Mijnheer de Voorzitter,
op 7 april 1999 heb ik u schriftelijk geïnformeerd over een onderzoek op eigen initiatief naar de toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van communautaire organen, waaronder de Europese Centrale Bank, die zijn opgericht of operationeel zijn geworden na de afsluiting van het eerdere onderzoek op eigen initiatief van de Europese Ombudsman naar hetzelfde onderwerp. Op 22 april 1999 heeft de ECB mij haar advies toegezonden. Op 30 april 1999 heb ik u opnieuw om nadere inlichtingen verzocht en u hebt op 1 juni 1999 geantwoord. Op 28 juli 1999 heb ik op uw brief van 1 juni 1999 geantwoord en u tevens meegedeeld dat ik voornemens was het onderzoek af te sluiten nadat alle andere betrokken instanties hadden geantwoord.
Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van het onderzoek op eigen initiatief met betrekking tot de Europese Centrale Bank.

De redenen voor het onderzoek

Overeenkomstig artikel 195 van het EG-Verdrag kan de Europese Ombudsman op eigen initiatief onderzoeken instellen naar mogelijke gevallen van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen en organen.
In juni 1996 startte de Ombudsman een onderzoek op eigen initiatief (616/PUBAC/F/IJH) naar de toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van andere communautaire instellingen en organen dan de Raad en de Commissie, die reeds hun eigen regels inzake de toegang van het publiek tot hun documenten hadden vastgesteld (1).
De voorganger van de Europese Centrale Bank (ECB), het Europees Monetair Instituut (EMI), werd in het onderzoek opgenomen.
Op 20 december 1996 stelde de Ombudsman een besluit vast waarin hij oordeelde dat het verzuim om regels inzake de toegang van het publiek tot documenten vast te stellen en gemakkelijk toegankelijk te maken voor het publiek, een geval van wanbeheer kon vormen. Het besluit van de Ombudsman bevatte de volgende ontwerpaanbevelingen:

1 De instellingen en organen dienen binnen drie maanden regels vast te stellen betreffende de toegang van het publiek tot documenten;

2 De regels moeten van toepassing zijn op alle documenten die nog niet onder bestaande wettelijke bepalingen vallen die toegang verlenen of vertrouwelijkheid vereisen;

3 De regels moeten gemakkelijk toegankelijk worden gemaakt voor het publiek.

Uit de uitvoerig gemotiveerde adviezen die vervolgens overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman aan de Ombudsman werden toegezonden, bleek dat bijna alle instellingen en organen regels inzake de toegang van het publiek tot documenten hadden vastgesteld.
Op 15 december 1997 diende de Ombudsman een speciaal verslag in bij het Europees Parlement, dat een resolutie aannam waarin de Ombudsman werd gefeliciteerd met het initiatief en het speciaal verslag en waarin de maatregelen ten behoeve van transparantie werden toegejuicht (2).
De Ombudsman is op de hoogte van een aantal organen, waaronder de ECB als opvolger van het EMI, dat operationeel werd na de afsluiting van zijn onderzoek op eigen initiatief 616/PUBAC/F/IJH. In april 1999 startte hij een nieuw onderzoek op eigen initiatief naar de toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van dergelijke organen (3).

Het onderzoek

Op 7 april 1999 heeft de Ombudsman de president van de ECB schriftelijk verzocht om informatie over zijn situatie met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten; of zij ter zake regels heeft vastgesteld en zo ja, of de regels gemakkelijk toegankelijk zijn voor het publiek.
Het advies van de Europese Centrale Bank
De ECB deelde de Ombudsman mee dat zij op 3 november 1998 een besluit heeft vastgesteld betreffende de toegang van het publiek tot documentatie en de archieven van de Europese Centrale Bank (ECB/1998/12). De ECB heeft een kopie van het besluit bijgevoegd en de aandacht van de Ombudsman gevestigd op het volgende deel van haar preambule:

"Overwegende dat de Europese Ombudsman een besluit heeft genomen in het kader van het onderzoek op eigen initiatief naar de toegang van het publiek tot documenten; overwegende dat de aanbevelingen van dat besluit alleen van toepassing waren op het EMI met betrekking tot administratieve documenten; overwegende dat dezelfde beperkingen van het toepassingsgebied van het besluit van toepassing zijn op de ECB;"

De ECB deelde de Ombudsman tevens mee dat zij Besluit ECB/1998/12 aan het Bureau voor officiële publicaties had toegezonden met het oog op publicatie in het Publicatieblad .
Nadere onderzoeken
De Ombudsman heeft de door de ECB vastgestelde regels, die gebaseerd zijn op de eerder door het EMI vastgestelde regels (4), zorgvuldig onderzocht. De Ombudsman merkte ook op dat:

- in tegenstelling tot de regels van de Commissie en de Raad inzake de toegang van het publiek, bevatten de regels van de ECB geen uitdrukkelijke bepaling die de mogelijkheid van toegang van het publiek tot documenten waarvan zij niet de auteur is, beperkt (de "auteursregel");

- de regels van de ECB hebben betrekking op "administratieve documenten", zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2, van ECB-besluit ECB/1998/12, hetgeen betekent "elke registratie die betrekking heeft op de feitelijke organisatie en werking van de ECB";

- de beperking van de regels van de ECB tot "administratieve documenten" zou in de praktijk een soortgelijk effect kunnen hebben als de auteursregel, aangezien een document waarvan de ECB niet de auteur is, waarschijnlijk geen verband houdt met de feitelijke organisatie en werking van de ECB.

