DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. De Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis [1] ("de overeenkomst") is op 26 oktober 2004 ondertekend en op 1 maart 2008 in werking getreden. De overeenkomst voorziet in de integratie van de Zwitserse Bondsstaat in het Schengengebied. Het positieve gevolg is dat personen die vanuit andere Schengenlanden het land binnenkomen, niet langer aan grenscontroles worden onderworpen.

2. Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van de overeenkomst moest Zwitserland, om deze integratie mogelijk te maken, de bepalingen van het Schengenacquis in de bijlagen A en B bij de overeenkomst uitvoeren" op een door de Raad met eenparigheid van stemmen van zijn leden ... vast te stellen datum en na zich ervan te hebben vergewist dat Zwitserland aan de voorwaarden voor de uitvoering van de desbetreffende bepalingen heeft voldaan en dat de controles aan zijn buitengrenzen doeltreffend zijn " (cursivering van mij).

3. Overeenkomstig bijlage B bij de overeenkomst moest Zwitserland met ingang van de door de Raad vastgestelde datum Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld [2] toepassen. De evaluatieprocedures om na te gaan of de visumregeling van Zwitserland in overeenstemming was met Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad, zijn op 1 maart 2008 van start gegaan.

4. Nadat de Raad had vastgesteld dat de Zwitserse Bondsstaat had voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van het Schengenacquis inzake landgrenzen, politiële samenwerking, het Schengeninformatiesysteem en visa, heeft hij Beschikking 2008/903/EG van 27 november 2008 [3] ("de beschikking") vastgesteld. Als gevolg van het besluit zouden alle in de bijlagen A en B bij de overeenkomst bedoelde bepalingen vanaf 12 december 2008 op de Zwitserse Bondsstaat van toepassing zijn.

5. Op 27 november 2008 boekte klager een kerstvakantie naar Zwitserland voor zijn gezin. Aangezien zijn partner en haar dochter beide Colombiaanse onderdanen zijn, heeft klager op de website van de betrokken luchtvaartmaatschappij gecontroleerd of er speciale visumvereisten voor hen bestonden om Zwitserland binnen te komen. Dergelijke vereisten waren op dat moment niet aangegeven.

6. Op 20 december 2008 kregen de partner van klager en haar dochter geen toestemming om in hun vliegtuig te stappen omdat zij niet over de vereiste Schengenvisa beschikten. Als gevolg daarvan konden klager en zijn familie niet op vakantie gaan.

7. Bij e-mail van 22 december 2008 richtte klager zich tot het persbureau van de Raad over deze kwestie, maar kreeg geen antwoord.

Het onderwerp van het onderzoek

8. In zijn brief van 19 februari 2009 tot inleiding van het onderzoek heeft de Ombudsman de Raad verzocht advies uit te brengen over de volgende bewering en bewering:

9. Klager voerde aan dat de Raad nalatig was geweest door niet te voorzien in een voldoende lange overgangsperiode alvorens, wat Zwitserland betreft, de visumvereisten van het Schengenakkoord in werking te doen treden. Hij voerde ook aan dat de Raad er niet voor had gezorgd dat de door zijn besluit van 27 november 2008 getroffen personen tijdig op de hoogte werden gebracht van de gevolgen van dit besluit.

10. Klager verzocht de Raad hem de geleden schade te vergoeden.

Het onderzoek

11. Op 13 januari 2009 wendde klager zich tot de Ombudsman. De klacht is doorgestuurd naar de Raad voor advies, die deze op 24 maart 2009 heeft toegezonden. Het advies werd vervolgens doorgestuurd naar klager, die op 14 april 2009 zijn opmerkingen heeft ingediend. Op 22 april 2009 ontving de Ombudsman verdere opmerkingen van klager.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

A. Bewering betreffende de begindatum voor de volledige toepassing van het Schengenacquis op de Zwitserse Bondsstaat

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. Klager wees erop dat er slechts 15 dagen waren tussen het moment waarop de Raad zijn besluit vaststelde (27 november 2008) en het moment waarop het besluit van toepassing werd (12 december 2008). Volgens klager was zo'n korte opzegtermijn "belachelijk"en "een uiterst onverantwoordelijke handeling waardoor veel mensen lijden". Volgens hem had de Raad het besluit ten minste zes maanden van tevoren moeten aankondigen en ervoor moeten zorgen dat het na het skiseizoen van toepassing werd.

