Straatsburg, 23 oktober 2007

Geachte heer X, geachte heer Y,

Op 26 juli 2004 heeft u bij de Europese Ombudsman een klacht ingediend tegen de Europese Commissie over het project Alqueva Dam in Portugal.

Op 30 september 2004 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. De Commissie heeft op 23 december 2004 advies uitgebracht. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 21 februari 2005 hebt toegezonden. Op 24 en 25 februari 2005 heeft u mij aanvullende documenten met betrekking tot uw opmerkingen toegezonden.

Op 29 april 2005 heb ik besloten nader onderzoek in te stellen en op die datum heb ik u daarvan in kennis gesteld. De Commissie heeft op 27 juni 2005 geantwoord op mijn verdere vragen. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u hebt verzonden in mededelingen van 7, 8 en 12 augustus 2005. Op 31 maart 2006 heb ik besloten aanvullende onderzoeken in te stellen en u daarvan in kennis gesteld. De Commissie heeft haar antwoord op 17 oktober 2006 toegezonden. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 30 januari 2007 hebt toegezonden. Op 25 september 2007 heb ik van u nadere informatie en documentatie met betrekking tot uw klacht ontvangen.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan. Mijn oprechte excuses voor de vertraging in de behandeling van uw zaak.

Om misverstanden te voorkomen, is het belangrijk eraan te herinneren dat het EG-Verdrag de Europese Ombudsman de bevoegdheid verleent om alleen bij het optreden van de communautaire instellingen en organen onderzoek te doen naar mogelijke gevallen van wanbeheer. Het statuut van de Europese Ombudsman bepaalt uitdrukkelijk dat tegen geen enkel optreden van een andere autoriteit of persoon een klacht bij de Ombudsman kan worden ingediend.

Het onderzoek van de Ombudsman naar uw klacht had derhalve tot doel na te gaan of er sprake was van wanbeheer bij de activiteiten van de Commissie.

Het KLACHT

De klagers hadden bij de Europese Commissie een inbreukklacht ingediend met betrekking tot de dam en het stuwmeer van Alqueva in Portugal, waardoor het grootste kunstmatige meer van Europa werd aangelegd. De bouw van de hoofdstructuur van de Dam werd voltooid in 2002. De projectontwikkelaar van de dam was de Portugese staat, die communautaire financiering voor het project had ontvangen in het kader van het Cohesiefonds van de Gemeenschap. De klagers hadden de Commissie een aantal brieven gestuurd met het verzoek maatregelen te nemen om het project stop te zetten. Zij waren van mening dat het damproject aanzienlijke schade zou toebrengen aan het milieu en het culturele erfgoed van het gebied. Zij maakten zich met name zorgen over de bescherming van de Iberische Lynx en het behoud van bepaalde rotstekeningen. De klagers waren van mening dat de nationale milieueffectbeoordelingen ("EIA's") en de milieueffectbeoordeling die op verzoek van de Commissie specifiek in verband met de financiering uit het Cohesiefonds was uitgevoerd, ontoereikend waren. Zij waren van mening dat de bouw van de dam in strijd was met Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (1) ("Richtlijn 85/337") en Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (2) ("Richtlijn 92/43").

De Commissie antwoordde de klagers onder meer dat:

i) het besluit om het Alqueva-damproject uit te voeren, viel onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en niet onder die van de Commissie;

ii) de Commissie het project op de voet volgde om ervoor te zorgen dat het Gemeenschapsrecht werd nageleefd en dat aan de voorwaarden voor toekenning van communautaire financiering werd voldaan;

iii) de Commissie reeds twee andere klachten onderzocht, volgens welke Portugal bepaalde geplande risicobeperkende maatregelen voor de bescherming van de habitat van de Iberische Lynx niet had uitgevoerd;

iv) aangezien de door klager genoemde prehistorische rotsschilderingen na de effectbeoordeling en de goedkeuring van het project waren ontdekt, was richtlijn 85/337 op dit punt niet van toepassing;

v) na de ontdekking van het gesteentesnijwerk hadden de Portugese autoriteiten intensieve studies uitgevoerd en een volledige inventarisatie van het gesteentesnijwerk gemaakt, maar waren zij tot de conclusie gekomen dat er geen speciale beschermingsmaatregelen nodig waren, aangezien de sedimentlaag het gesteentesnijwerk zou beschermen.

