Achtergrond van de klacht

1. Richtlijn 2010/64/EU („de richtlijn”) bevat regels betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures en procedures voor de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel. De richtlijn verplicht de EU-lidstaten om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om deze uiterlijk op 27 oktober 2013 in nationale rechtsstelsels om te zetten.

2. De richtlijn bepaalt dat deEuropese Commissie uiterlijk op 27 oktober 2014 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag moet indienen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan deze richtlijn te voldoen, zo nodig vergezeld van wetgevingsvoorstellen[2].

3. Op 26 juni 2015 heeft een vertegenwoordiger van de Europese Commissie in een schriftelijk antwoord op een parlementaire vraag[3] verklaard dat alle lidstaten de nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn hadden meegedeeld[4].

4. In 2016 heeft een lid van het Europees Parlement de Commissie een andere parlementaire vraag gesteld, met de vraag waarom de Commissie haar verslag nog niet had ingediend waarin werd beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan de richtlijn te voldoen[5]. Op 25 juli 2016 antwoordde de Commissie dat zij „op dit moment nauwlettend toezicht houdt op de effectieve toepassing van Richtlijn 2010/64/EU in alle lidstaten, [...]. Indien zich na de beoordeling van de nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn non-conformiteitskwesties voordoen, zal de Commissie alle passende maatregelen nemen, met inbegrip van het inleiden van inbreukprocedures [...]. Bovendien is de Commissie, nu alle lidstaten nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn hebben meegedeeld, in staat een verslag op te stellen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan de richtlijn tevoldoen[6]. Op 30 mei 2017 heeft de Commissie op een soortgelijke parlementaire vraag[7] geantwoord dat „voor devoorbereiding van dit verslag een grondige beoordeling van de nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn in alle lidstaten vereist is. Het verslag zal worden gepubliceerd zodra deze beoordeling is afgerond, uiterlijk begin 2018”[8].

5. Klager is een tolk. In 2016 heeft hij een klacht wegens inbreuk ingediend bij de Europese Commissie, met het argument dat Italië en Frankrijk Richtlijn 2010/64/EU niet correct hebben omgezet in hun respectieve nationale rechtsstelsels. Hij voerde met name aan dat Italië geen register van vertalers en tolken had opgericht[9] en dat een Franse rechter op onrechtmatige wijze een maximumaantal geregistreerde tolken had vastgesteld. Hij benaderde ook de Commissie in verband met haar vertraging bij het opstellen van het verslag over de naleving van de richtlijn door de lidstaten.

6. In januari 2017 heeft de Commissie de inbreukklacht van klager tegen Italië en Frankrijk afgesloten omdat zij van oordeel was dat de door klager aangevoerde punten de richtlijn niet schenden. De richtlijn verplicht de lidstaten niet tot het opzetten van registers van gekwalificeerde vertalers en tolken, noch bevat zij regels voor de inschrijving of aanstelling van vertalers en tolken. De Commissie verklaarde echter dat zij onderzoekt hoe de lidstaten de richtlijn hebben omgezet en dat zij inbreukprocedures zou inleiden, mocht zij vaststellen dat sommige lidstaten deze onjuist hebben omgezet[10].

7. Met betrekking tot het verslag verklaarde de Commissie dat zij, aangezien alle lidstaten omzettingsmaatregelen hadden meegedeeld, in staat was een verslag op te stellen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de nationale maatregelen in overeenstemming zijn met de richtlijn.

8. Toen de Commissie het verslag in juni 2017 niet had ingediend, wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman heeft een onderzoek geopend naar het standpunt van klager dat de Commissie het verplichte verslag over de naleving door de lidstaten van Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures niet binnen de wettelijke termijn had opgesteld.

10. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie en de opmerkingen van klager in antwoord op het antwoord van de Commissie. In het besluit van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

Verzuim om verslag uit te brengen aan het Europees Parlement en de Raad

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

11. Klager voerde aan dat de Commissie uiterlijk op 27 oktober 2014 verplicht was bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in te dienen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hadden genomen om aan de richtlijn te voldoen. Klager wees erop dat de Commissie het verslag niet binnen de wettelijke termijn had ingediend en dat zij op het moment van zijn klacht bij de Ombudsman (32 maanden na de uiterste datum) het verslag nog niet had ingediend.