13. In zijn advies herinnerde de Raad eraan dat de Ombudsman krachtens artikel 195 van het EG-Verdrag alleen gevallen van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen of organen mag onderzoeken. De Raad wees erop dat "wanbeheer "betrekking moet hebben op de activiteiten van een instelling of orgaan die in haar administratieve hoedanigheid optreedt, en dat, wanneer de instellingen in hun wetgevende of politieke hoedanigheid handelen, dergelijke activiteiten buiten het mandaat van de Ombudsman vallen. Dit werd versterkt door de interpretatie van de Ombudsman van de grenzen van zijn bevoegdheden. In zijn besluit in zaak 865/2008/OV verklaarde de Ombudsman: "Overeenkomstig artikel 195 van het EG-Verdrag kan de Ombudsman alleen gevallen van wanbeheer onderzoeken. Hij is derhalve niet bevoegd om de gegrondheid van de communautaire wetgeving te onderzoeken."

14. De Raad verwees ook naar de bewering van klager, namelijk dat het besluit van de Raad voor hem bezwarend was omdat het niet in een voldoende lange overgangsperiode voor de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis voorzag. In dit verband voerde de Raad aan dat de bewering geen betrekking had op de administratieve praktijk van de Raad, maar veeleer op zijn juridische en politieke activiteiten. Meer in het bijzonder heeft de Raad betoogd dat de kwestie van het uitstel van de volledige toepassing van het besluit onder zijn wetgevende bevoegdheden valt, op grond waarvan hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. Het ging niet om een administratieve aangelegenheid en kon dus geen geval van wanbeheer vormen. Volgens de Raad viel de kwestie dus niet onder het mandaat van de Ombudsman. Desalniettemin heeft zij opmerkingen ingediend over de gegrondheid van de bewering.

Beoordeling door de Ombudsman

15. Artikel 2, lid 2, van het Statuut van de Europese Ombudsman bepaalt dat "[e]lke burger van de Unie [...] een klacht kan voorleggen aan de Ombudsman met betrekking tot een geval van wanbeheer ..."De Ombudsman heeft dit artikel voortdurend zo geïnterpreteerd dat hij alleen klachten over mogelijke gevallen van wanbeheer kan onderzoeken. Hij kan geen klachten onderzoeken die betrekking hebben op de gegrondheid van communautaire wetgeving of politieke besluiten van de communautaire instellingen of organen. In casu is de datum van 12 december 2008 voor de volledige toepassing van het Schengenacquis op de Zwitserse Bondsstaat vastgesteld in artikel 1 van het besluit van de Raad [4]. Ook blijkt dat deze beschikking juist tot doel had een dergelijke datum vast te stellen. De bewering van klager, die zich in feite afvraagt of de gekozen datum passend was, heeft derhalve betrekking op de gegrondheid van het besluit van de Raad. De Ombudsman merkt op dat klager de Persdienst van de Raad op 22 december 2008 een e-mail heeft gestuurd over zijn klacht, maar geen antwoord heeft ontvangen. Bij de opening van het onderzoek kon de Ombudsman dus geen rekening houden met de argumenten die de Raad later in zijn advies naar voren bracht. Op basis van de verklaringen van de Raad is de Ombudsman het er echter mee eens dat de eerste bewering van klager buiten zijn mandaat valt.

16. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat degene die heeft bepaald dat de visumwijziging waarin het genoemde besluit van de Raad van 27 november 2008 voorziet, slechts 15 dagen later ten uitvoer zou worden gelegd, dat wil zeggen op 12 december 2008, volledig verantwoordelijk was voor het feit dat zijn familie en vele anderen hun vakantie verloren. Klager benadrukte dat hij een formele schriftelijke verontschuldiging van de Raad wilde en dat hij, bij gebreke van een dergelijke verontschuldiging, de zaak zo volledig mogelijk met de Ombudsman zou willen bespreken.

17. Aangezien het verzoek van klager om excuses is gebaseerd op zijn bewering over de datum waarop het Schengenacquis volledig van toepassing wordt op de Zwitserse Bondsstaat, valt dit verzoek ook buiten het mandaat van de Ombudsman.

B. Vermeend verzuim om informatie te verstrekken en de vordering tot schadevergoeding

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

18. Klager voerde aan dat toen het besluit van de Raad op 27 november 2008 werd afgerond, "de EU alle Britse luchtvaartmaatschappijen had kunnen vertellen hierover contact op te nemen met alle klanten die naar Zwitserland reizen". Klager voegde daaraan toe dat hij en zijn gezin, indien dit was gebeurd, hun vakantie hadden kunnen annuleren of de juiste Schengenvisa hadden kunnen aanvragen. Klager was van mening dat het verzuim van de EU om dit te doen "voor mij op nalatigheid van hun kant lijkt". Hij was derhalve van mening dat de EU verantwoordelijk was voor het verlies van zijn gezinsvakantie en vorderde schadevergoeding. Klager benadrukte dat de vluchten van zijn familie en Zwitserse treinkaartjes niet zouden worden terugbetaald. Bovendien zou zijn creditcard hoogstwaarschijnlijk door hun hotel worden gedebiteerd vanwege de late annulering. Klager wees erop dat zijn vakantieverzekering geen visumgerelateerde problemen dekte, ook al "vergiste hij zich niet". Wat het bedrag betreft, was klager van mening dat zijn geschatte verlies 3 000 GBP zou kunnen bedragen.

19. In zijn advies voerde de Raad aan dat de tweede bewering van klager ook niet-ontvankelijk was, aangezien zij geen betrekking had op de reikwijdte van de activiteiten van de Raad. Zij voerde aan dat de verspreiding in het Verenigd Koninkrijk van informatie over de komende wijzigingen van de in Zwitserland geldende visumplicht een zaak van de Zwitserse en Britse autoriteiten was, en niet van de Raad.

20. De Raad verklaarde voorts dat de integratie van de Zwitserse Bondsstaat in het Schengengebied een einde heeft gemaakt aan een langdurig proces dat in 2004, toen de overeenkomst werd ondertekend, van start is gegaan. De voorbereidingen voor de toepassing van het Schengenacquis zijn in Zwitserland ten laatste begonnen met de start van het evaluatieproces op 1 maart 2008.

21. De Raad betreurde het dat klager vóór de datum van zijn reis op 20 december 2008 geen nauwkeurige informatie kon verkrijgen over de in Zwitserland geldende visumplicht. Het merkte echter op dat de wijziging van de visumplicht voor onderdanen van derde landen als gevolg van de toetreding van Zwitserland tot het Schengengebied te voorzien was en in feite enkele maanden eerder door de Zwitserse autoriteiten was bekendgemaakt. Informatie over de invoering van de Schengenregeling en over de laatste ontwikkelingen is regelmatig beschikbaar gesteld op de website van het Federaal Bureau voor Migratie in Zwitserland in de vorm van factsheets, veelgestelde vragen, enzovoort. Vanaf medio oktober 2008 heeft de Zwitserse ambassade in Londen op haar website een bericht geplaatst over de op handen zijnde deelname van Zwitserland aan het Schengengebied en de herinvoering van de visumplicht voor onderdanen van derde landen met een verblijfsvergunning voor het Verenigd Koninkrijk. De ambassade heeft ook reisbureaus en luchtvaartmaatschappijen ingelicht over de wijzigingen en tot 12 december 2008 gratis visa afgegeven aan onderdanen van derde landen met een verblijfsvergunning voor het VK. Ten slotte heeft het Federaal Bureau voor Migratie sinds augustus 2008 regelmatig contact gehad met degenen die verantwoordelijk zijn voor het reisinformatiehandboek, dat wordt gepubliceerd door de International Air Transport Association en de belangrijkste bron van wereldwijde informatie over luchtvaartreisvoorschriften vormt.