In hun klacht bij de Ombudsman stelden klagers kort samengevat dat de Commissie had nagelaten maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat richtlijn 85/337 en richtlijn 92/43 met betrekking tot het Alqueva Dam and Reservoir-project werden nageleefd. Zij waren van mening dat de Commissie de financiering van het project had moeten inhouden of anderszins maatregelen had moeten nemen om het damproject stop te zetten. Op 30 september 2004 opende de Ombudsman een onderzoek naar de bovengenoemde bewering van de klagers.

Het onderzoek

Het advies van de Commissie
Achtergrond

Het Alqueva Dam-project maakte deel uit van een multifunctioneel project dat was onderworpen aan twee volledige MEB-procedures, die respectievelijk in 1994 en 1995 waren afgerond. Deze procedures waren gebaseerd op milieueffectrapportages die in 1992 voor de eerste MEB-procedure en in 1995 voor de tweede werden uitgevoerd. Beide werden gevolgd door perioden van openbare raadpleging en beoordeling door een evaluatiecomité. Ze bestreken alle milieuaspecten van het multifunctionele project, waaronder de overstromingen van Aldeia da Luz, natuurbeschermingskwesties en de impact op het landschap en de archeologische vindplaatsen. Na afloop van deze procedures hebben de Portugese autoriteiten het project op 14 augustus 1995 goedgekeurd. Naast de twee milieueffectrapportages die in het kader van deze MEB-procedures zijn uitgevoerd, zijn er nog twee studies over het project uitgevoerd, een in 1987 en een in 1996. Deze twee studies hadden ook betrekking op alle milieueffectaspecten van het project. De studie van 1996 werd in opdracht van de Commissie uitgevoerd in het kader van het verzoek om communautaire financiering en werd uitgevoerd na goedkeuring van het project door de Portugese autoriteiten.

De communautaire financiering werd in juli 1997 goedgekeurd onder een aantal voorwaarden, waaronder de uitvoering van de in het milieubeheerplan van het project beschreven mitigatie- en compensatiemaatregelen en maatregelen die vervolgens in de MEB's voor de verschillende afzonderlijke projecten zouden worden vastgesteld. Op de uitvoering van deze maatregelen werd toegezien door een commissie die werd voorgezeten door het Portugese ministerie van Milieu, in samenwerking met nationale en regionale milieuautoriteiten en milieu-ngo’s.

Aangezien het project was onderworpen aan een MEB, die een openbare raadpleging omvatte en die de uitvoering van mitigatie- en compensatiemaatregelen in het kader van een milieubeheerplan bepaalde, voldeed het dus aan de vereisten van richtlijn 85/337.

De impact van het project op de Iberische Lynx

Een project gericht op het behoud van de Iberische Lynx werd in 1995-1997 medegefinancierd door het LIFE-Natuurprogramma. Het project omvatte een gedetailleerde studie van alle gebieden die van belang zijn voor de instandhouding van de soort op het Portugese vasteland. Zij heeft alle gebieden met bevestigde of onbevestigde aanwezigheid van de soort geïdentificeerd en heeft een aanbeveling gedaan waarin belangrijke gebieden voor de instandhouding van de Iberische lynx worden gespecificeerd die in het Natura 2000-netwerk moeten worden opgenomen.