12. De Commissie verklaarde dat de lidstaten, alvorens het verslag op te stellen, het in nationaal recht hadden moeten omzetten. Alleen dan kon de Commissie de volledigheid en conformiteit van de nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn beoordelen. Met andere woorden, de omzetting van de richtlijn is een voorwaarde om te kunnen beoordelen in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan de richtlijn te voldoen. Zodra de lidstaten de omzettingsmaatregelen hadden meegedeeld, is de Commissie begonnen na te gaan of de nationale maatregelen in overeenstemming zijn met de richtlijn.

13. De Commissie voerde aan dat haar voornaamste prioriteit erin bestond ervoor te zorgen dat alle lidstaten de vereisten van de richtlijn in nationaal recht omzetten, zodat de in de richtlijn neergelegde rechten daadwerkelijk in de gehele Europese Unie worden beschermd. De lidstaten moesten de richtlijn uiterlijk op 27 oktober 2013 in nationaal recht hebben omgezet. Op die datum hadden 16 lidstaten de Commissie geen omzettingsmaatregelen meegedeeld. In november 2013 heeft de Commissie daarom inbreukprocedures ingeleid wegens niet-mededeling of gedeeltelijke mededeling van omzettingsmaatregelen tegen deze 16 lidstaten.

14. In haar antwoord op het onderzoek van de Ombudsman in september 2017 verklaarde de Commissie dat alle lidstaten nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn hadden meegedeeld en dat de Commissie dus in staat was een verslag op te stellen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan de richtlijn te voldoen. De Commissie verklaarde dat zij het verslag opstelde, dat uiterlijk begin 2018 zou worden gepubliceerd zodra de nalevingsbeoordeling van de nationale maatregelen is afgerond.

15. De Commissie voegde daaraan toe dat recente richtlijnen die de Commissie dezelfde rapportageverplichting jegens het Parlement en de Raad opleggen, de Commissie een aanzienlijk langere termijn geven om dergelijke verslagen op te stellen[11].

16. In zijn opmerkingen op het antwoord van de Commissie verklaarde klager dat de Commissie niet consequent handelt. Hoewel het zeer strikt is wat betreft de naleving door de lidstaten van hun verplichtingen uit hoofde van het EU-recht, is het niet even streng wat betreft hun eigen verplichtingen.

Beoordeling van de Ombudsman

17. De Commissie heeft duidelijk niet voldaan aan haar verplichting om het verslag uiterlijk op 27 oktober 2014 in te dienen. Ten tijde van dit besluit van de Ombudsman, 41 maanden na de uiterste datum, heeft de Commissie het verslag nog niet ingediend, ondanks haar recente voornemen om het „uiterlijk begin 2018” te publiceren. Deze zeer lange vertraging bij de indiening van het verslag laat de burgers onvermijdelijk de indruk wekken dat de Commissie haar plichten niet zorgvuldig nakomt. Dit ondermijnt het vertrouwen van de burgers in de EU.

18. Het argument van de Commissie is dat het verslag niet enkel tot doel had te bepalen welke lidstaten de richtlijn hadden omgezet en niet, maar dat het verslag ook zou moeten bestaan uit een beoordeling van de vraag of de omzettingsmaatregelen in overeenstemming zijn met de richtlijn. Het argument van de Commissie is dat de wettelijke termijn voor het indienen van haar verslag, binnen twaalf maanden na de omzettingstermijn voor de lidstaten, simpelweg te kort was.

19. De Ombudsman stelt het op prijs dat de Commissie bij het indienen van haar verslag aan het Parlement en de Raad uitvoerig rekening wil houden met de mate waarin de omzettingsmaatregelen van de afzonderlijke lidstaten de richtlijn correct ten uitvoer leggen. Het verrichten van een dergelijke conformiteitsuitvoering is een lange en complexe activiteit, aangezien de richtlijn waarschijnlijk gevolgen zal hebben voor een reeks bestaande wetgevingsteksten in elk van de lidstaten. De Commissie moet er ook van overtuigd zijn dat zij in het belang van de samenhang in alle 28 lidstaten dezelfde aanpak heeft gevolgd. De Ombudsman aanvaardt dat de Commissie, na de omzettingstermijn voor de lidstaten, meer dan twaalf maanden nodig heeft om een dergelijk verslag op te stellen.

