Achtergrond van de klacht

1. In januari 2017 verzocht klager om toegang van het publiek tot documenten in verband met de activiteiten van de EU-delegatie in Albanië, die in het bezit is van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO).

2. Op 20 februari 2017 verleende de EDEO toegang tot twee documenten ^[1], maar weigerde hij toegang tot drie andere documenten die hij had geïdentificeerd, namelijk een inspectieverslag van 2007, een inspectieverslag van 2013 en een ontwerpinspectieverslag van 2017, die waren opgesteld naar aanleiding van inspecties in de EU-delegatie in Albanië. De EDEO verklaarde dat openbaarmaking van de inspectieverslagen het doel van onderzoeken ^[2] en de privacy en integriteit van het individu ^[3], zoals beschermd door Verordening (EG) nr. 1049/2001, zou ondermijnen.

3. Op 28 februari 2017 heeft klager de EDEO verzocht zijn besluit te herzien (het “bevestigingsverzoek”). Hij verklaarde dat hij de niet-openbaarmaking van de namen van het personeel van de EU-delegatie en de niet-openbaarmaking van het ontwerpinspectieverslag 2017 niet betwistte, maar de EDEO verzocht toegang te verlenen tot “de inspectieverslagen [2007 en 2013] en/of de samenvattingen daarvan, na de namen/persoonsgegevens van de daarin vermelde ambtenaren te hebben bewerkt”.

4. Op 10 april 2017 heeft de EDEO zijn eerste analyse bevestigd en de toegang tot de inspectieverslagen van 2007 en 2013 geweigerd.

5. Op 18 april 2017 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

6. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de volgende aspecten van de klacht:

De EDEO had toegang moeten krijgen tot twee verslagen over inspecties die in 2007 en 2013 in de EU-delegatie in Albanië zijn uitgevoerd, of had, subsidiair, informatie moeten verstrekken over het resultaat van die inspecties.

7. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de EDEO en vervolgens de opmerkingen van klager in antwoord op dat antwoord. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook de gevraagde documenten geïnspecteerd.

8. In het besluit van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

9. Klager voert aan dat de EDEO ten onrechte de toegang tot de inspectieverslagen van 2007 en 2013 heeft geweigerd. Ter ondersteuning stelt klager in de eerste plaats dat de Ombudsman in soortgelijke gevallen heeft aanbevolen dat de EU-instellingen toegang verlenen tot bewerkte inspectieverslagen ^[4] en/of zinvolle samenvattingen van de bevindingen publiceren ^[5]. Ten tweede voert klager aan dat het Hof van Justitie “heeft aanvaard dat het transparantiebeginsel, dat verband houdt met het beginsel van vertrouwen dat de burgers van de Unie ten opzichte van haar instellingen moeten hebben, een hoger openbaar belang kan vormen”^[6]. 

10. De EDEO heeft in zijn herzieningsbesluit aangevoerd dat hij geen toegang kan verlenen tot de twee inspectieverslagen, in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1049/2001. Ten eerste zou de openbaarmaking ervan het doel van inspecties ondermijnen, “aangezien [de verslagen] betrekking hebben op interne prestaties op het gebied van beheer en administratie”. Bovendien is het, zelfs als namen worden weggelaten, “vaak gemakkelijk om de personen te identificeren die verantwoordelijk zijn voor de besproken kwesties”. De EDEO voerde ook aan dat personeelsleden die niet langer in de delegatie aanwezig zijn, in de meeste gevallen andere werkzaamheden voor de instellingen hebben verricht en niet mogen worden “achtervolgd” door omstandigheden die verband houden met inspecties in het verleden. Hun rechten werden beschermd door bepalingen inzake gegevensbescherming. Ten slotte kon de EDEO geen hoger openbaar belang vaststellen dat openbaarmaking van de twee betrokken documenten gebiedt.

11. In de loop van het onderzoek heeft de EDEO geantwoord op het verzoek van de Ombudsman om een schriftelijk antwoord en tevens toegang verleend tot een bewerkte versie van het inspectieverslag 2007. Zij achtte deze bewerkingen noodzakelijk om (1) de doeleinden van haar inspecties [7] , (2) persoonsgegevens [8] en (3) de betrekkingen van de EDEO met het gastland [9] te beschermen. Voorts merkte zij op dat toegang tot het inspectieverslag 2013 ook na een zorgvuldig heronderzoek niet kon worden verleend om de in haar herzieningsbesluit [10] uiteengezette redenen en “wegens het feit dat de modellen voor inspectieverslagen tussen 2007 en 2013 zijn gewijzigd”.