Slechts één locatie, bekend als Alcarrache-Guadelim, in het door het Alqueva Dam-project getroffen gebied werd geïdentificeerd als een locatie van potentiële aanwezigheid van de soort, in de vorm van een onbevestigde aanwezigheid van één Iberische lynx. Dit gebied maakte geen deel uit van de lijst van gebieden die worden aanbevolen voor opname in Natura 2000. Hoewel het gebied niet bijzonder relevant werd geacht voor de bescherming van de soort, herbergde het een type habitat (eiken "montado") dat uiteindelijk door de Iberische Lynx zou kunnen worden gebruikt. Het milieubeheerplan van het project omvatte daarom maatregelen om eventuele gevolgen voor de Iberische lynx en zijn habitat te beperken en te compenseren. Deze maatregelen omvatten i) een geprogrammeerde verwijdering van vegetatie om de ecologische effecten van het project tot een minimum te beperken; ii) een plan voor het redden van niet-vliegende gewervelde dieren uit het te ruimen gebied; iii) het toezicht op verschillende activiteiten; iv) de ontwikkeling van een irrigatieplan dat kwetsbare gebieden uitsluit; v) het openen van ecologische corridors; en vi) het planten en terugwinnen van kurk- en steeneiken "montados". De planning van de vegetatieklaring is opgesteld op basis van een aantal wetenschappelijke studies van de belangrijkste habitats en soorten (dierlijk en plantaardig) in het gebied. Zowel bij de uitwerking van het plan voor de verwijdering van de vegetatie als bij de latere herzieningen ervan werd in het bijzonder rekening gehouden met de mogelijke aanwezigheid van de Iberische lynx. De potentiële aanwezigheidsgebieden van de soort werden als zeer gevoelig beschouwd in termen van natuurlijk erfgoed en dienovereenkomstig behandeld in het plan voor de verwijdering van vegetatie. Bovendien eisten de Portugese autoriteiten dat alle werkzaamheden moesten worden stopgezet in geval van een waarneming van een Iberische lynx in het gebied van het project en dat een dergelijke waarneming moest worden meegedeeld aan de Portugese natuurbeschermingsautoriteiten, met name het ICN ("Instituto da Conservação da Natureza"). Hieruit volgt dat de Portugese autoriteiten, na bovengenoemde maatregelen te hebben genomen om de gevolgen voor de Iberische Lynx en haar habitat te verzachten en te compenseren, artikel 12 van richtlijn 92/43 in acht hebben genomen.

De Commissie was op geen enkel moment tijdens het gehele proces op de hoogte van de aanwezigheid van de Iberische lynx in het litigieuze gebied. In feite was de aanwezigheid van de soort in het overstroomde gebied tot op heden niet bevestigd. De Commissie heeft in 1995/1997 een studie gefinancierd in het kader van een LIFE-Natuurproject voor de instandhouding van de Iberische Lynx. Deze studie bestreek in detail het hele grondgebied van het Portugese vasteland en identificeerde alle gebieden met bevestigde of onbevestigde aanwezigheid van de soort. In de studie werd een aanbeveling gedaan over alle belangrijke gebieden voor het behoud van de Lynx die in het Natura 2000-netwerk moeten worden opgenomen. Deze aanbeveling had geen betrekking op gebieden die door het Alqueva-project werden getroffen.

Overige opmerkingen

Het besluit om de Alquevadam of enig ander ontwikkelingsproject uit te voeren, viel onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en niet onder die van de Commissie. De Commissie is niet bevoegd om te beslissen of een project al dan niet aanvaardbaar is. De Commissie moet nagaan, en heeft geverifieerd, of de communautaire wetgeving correct is toegepast, en deze informatie is aan de klagers meegedeeld.

De nationale autoriteiten, en niet de Commissie, zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de MEB van projecten. De Commissie kan alleen nagaan of een dergelijke beoordeling wordt uitgevoerd in overeenstemming met de vereisten van de communautaire wetgeving. Zij heeft bevestigd dat zij dit in casu heeft gedaan.

De Commissie heeft in 2001 een eerste reeks klachten over het Alqueva-project geregistreerd (klachten 2001/4401 en 2001/4402). Klacht 2001/4401 had specifiek betrekking op de vernietiging van de habitat van de Iberische Lynx door de verwijdering van vegetatie voor de Alquevadam, terwijl klacht 2001/4402 betrekking had op de algemene uitvoering van de mitigatie- en compensatiemaatregelen met betrekking tot de effecten van het project op de natuur. Bij brieven van 26 september 2001 en 19 juni 2002 heeft het directoraat-generaal (DG) Milieu van de Commissie de Portugese autoriteiten van deze twee klachten in kennis gesteld en om opheldering verzocht. Bovendien heeft de Commissie tijdens verschillende bijeenkomsten met de Portugese autoriteiten op 5 november 2001, 3 december 2002, 21 maart 2003 en 25 maart 2004 beide kwesties besproken. Met betrekking tot klacht 2001/4401 was de Commissie van mening dat er geen sprake was van schending van het gemeenschapsrecht, met name van artikel 12 van richtlijn 92/43. Na klager om opmerkingen te hebben verzocht, had de Commissie op 16 oktober 2002 besloten het dossier met betrekking tot die klacht te sluiten.