20. Het lijkt de Ombudsmanechter dat de Commissie haar verplichting om binnen twaalf maanden een verslag in te dienen had kunnen nakomen zonder afbreuk te doen aan haar algemene doelstelling. Niets belet de Commissie om binnen de termijn van twaalf maanden een tussentijds verslag in te dienen, waarin het standpunt vanaf de datum van het verslag slechts werd meegedeeld. Aangezien de Commissie voornemens is op een later tijdstip uitvoerig verslag uit te brengen, had een tussentijds verslag in vrij algemene bewoordingen kunnen worden geformuleerd en hoefde de Commissie geen aanzienlijke administratieve inspanning te leveren. Het belangrijkste is dat een dergelijk verslag de zorgvuldigheid van de Commissie bij het nakomen van haar wettelijke verplichtingen had aangetoond.

21. Het is in dit stadium niet langer mogelijk dat de Commissie binnen de wettelijke termijn van twaalf maanden verslag uitbrengt. De Ombudsman aanvaardt dat de Commissie haar wettelijke verplichting om uiterlijk op 27 oktober 2014 verslag uit te brengen niet opzettelijk heeft geschonden. De Commissie was blijkbaar gericht op de inhoudelijke kwestie van het opstellen van een alomvattende conformiteitsbeoordeling in alle lidstaten. Tegelijkertijd heeft de Commissie de gelegenheid gemist om aan te tonen dat zij de verplichtingen uit hoofde van de bijzondere richtlijn nakomt. Niettemin, en in de bijzondere omstandigheden, is de Ombudsman niet van oordeel dat het verzuim van de Commissie neerkwam op wanbeheer. In alle omstandigheden concludeert de Ombudsman dat verder onderzoek naar deze klacht niet gerechtvaardigd is.

22. De Ombudsman neemt nota van de huidige toezegging van de Commissie om het verslag „uiterlijk begin 2018” in te dienen en merkt ook op dat we nu drie maanden in 2018 zijn. De Ombudsman vertrouwt erop dat de Commissie het verslag inderdaad onverwijld zal indienen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Verdere onderzoeken zijn niet gerechtvaardigd en de Ombudsman vertrouwt erop dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad onverwijld het verslag zal voorleggen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om Richtlijn 2010/64/EU om te zetten. De Ombudsman wenst bij indiening een kopie van het verslag te verkrijgen.

De klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O’Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 23/03/2018

[1] Richtlijn (EU) 2010/64 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (PB L 280/1. 26.10.2010).

[2] Artikel 10 van Richtlijn (EU) 2010/64.

[3] Parlementaire vraag E-005875-15.

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2015-005875&language=EN

[5] Parlementaire vraag E-004113-16.

[6] http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-004113&language=EN

[7] Parlementaire vraag E-001239-17, follow-up van vraag E-004113-16.

[8] http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2017-001239&language=EN  

[9] Artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2010/64/EU bepaalt: „Om de toereikendheid van vertolking en vertaling en efficiënte toegang daartoe te bevorderen, streven de lidstaten ernaar een register of registers op te zetten van onafhankelijke vertalers en tolken die naar behoren gekwalificeerd zijn. Zodra deze registers of registers zijn opgesteld, worden zij, in voorkomend geval, ter beschikking gesteld van de raadsman en de bevoegde autoriteiten.”.

[10] Volgens artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) brengt de Commissie „indiende Commissie van oordeel is dat een lidstaat een krachtens de Verdragen op hem rustende verplichting niet is nagekomen, een met redenen omkleed advies uit, nadat zij de betrokken staat in de gelegenheid heeft gesteld zijn opmerkingen in te dienen. Indien de betrokken staat het advies niet binnen de door de Commissie gestelde termijn in acht neemt, kan deze de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.”

[11] Zo bepaalt artikel 25 van Richtlijn (EU) 2016/800 van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure dat de Commissie uiterlijk op 11 juni 2022 een verslag moet indienen.