22. In het licht van het voorgaande was de Raad van oordeel dat klager met de nodige zorgvuldigheid kennis had kunnen nemen van de komende wijzigingen in de wetgeving inzake de visumplicht die in Zwitserland van toepassing is.

23. In zijn opmerkingen verklaarde klager dat de Raad het punt volledig had gemist. Hij voerde aan dat het feit dat de Zwitserse ambassade informatie op haar website plaatste irrelevant was omdat veel reizigers de website van de Zwitserse ambassade, die deel uitmaakt van een veel grotere website, niet eens konden vinden. Klager vroeg zich ook af waarom men contact zou moeten opnemen met de Zwitserse ambassade wanneer de grote luchtvaartmaatschappijen zeer gedetailleerde visuminformatie verstrekken, die geacht wordt accuraat te zijn. Hij voerde aan dat veel reizigers op deze informatie vertrouwen en voerde aan dat het de verantwoordelijkheid van de Raad is om alle gevolgen van de door hem vastgestelde wetgeving te beoordelen. Volgens hem had de Raad ruim van tevoren contact moeten opnemen met de grote luchtvaartmaatschappijen om hen op de hoogte te brengen van de wijziging van de visumwetgeving, zodat hun websites tijdig konden worden bijgewerkt. Hij voegde eraan toe dat de Zwitserse en Britse autoriteiten, evenals de luchtvaartmaatschappijen helemaal niet verantwoordelijk waren en in feite alles deden wat ze konden om reizigers te helpen. Aangezien zij echter pas op 27 november 2008 informatie over de concrete uitvoeringsdatum ontvingen, konden zij tot die tijd niets anders doen dan dubbelzinnige waarschuwingen geven op basis van onvolledige informatie van de Raad. Klager vond het belachelijk dat de visumwijziging al vier jaar in behandeling was, maar toen deze uiteindelijk kwam, was er een overgangsperiode van slechts 15 dagen.

Beoordeling door de Ombudsman

24. De Raad voert aan dat de tweede bewering van klager ook niet-ontvankelijk is omdat zij geen betrekking heeft op de reikwijdte van zijn activiteiten. Dit argument is niet overtuigend, aangezien het de zaak ten gronde vermeldt, maar niet verklaart waarom de Ombudsman niet bevoegd zou zijn om te onderzoeken of er een informatieplicht bestond en, zo ja, of de Raad daaraan heeft voldaan. De Ombudsman is derhalve van mening dat deze bewering ontvankelijk is.

25. De Ombudsman merkt op dat het besluit van de Raad belangrijke gevolgen had voor personen die naar Zwitserland reisden. Hij acht het daarom belangrijk dat de Raad voldoende en tijdig informatie over deze wijziging verstrekt.

26. De Raad heeft het standpunt ingenomen dat het aan de Zwitserse en Britse autoriteiten was om de nodige informatie te verstrekken. De Ombudsman is derhalve van mening dat hij alleen hoeft te onderzoeken of de Raad zelf verplicht was informatie te verstrekken over de toetreding van de Zwitserse Bondsstaat tot het Schengengebied en of aan een dergelijke verplichting naar behoren was voldaan indien de door de Zwitserse en Britse autoriteiten verstrekte informatie ontoereikend was.