Wat klacht 2001/4402 betreft, had de Commissie bij de beoordeling van deze klacht geconcludeerd dat het project was onderworpen aan een MEB die voldeed aan de vereisten van richtlijn 85/337. De uitvoering van het milieubeheerplan van het project was echter aan de gang en daarom hield de Commissie het dossier open om ervoor te blijven zorgen dat de in het kader van de communautaire financiering en het milieubeheerplan van het project vastgestelde mitigatie- en compensatiemaatregelen correct werden uitgevoerd.

In 2002 had de Commissie een derde klacht ingediend over de mogelijke verslechtering van twee speciale beschermingszones (SBZ's) die door Portugal waren aangewezen op grond van artikel 4 van Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (3) en twee PSI's (voorgestelde gebieden van communautair belang) langs de rivier de Guadiana, stroomafwaarts van de dam van Alqueva (klacht 2002/4720).

Na de registratie van de klacht heeft het DG Milieu de Portugese autoriteiten bij brief van 4 april 2002 en tijdens de vergaderingen van 3 december 2002 en 21 maart 2003 daarvan in kennis gesteld en om opheldering verzocht. De Commissie heeft geconcludeerd dat de situatie in Portugal in strijd was met artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43, volgens hetwelk

"De lidstaten nemen passende maatregelen om te voorkomen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones verslechtert en dat de soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen, worden verstoord, voor zover deze verstoring significant kan zijn in het licht van de doelstellingen van deze richtlijn."

Daarom heeft de Commissie Portugal een aanmaningsbrief gestuurd in het kader van artikel 226 van het EG-Verdrag.

Conclusies

De Commissie had de door de klagers aan de orde gestelde kwesties onderzocht en was tot de conclusie gekomen dat zij geen inbreuken op de communautaire wetgeving kon vaststellen in verband met de gevolgen van het Alqueva Dam-project voor de Iberische Lynx in het door het project overstroomde gebied.

De Commissie concludeerde dat de MEB van het project werd uitgevoerd in overeenstemming met de desbetreffende communautaire wetgeving.

Volgens de informatie waarover de Commissie beschikte, was het door het project overstroomde gebied niet rechtstreeks van belang voor de instandhouding van de Iberische lynx en was het daarom niet opgenomen in de Portugese lijst van gebieden van communautair belang (voorgestelde gebieden van communautair belang). In het milieubeheerplan van het project waren mitigatie- en compensatiemaatregelen opgenomen om eventuele gevolgen van het project voor de Iberische Lynx en zijn habitat aan te pakken.

Er was nog steeds een klachtdossier over de uitvoering van het plan open om de Commissie in staat te stellen toezicht te houden op het plan en ervoor te zorgen dat de maatregelen waarin het plan voorzag, correct werden uitgevoerd. Er liep een inbreukprocedure met betrekking tot een specifiek aspect van de risicobeperkende maatregelen die van invloed waren op de zoetwaterstroom in de rivier de Guadiana stroomafwaarts van het project.

Opmerkingen van klager

In hun gedetailleerde opmerkingen handhaafden de klagers hun klacht. Zij benadrukten dat zij geen toegang hadden tot officiële dossiers en documentatie met betrekking tot het project in kwestie. Ze moesten verder gaan met meer fragmentarisch bewijs, dat normaal gesproken beschikbaar was voor het grote publiek. Zij verwezen dus naar een aantal publicaties, zoals tijdschriften en kranten, die het damproject gedurende meerdere jaren leken te hebben bekritiseerd. De klagers leken te suggereren dat de Portugese MEB's in feite waren uitgevoerd met een gebrek aan onafhankelijkheid.

Nadere inlichtingen

Na zorgvuldige bestudering van het standpunt van de Commissie en de opmerkingen van klager bleek dat nader onderzoek noodzakelijk was. De Ombudsman verzocht de Commissie derhalve hem informatie te verstrekken over de vraag of zij had gecontroleerd of de MEB's met een voldoende mate van onafhankelijkheid waren uitgevoerd.

Antwoord van de Commissie

In haar antwoord op de verdere onderzoeken van de Ombudsman maakte de Commissie samenvattend de volgende opmerkingen:

Bij richtlijn 85/337 is een kader van procedurele vereisten vastgesteld waaraan moet worden voldaan om de milieueffecten van openbare en particuliere projecten te beoordelen. Naleving van deze eisen zorgt ervoor dat de beoordeling nauwkeurig is en met een voldoende mate van onafhankelijkheid wordt uitgevoerd.