12. Klager heeft op 11 januari 2018 opmerkingen gemaakt over het antwoord van de EDEO. Hij bekritiseerde in de eerste plaats de weigering van EDEO om het inspectieverslag 2013 openbaar te maken. Volgens hem heeft hij uitgelegd dat het voor hem niet logisch is dat de EDEO toegang kan verlenen tot het ene verslag, maar niet tot het andere. Een wijziging van het model is volgens hem een zuiver administratieve kwestie die de niet-openbaarmaking niet kan rechtvaardigen. Ten tweede is klager het niet eens met de redactie door de EDEO van het inspectieverslag van 2007. Hoewel hij erkent dat persoonsgegevens moeten worden beschermd, zijn andere uittreksels, zoals “adviezen die vermoedelijk kritiek hebben op de Albanese autoriteiten” of financiële informatie over het functioneren van de delegatie, ten onrechte onleesbaar gemaakt.

Beoordeling door de Ombudsman

13. De EDEO inspecteert periodiek alle EU-delegaties [11] en de inspecties omvatten een financiële en administratieve audit. Als follow-up van deze inspecties stelt de EDEO een verslag op met de bevindingen van de inspectie en de respectieve aanbevelingen aan de EDEO, de Commissie en het hoofd van de respectieve delegatie. De Ombudsman begrijpt dat het inspectieverslag in die zin deel uitmaakt van een intern besluitvormingsproces voor de EDEO om de prestaties van de EU-delegaties te verbeteren.

1. Weigering van toegang tot het inspectieverslag 2013

14. Verordening 1049/2001 beschermt het doel van inspecties [12] en staat toe dat de toegang tot documenten met "adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling" wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling ernstig in gevaar zou brengen [13]. Het risico dat de beschermde belangen worden ondermijnd, moet, wil men zich op de uitzonderingen kunnen beroepen, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn ^[14].

15. Het Gerecht heeft verduidelijkt dat dergelijke documenten worden beschermd wanneer zij de “methode en de strategie van de instelling voor het verkrijgen van informatie onthullen, de bereidheid van de bij een procedure betrokken personen om in de toekomst samen te werken in gevaar brengen en aldus het goede verloop van de betrokken procedures en de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen in gevaar brengen”[15]. Ook moet worden nagegaan of er sprake is van een hoger openbaar belang.

16. Tijdens de inspectievergadering stelde het onderzoeksteam van de Ombudsman vast dat de twee inspectieverslagen van 2007 en 2013 qua structuur en vorm aanzienlijk verschillen. Het inspectieverslag 2013 is met name veel beknopter dan het verslag van 2007, dat voornamelijk bestaat uit aanbevelingen aan de hiërarchie van de EDEO. In die zin was het gebruik van een nieuw model niet alleen een administratieve wijziging, maar veranderde het ook de aard van het inspectieverslag.

17. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft tijdens de inspectievergadering bevestigd dat de aanbevelingen in het inspectieverslag 2013 adviezen voor intern gebruik zijn, van uiterst openhartige aard, die dienen als basis voor een besluitvormingsproces binnen de EDEO. De Ombudsman is van mening dat redelijkerwijs voorzienbaar is dat, indien personeelsleden en andere bij de inspectie betrokken personen hadden geweten dat de resultaten van de inspectie zouden worden gepubliceerd, zij hun kritische en tot op zekere hoogte speculatieve standpunten niet op een dergelijke openhartige en volledige wijze zouden hebben geuit [16]. De Ombudsman is derhalve van mening dat de toegang van het publiek tot deze standpunten het doel van de inspecties van de EDEO en het daaropvolgende besluitvormingsproces ernstig kan ondermijnen.

18. Klager voerde aan dat een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt, aangezien het transparantiebeginsel door het Hof van Justitie is erkend als een hoger openbaar belang, gezien het belang ervan voor het vertrouwen van de EU-burgers in de instellingen.

19. In het algemeen heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat “alleen wanneer uit de bijzondere omstandigheden van het geval blijkt dat het transparantiebeginsel bijzonder dringend is, dit beginsel een hoger openbaar belang kan vormen dat kan prevaleren boven de noodzaak van bescherming van de litigieuze documenten”[17]. De Ombudsman merkt op dat een van de door klager [18] aangehaalde zaken betrekking had op toegang tot wetgevingsdocumenten, dat wil zeggen documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van een wetgevingsprocedure, waarvoor de toets van het hoger openbaar belang over het algemeen moet leiden tot een ruimere openheid [19] dan voor andere documenten. De grondgedachte is dat “openheid in dat opzicht bijdraagt tot de versterking van de democratie door burgers in staat te stellen alle informatie die de basis voor een wetgevingshandeling heeft gevormd, te controleren” en hun democratische rechten doeltreffend uit te oefenen [20].