27. Het lijkt erop dat de wijzigingen in de visumregeling voor reizen naar Zwitserland niet onverwacht zijn ingevoerd. De Zwitserse autoriteiten hadden al maanden van tevoren de aandacht gevestigd op de komende veranderingen. Het lijkt er ook op dat informatie over de invoering van de Schengenregelingen beschikbaar is gesteld op de websites van het Zwitserse federale bureau voor migratie (http://www.bfm.admin.ch/bfm/en/home.html) en de Zwitserse ambassade in Londen (http://www.eda.admin.ch/london), die gemakkelijk te vinden zijn via de zoekmachine van Google. De Raad verklaarde voorts dat de Zwitserse ambassade in Londen reisbureaus en luchtvaartmaatschappijen over de wijzigingen had ingelicht en dat het Zwitserse federale bureau voor migratie regelmatig contact had gehad met de personen die belast waren met het reisinformatiehandboek. Er is geen reden om te twijfelen aan de juistheid van deze informatie, die door klager niet is betwist. Gezien deze omstandigheden lijkt voldoende informatie ter beschikking van de betrokken luchtvaartmaatschappijen te zijn gesteld. De luchtvaartmaatschappijen waren dus in staat om burgers die naar Zwitserland wilden reizen te informeren over de visumvereisten die voortvloeien uit de toetreding van het land tot het Schengengebied. Het is duidelijk dat informatie over de werkelijke wijziging pas kon worden verstrekt nadat het besluit van de Raad van 27 november 2008 was vastgesteld. Aangezien klager zijn tickets kocht op dezelfde dag dat het besluit van de Raad werd vastgesteld, is het niet verwonderlijk dat er geen informatie over de werkelijke wijziging beschikbaar was op de website van de luchtvaartmaatschappij die hij vóór de boeking lijkt te hebben gecontroleerd. Luchtvaartmaatschappijen waren echter duidelijk in staat om personen die naar Zwitserland wilden reizen in kennis te stellen van de veranderingen die zich zouden voordoen zodra de Zwitserse Bondsstaat tot het Schengengebied was toegetreden. Opgemerkt zij dat klager in zijn opmerkingen zelf verwees naar waarschuwingen (zij het "dubbelzinnig ") van luchtvaartmaatschappijen.

28. Op basis van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat er geen wanbeheer door de Raad is vastgesteld met betrekking tot de bewering van klager dat er onvoldoende informatie is verstrekt.

29. In het licht van de conclusie in het vorige punt is de Ombudsman van oordeel dat de vordering van klager tot schadevergoeding van de Raad ongegrond is.

30. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat de luchtvaartmaatschappijen niet verantwoordelijk waren voor de problemen die zich hadden voorgedaan. Aangezien de Zwitserse autoriteiten echter voldoende informatie lijken te hebben verstrekt over de relevante wijziging van reisbureaus en luchtvaartmaatschappijen, zou klager niettemin willen onderzoeken of hij rechten heeft die voortvloeien uit zijn overeenkomst met het reisbureau of de luchtvaartmaatschappij waarvan hij zijn tickets heeft gekocht.

C. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusies:

De eerste bewering van klager valt buiten het mandaat van de Ombudsman.

Er is geen wanbeheer door de Raad vastgesteld met betrekking tot de tweede bewering en beweringen van klager.

Klager en de Raad van de Europese Unie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 30 juni 2009

[1] PB 2008, L 53, blz. 52.

[2] laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 453/2003 van de Raad van 6 maart 2003 (PB L 69, blz. 10).

[3] Besluit 2008/903/EG van de Raad van 27 november 2008 betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in de Zwitserse Bondsstaat (PB L 327, blz. 15).

[4] Om alle twijfel weg te nemen, wil de Ombudsman erop wijzen dat de relevante datum in de onderhavige klacht niet de datum van inwerkingtreding van het besluit van de Raad is, die de datum was van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad (5 december 2008, zie artikel 3 van het besluit), maar de datum van 12 december 2008, genoemd in artikel 1 van het besluit, die de datum is voor de volledige toepassing van het Schengenacquis op de Zwitserse Bondsstaat.