Volgens richtlijn 85/337 is het de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever om de voor de beoordeling noodzakelijke informatie te verstrekken. De vereiste van openbare raadpleging zorgt er echter voor dat alle relevante kwesties bij de beoordeling in aanmerking worden genomen, ongeacht de door de projectontwikkelaar ingediende studies. Bovendien vallen de analyse van en het definitieve besluit over alle elementen die de projectontwikkelaar tijdens de MEB-procedures ter beschikking heeft gesteld, onder de bevoegdheid van de overheidsinstanties.

De rol van de Commissie bestaat erin ervoor te zorgen dat de vereiste procedure correct wordt gevolgd, dat het publiek toegang heeft tot de relevante informatie en dat de autoriteiten rekening houden met alle beschikbare informatie, zoals vereist op grond van artikel 8 van richtlijn 85/337. Dit betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat de bevoegde autoriteiten alle tijdens de openbare raadpleging gemaakte opmerkingen moeten aanvaarden. De richtlijn bevat geen specifieke eisen (zoals kwalificaties, technische vaardigheden of andere voorwaarden) waaraan de auteurs van effectstudies moeten voldoen. Bijgevolg kan de Commissie niet interveniëren met betrekking tot de keuze van adviseurs door een projectontwikkelaar.

Zoals in het eerste advies van de Commissie is opgemerkt, maakte het project Alqueva Dam deel uit van een multifunctioneel project dat was onderworpen aan twee volledige MEB-procedures, die respectievelijk in 1994 en 1995 waren afgesloten. Deze MEB-procedures waren gebaseerd op milieueffectbeoordelingen, waarvan de eerste in 1992 en de tweede in 1995 werden uitgevoerd. Beide werden gevolgd door de perioden van openbare raadpleging en beoordeling door een evaluatiecomité. Na afronding van deze procedures hebben de Portugese autoriteiten het project op 14 augustus 1995 goedgekeurd.

De milieu-impactstudies hadden betrekking op alle milieuaspecten van het multifunctionele project, waaronder de overstromingen van Aldeia da Luz, natuurbeschermingskwesties en de impact op het landschap en de archeologische vindplaatsen. Wat de grensoverschrijdende effecten betreft, waren de Spaanse autoriteiten geraadpleegd in het kader van de MEB over het project.

Naast de twee milieueffectrapportages die in het kader van deze MEB-procedures zijn uitgevoerd, zijn er nog twee studies over het project uitgevoerd, een in 1987 en een in 1996.

Hoewel de studie van 1987 een in opdracht van de projectontwikkelaar uitgevoerde voorbereidende studie was, werd de studie van 1996 in opdracht van de Commissie uitgevoerd door ESB International (4) in het kader van het verzoek van de nationale autoriteiten om communautaire EFRO-financiering (5), met het oog op de verificatie van de eerder gemaakte beoordelingen. Deze studie, uitgevoerd door professionals die geen banden hebben met de projectontwikkelaars, omvatte bezoeken aan de projectgebieden door zeven specialisten en ontmoetingen, niet alleen met de projectontwikkelaars en met de Portugese milieu- en landbouwautoriteiten, maar ook met de twee grootste Portugese milieu-ngo's. Een van de elementen die in de studie werden geanalyseerd, waren de volledige MEB's die eerder werden uitgevoerd, met inbegrip van de opmerkingen die tijdens de periode van openbare raadplegingen werden ingediend. In de door ESB International uitgevoerde studie werd geconcludeerd dat de negatieve effecten van het project voldoende in aanmerking waren genomen in de MEB’s en werden aanbevelingen gedaan met betrekking tot de uit te voeren mitigatie- en compensatiemaatregelen. Deze zijn opgenomen in het milieubeheerplan van het project. Op basis van de bevindingen van deze studie werd communautaire financiering toegekend.

De Commissie had er dus alles aan gedaan om ervoor te zorgen dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde MEB-procedures in overeenstemming waren met de vereisten van richtlijn 85/337, en uit de informatie waarover de Commissie beschikte, bleek dat de Alqueva Dam voldeed aan de relevante wettelijke vereisten.

Opmerkingen van klagers

In zijn opmerkingen handhaafde klager zijn klacht en verwees hij opnieuw naar verschillende bronnen van kritiek op het Alqueva Dam-project.