20. De Ombudsman merkt echter op dat klager geen enkel argument heeft aangevoerd waarom het transparantiebeginsel in dit geval bijzonder dringend was en dus kon prevaleren boven de redenen die de weigering van toegang tot het inspectieverslag rechtvaardigden.

21. De EDEO heeft zich ook beroepen op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu ^[21] om de toegang tot de inspectieverslagen te weigeren. De Ombudsman is het ermee eens dat indien een van de inhoud van de verslagen kan worden gekoppeld aan een geïdentificeerde of identificeerbare persoon, zoals verklaringen van of over een geïdentificeerde of identificeerbare persoon, die inhoud “persoonsgegevens” van de betrokken persoon zou vormen. Aangezien niet blijkt dat personeelsleden hun uitdrukkelijke voorafgaande toestemming hebben gegeven voor de openbaarmaking van persoonsgegevens die op hen betrekking hebben en die in de verslagen zouden kunnen voorkomen, zou dergelijke inhoud kunnen worden vrijgegeven indien a) de persoon die om toegang verzoekt, heeft aangetoond dat toegang tot die persoonsgegevens noodzakelijk is en b) er geen reden is om aan te nemen dat de rechtmatige belangen van de betrokkene zouden kunnen worden geschaad [22].

22. Na een zorgvuldige evaluatie van het inspectieverslag 2013 concludeert de Ombudsman dat het verklaringen van en over personeel bevat die aan specifieke personeelsleden kunnen worden gekoppeld. Deze informatie wordt beschermd tegen openbaarmaking door Verordening (EG) nr. 1049/2001. Klager betwistte deze conclusie niet en voerde ook geen specifieke argumenten aan waaruit bleek dat de persoonsgegevens in de verslagen die aan hem moesten worden doorgegeven, noodzakelijk waren.

23. De evaluatie door de Ombudsman van het verslag van 2013 bevestigde ook dat het, gezien de beknopte aard ervan, moeilijk is om afzonderlijke paragrafen of zelfs zinnen te isoleren die zinvolle gedeeltelijke toegang mogelijk zouden maken.

24. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman van mening dat het besluit van EDEO om de toegang tot het inspectieverslag 2013 te weigeren, gerechtvaardigd was. De Ombudsman is echter van mening dat de EDEO de weigering van toegang gedetailleerder had kunnen motiveren wat betreft de toepasselijke uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001 en het ontbreken van een hoger openbaar belang. Instellingen die verzoeken om toegang tot documenten behandelen, moeten uitleggen hoe de openbaarmaking van het (de) gevraagde document(en) het beschermde belang specifiek en doeltreffend zou kunnen ondermijnen. De Ombudsman zal daartoe een suggestie doen.

2. Gedeeltelijke toegang tot het inspectieverslag 2007

25. Het onderzoeksteam van de Ombudsman stelde vast dat het inspectieverslag 2007 een andere structuur heeft en aanzienlijk gedetailleerder is dan het verslag van 2013. De Ombudsman constateerde ook dat delen van het document niet gevoelig zijn. De EDEO heeft vervolgens zijn herzieningsbesluit heroverwogen en gedeeltelijke toegang verleend tot het inspectieverslag 2007. De Ombudsman prijst de EDEO voor het nemen van deze stap.

26. Wat de resterende redacties betreft, verwees de EDEO naar de bescherming van (1) de doeleinden van zijn inspecties ^[23], (2) persoonsgegevens ^[24] en (3) de betrekkingen van de EDEO met het gastland ^[25]. Klager blijft deze redactie betwisten.

27. Uit het onderzoek van de Ombudsman van de niet-geredigeerde versie van het inspectieverslag blijkt dat de EDEO gerechtvaardigd was om bepaalde delen van het verslag, waarvan de openbaarmaking de bescherming van persoonsgegevens zou kunnen ondermijnen ^[26], te redigeren wanneer personen identificeerbaar zijn (rov. 21-22), of het doel van de inspecties van de EDEO en het daaropvolgende besluitvormingsproces (rov. 14-20).

28. De EDEO heeft echter ook een klein deel van het verslag bewerkt waarin de “totale kosten van het beheer van de delegatie” worden beschreven. De Ombudsman is van mening dat deze informatie niet duidelijk wordt beschermd door een uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001.

29. De Ombudsman verzoekt de EDEO derhalve deze beperkte hoeveelheid informatie nu vrij te geven. Meer in het algemeen stelt de Ombudsman voor dat de EDEO zorgvuldiger te werk gaat bij het redigeren van documenten voor het verlenen van gedeeltelijke toegang, rekening houdend met het vereiste van een strikte interpretatie en toepassing van de bepalingen van Verordening 1049/2001 ^[27]. Dit is van cruciaal belang om de toepassing van het algemene beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet krijgen tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen ^[28] niet te belemmeren.

