregelen die zijn genomen om de ontwerpaanbevelingen uit te voeren.

 

Straatsburg, 1 maart 2001

 

Jacob Söderman

---

(1) Besluit 94/262 van het Europees Parlement van 9 maart 1994 betreffende het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (PB L 113, blz. 15).

(2) PB L 340, blz. 43; gewijzigd bij besluit 96/705/EG, EGKS, Euratom van de Raad van 6 december 1996 (PB L 325, blz. 19).

(3) PB L 340, blz. 43; gewijzigd bij besluit 96/705/EG, EGKS, Euratom van de Raad van 6 december 1996 (PB L 325, blz. 19).

(4) PB L 340, blz. 41.

(5) Zaak T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Raad, Jurispr. 1998, blz. II-2289, punt 66.