De Ombudsman is zich ervan bewust dat de functies van de ECB verschillen van die van het EMI, aangezien de Raad van bestuur van de ECB het monetaire beleid van de Gemeenschap formuleert.(5) Hij is zich er ook van bewust dat de kwestie van de beschikbaarheid van de notulen van de monetaire-beleidsvergaderingen van de ECB een onderwerp van algemeen belang en discussie is en acht het daarom belangrijk dat de Europese burgers duidelijk worden geïnformeerd over de regels die van toepassing zouden zijn op verzoeken van het publiek om toegang tot dergelijke notulen.
De Ombudsman schreef daarom opnieuw aan de ECB en merkte op dat artikel 10.4 van de statuten van het ESCB/ECB bepaalt dat de besprekingen van de vergaderingen van de Raad van bestuur van de ECB vertrouwelijk zijn, maar dat de Raad van bestuur kan besluiten het resultaat van zijn beraadslagingen openbaar te maken. De Ombudsman wees er ook op dat, hoewel in de preambule van Besluit ECB/1998/12 van de ECB wordt verwezen naar bovengenoemd artikel 10.4 van de Statuten van het ESCB/ECB, het Besluit niet uitdrukkelijk vermeldt dat het van toepassing is op de notulen van monetairbeleidsvergaderingen.
De Ombudsman verzocht de ECB derhalve de regels te verduidelijken die van toepassing zouden zijn op verzoeken van het publiek om toegang tot dergelijke notulen.
Het antwoord van de ECB
In haar antwoord wees de ECB erop dat de ontwerpaanbevelingen aan het EMI in het vorige onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman (616/PUBAC/F/IJH) uitsluitend betrekking hadden op administratieve documenten.
De ECB verklaarde ook dat artikel 10.4 van de Statuten van het ESCB/ECB "de grenzen van de transparantie overeenkomstig het Verdrag afbakent, met name door de vertrouwelijkheid van de procedures duidelijk vast te leggen."
Wat betreft het toepassingsgebied van Besluit ECB/1998/12 verwees de ECB naar artikel 1.1 van het besluit, dat als volgt luidt:

"het publiek heeft toegang tot documentatie en de archieven van de ECB met betrekking tot administratieve documenten overeenkomstig de bepalingen van dit besluit."

De ECB verwees ook naar de definitie van de term "administratief document" in artikel 1 2 van Besluit ECB/1998/12 ("elke registratie die betrekking heeft op de feitelijke organisatie en werking van de ECB") en was van mening dat dit "duidelijk geen notulen bevat van vergaderingen van de Raad van bestuur over monetaire-beleidskwesties."
De ECB stelde de Ombudsman ook in kennis van de publicatie van Besluit ECB/1998/12 in het Publicatieblad .
Antwoord van de Ombudsman De
Ombudsman heeft op bovengenoemd antwoord van de ECB gereageerd door een nieuwe brief te richten aan de president van de ECB.
Wat de opmerkingen van de ECB over het eerdere onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman betreft, heeft de Ombudsman erop gewezen dat het Gerecht na de afsluiting van dat onderzoek een duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen, enerzijds, de bevoegdheid om de wettigheid van vastgestelde maatregelen te controleren en, anderzijds, de bevoegdheid op het gebied van de toegang van het publiek tot die maatregelen (6).
Met betrekking tot de bewering van de ECB dat artikel 10.4 van de ESCB/ECB-statuten "de grenzen van de transparantie overeenkomstig het Verdrag afbakent, met name door de vertrouwelijkheid van de procedures duidelijk vast te stellen", wees de Ombudsman erop dat het artikel in feite uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid dat de Raad van bestuur "kan besluiten het resultaat van zijn beraadslagingen openbaar te maken".
Met betrekking tot de bewering van de ECB dat de definitie van het begrip administratief document in Besluit ECB/1998/12 ("alle notulen die betrekking hebben op de feitelijke organisatie en werking van de ECB") geen notulen van vergaderingen van de Raad van bestuur over monetaire-beleidskwesties bevat, heeft de Ombudsman de volgende punten naar voren gebracht:

"De Ombudsman is niet op de hoogte van andere door de ECB vastgestelde regels betreffende de toegang van het publiek tot notulen van vergaderingen van de Raad van bestuur over monetaire-beleidskwesties. Bij gebreke van andere regels lijkt de uitsluiting van dergelijke notulen van de werkingssfeer van het besluit van de ECB van 3 november 1998 te gelden als een uitzondering op het in [besluit ECB/1998/12] genoemde algemene beginsel om de burgers een zo groot mogelijke toegang tot informatie te bieden.