30. Gezien de zeer beperkte aard van de in de punten 28 en 29 hierboven bedoelde redacties en op basis van de ontvankelijkheid van de EDEO voor haar suggesties, is de Ombudsman van mening dat een formele vaststelling van wanbeheer in dit geval niet gerechtvaardigd zou zijn en dat de klacht met betrekking tot het inspectieverslag 2007 is afgehandeld.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de EDEO bij het weigeren van toegang tot het inspectieverslag 2013. De kwestie met betrekking tot het inspectieverslag 2007 wordt opgelost door gedeeltelijke toegang te verlenen.

Klager en de EDEO zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggesties voor verbetering

De EDEO moet ervoor zorgen dat hij gedetailleerde redenen opgeeft voor het weigeren van toegang tot documenten, waarbij hij uitlegt hoe de openbaarmaking van de gevraagde documenten het door Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belang specifiek en doeltreffend kan ondermijnen. Dit omvat een analyse van het bestaan (of het ontbreken) van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

Bij het redigeren van documenten voor het verlenen van gedeeltelijke toegang moet de EDEO ervoor zorgen dat hij rekening houdt met het vereiste van een strikte interpretatie van de uitzonderingen in Verordening (EG) nr. 1049/2001, teneinde de toepassing van het algemene beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet krijgen tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen, niet te belemmeren.

De EDEO moet het publiek toegang verlenen tot de tekst betreffende de kosten van het beheer van de delegatie in het inspectieverslag 2007.

 

Fergal Ó Regan

Coördinatie van onderzoeken van algemeen belang - Eenheid 2

Straatsburg, 26/04/2018

 

[1] Twee evaluatieverslagen over het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) in Albanië.

[2] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, PB L 145 van 31 mei 2001 (Verordening 1049/2001).

[3] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[4] Klager haalde het besluit van de Ombudsman van 17 maart 2015 over klacht 349/2014/OV aan, waarin de Ombudsman verklaarde dat de Europese Investeringsbank onleesbaar gemaakte onderzoeksverslagen kon publiceren, als middel om de transparantie te vergroten en het vertrouwen van het publiek in de inspanningen van de Bank ter bestrijding van fraude en corruptie te versterken (punt 14).

[5] Klager citeert hetzelfde besluit 349/2014/OV, punt 25.

^[6] Klager citeert het arrest in de zaken C-39/05P en C-52/05P, Zweden en Turco/Raad [2008] EU:C:2008:374, punt 59, alsook het arrest van het Hof van Justitie in de zaken C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Zweden/API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, punten 152-153.

[7] Artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[9] Artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[10] Dat wil zeggen, om het doel van onderzoeken en de privacy en integriteit van het individu te beschermen, zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[11] Besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese Dienst voor extern optreden, PB L 201 van 3.8.2010, blz. 30-40, artikel 5, lid 5.

[12] Artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[13] Artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

[14] Zaak C-39/05P en zaak C-52/05P, Zweden en Turco/Raad [2008] EU:C:2008:374, punten 42-43.

[15] Zie het arrest van het Gerecht in zaak T‑221/08, Strack/Commissie [2016] ECLI:EU:T:2016:242, punt 157.

[16] Arrest van het Gerecht van 9 september 2008, MyTravel Group plc./Commissie, T-403/05, ECLI:EU:T:2008:316, punt 54.

[17] Zaak C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Zweden/API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, punt 156.

[18] Zaak C-39/05P en zaak C-52/05P, Zweden en Turco/Raad, [2008] EU:C:2008:374, punt 59.

[19] Zaak C-39/05P en zaak C-52/05P, Zweden en Turco/Raad, [2008] EU:C:2008:374, punt 46.

[20] Zaak C‑280/11 P, Raad van de Europese Unie/Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, punt 33.

[21] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[22] Overeenkomstig artikel 8 van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31).

[23] Artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[24] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[25] Artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[26] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[27] Zaak C-266/05 P, Sison tegen Raad [2007] EU:C:2007:75, punt 63 ; Zaak C-39/05P en C-52/05P, Zweden en Turco/Raad [2008] EU:C:2008:374, punt 36; C-280/11 P, Raad/Access Info Europe [2013] EU:C:2013:671, punt 30.

[28] Zaak C-506/08 P, Zweden/MyTravel en Commissie [2011] EU:C:2011:496, punt 75; Zaak C-64/05 P, Zweden/Commissie, [2007], EU:C:2007:802, punt 66; Zaak C-39/05P en C-52/05P, Zweden en Turco/Raad [2008] EU:C:2008:374, punt 36.