De Ombudsman merkt op dat de besluiten van de Raad en de Commissie inzake de toegang van het publiek tot documenten rechten op toegang tot de documenten van die instellingen scheppen en dat de juiste uitlegging van die besluiten een rechtsvraag is, ten aanzien waarvan het Hof van Justitie de hoogste autoriteit is. De Ombudsman wijst ook op de recente rechtspraak volgens welke, wanneer een algemeen beginsel is vastgesteld en uitzonderingen op dat beginsel zijn vastgesteld, deze uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, teneinde de toepassing van het algemene beginsel niet te belemmeren (7).

In dit verband lijkt het niet voor de hand te liggen dat de notulen van de vergaderingen van de Raad van Bestuur over monetaire-beleidskwesties geacht zouden kunnen worden buiten de categorie documenten "in verband met de werking van de ECB" te vallen. Het Besluit van de ECB van 3 november 1998 dient derhalve, in het licht van de bovengenoemde jurisprudentie, ook geacht te worden van toepassing te zijn op de notulen van de vergaderingen van de Raad van Bestuur over monetaire-beleidskwesties."

Tot slot wees de Ombudsman erop dat het aan de Bank staat haar regels, met inbegrip van de uitzonderingen waarin artikel 4 van haar besluit ECB/1998/12 voorziet, toe te passen op verzoeken van het publiek om toegang tot documenten.

BESLUIT

1 Vaststelling van regels inzake de toegang van het publiek tot documenten
1.1 De Ombudsman heeft de Europese Centrale Bank in kennis gesteld van zijn ontwerpaanbevelingen, gedaan in het kader van een eerder onderzoek op eigen initiatief, dat de communautaire instellingen en organen regels inzake de toegang van het publiek tot documenten moeten vaststellen. In antwoord daarop heeft de ECB de Ombudsman in kennis gesteld van haar besluit ECB/1998/12 van 3 november 1998 betreffende de toegang van het publiek tot documentatie en de archieven van de Europese Centrale Bank.
1.2 De Ombudsman is op de hoogte van de rechtspraak volgens welke, wanneer een algemeen beginsel is vastgesteld en uitzonderingen op dat beginsel zijn vastgesteld, deze uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast om de toepassing van het algemene beginsel niet te belemmeren (8). De Ombudsman is van mening dat, in het licht van de bovengenoemde jurisprudentie, Besluit ECB/1998/12 van de ECB ook van toepassing moet worden geacht op de notulen van vergaderingen over monetaire-beleidskwesties. Uiteraard is het aan de Bank om haar besluit ECB/1998/12, met inbegrip van de uitzonderingen waarin artikel 4 voorziet, toe te passen op verzoeken van het publiek om toegang tot documenten.
1.3 Er zijn derhalve geen aanwijzingen van wanbeheer door de ECB met betrekking tot de vaststelling van regels inzake de toegang van het publiek tot documenten.
2 De regels gemakkelijk toegankelijk maken voor het publiek
2.1 De Ombudsman heeft de Europese Centrale Bank in kennis gesteld van een ontwerpaanbeveling, gedaan in een eerder onderzoek op eigen initiatief, dat de regels inzake toegang tot documenten gemakkelijk toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek.
2.2 De ECB heeft de Ombudsman ervan in kennis gesteld dat haar besluit ECB/1998/12 is bekendgemaakt in het Publicatieblad van 28 april 1999, L 110, blz. 30.
2.3 Er zijn derhalve geen aanwijzingen van wanbeheer door de ECB met betrekking tot het gemakkelijk toegankelijk maken van haar regels inzake toegang tot documenten voor het publiek.
Conclusie

Gezien het bovenstaande lijkt er geen sprake te zijn van wanbeheer door de Europese Centrale Bank. De Ombudsman sluit daarom op eigen initiatief onderzoek OI/1/99/IJH met betrekking tot de ECB af.

Met vriendelijke groet
Jacob Söderman

---

(1) de gezamenlijke gedragscode van de Raad en de Commissie (PB 1993, L 340, blz. 41); Besluit van de Raad van 20 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB L 340/43); Beschikking van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB 1994, L 46/58).

(2) PB 1998, C 292/170; A4-0265/98.

(3) De volledige lijst van organen die onder OI/1/99/IJH vallen, is:
Het Communautair Bureau voor plantenrassen
Het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk
De Europese Centrale Bank
Europol

(4) 1998 PB L 90/43.

(5) Artikel 12.1 van de Statuten van het ESCB/ECB.

(6) Zaak T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Raad, Jurispr. 1998, blz. II-2289.

(7) zaak T-105/95, WWF UK/Commissie, Jurispr. 1997, blz. II-313; Zaak T-124/96, Interporc/Commissie, Jurispr. 1998, blz. II-231; Zaak T-188/97, Rothmans International/Commissie, arrest van 19 juli 1999.

(8) zaak T-105/95, WWF UK/Commissie, Jurispr. 1997, blz. II-313; Zaak T-124/96, Interporc/Commissie, Jurispr. 1998, blz. II-231; Zaak T-188/97, Rothmans International/Commissie, arrest van 19 juli 1999.