De klagers hebben ook opmerkingen gemaakt over de opmerkingen van de Commissie over de aard van de door richtlijn 85/337 voorgeschreven MEB's en over haar eigen rol in dit verband. Zij voerden aan dat de procedurevoorschriften van de richtlijn geen voldoende mate van onafhankelijkheid garanderen en verklaarden dat "[een] particuliere opdrachtgever kan worden beperkt door de procedurevoorschriften van [richtlijn] 85/337/EEG. De kwestie wordt ingewikkelder wanneer de ontwikkelaar de lidstaat is en de verstrekte gegevens afhankelijk zijn van [] de nationale autoriteiten. Er kan dus niet worden uitgegaan van een garantie van onafhankelijkheid bij de beoordeling". Wat de rol van de Commissie betreft, leken de klagers van mening te zijn dat de Commissie haar verantwoordelijkheid ten onrechte beperkt achtte tot een beoordeling van de vraag of de procedurele vereisten waren nageleefd.

Aanvullende vragen

Na zorgvuldige bestudering van de argumenten die klager en de Commissie in deze zaak naar voren hadden gebracht, verzocht de Ombudsman deze laatste om commentaar te leveren op zijn voorlopige juridische interpretatie van een aantal kwesties, en wel als volgt:

(1) Kwestie van de deugdelijkheid van het project en de bevoegdheden van de Commissie op dit gebied

In haar eerste advies verklaarde de Commissie: "Het besluit om de Alquevadam of enig ander ontwikkelingsproject uit te voeren, valt onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en niet onder die van de Europese Commissie. De Commissie is niet bevoegd om te beslissen of een project al dan niet aanvaardbaar is. De Commissie moet nagaan, en heeft geverifieerd, of de communautaire wetgeving correct wordt toegepast (...)"(par. 3.1 van het advies, blz. 3, cursivering van mij).

In artikel 6 van het EG-Verdrag is echter het integratiebeginsel vastgelegd, op grond waarvan "de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het in artikel 3 van het [EG-]Verdrag bedoelde communautaire beleid, met name met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling". De uitdrukking "eisen inzake milieubescherming" moet worden beschouwd als een verwijzing naar de doelstellingen, beginselen en criteria van artikel 174 van het EG-Verdrag. Het woord "uitvoering" lijkt niet alleen betrekking te hebben op de vaststelling van afgeleid Gemeenschapsrecht, maar ook op de toepassing ervan door de lidstaten. De clausule inzake milieu-integratie impliceert niet alleen dat bij een ander communautair beleid ten minste rekening wordt gehouden met de bescherming van het milieu. Het Hof heeft immers beklemtoond dat deze clausule een uitdrukking is van het beginsel dat "alle communautaire maatregelen moeten voldoen aan de eisen van milieubescherming"(6). In dit verband de verordening op grond waarvan de Commissie in casu communautaire financiering heeft toegekend, namelijk verordening nr. 1164/94 tot oprichting van een Cohesiefonds. In artikel 8, lid 1, van die verordening is bepaald dat "[d]e door het Fonds gefinancierde projecten [...] in overeenstemming [zijn] met de bepalingen van de Verdragen, met de ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten en met het beleid van de Gemeenschap, met inbegrip van het beleid inzake milieubescherming (...)".

Het standpunt van de Commissie dat zij niet bevoegd is om te beslissen of een project aanvaardbaar is, zou derhalve in twijfel kunnen worden getrokken voor zover het als in strijd met de bovengenoemde beginselen en regels kan worden beschouwd.

(2) Kwestie van de vernietiging (overstroming) van een dorp

Het lijkt erop dat het standpunt van de Commissie dat zij niet bevoegd is om te beslissen of een project al dan niet aanvaardbaar is (zie punt 1), ook betrekking heeft op de vernietiging van een dorp (overstroming) door het damproject.

In dit verband herinnert de Ombudsman echter aan het integratiebeginsel en het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het privéleven, zoals verankerd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de relevante jurisprudentie (7). Op grond van bovengenoemd beginsel en grondrecht moet een handeling van de Gemeenschap of van een lidstaat die i) op het gebied van het Gemeenschapsrecht wordt verricht en ii) het milieu zodanig beïnvloedt dat zij aanzienlijke nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor het recht op persoonlijke integriteit, het vreedzaam genot van de woning (of het ambt) en de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, een billijke afweging van de betrokken tegenstrijdige belangen weerspiegelen. Hoewel de bevoegde besluitvormer in dit verband over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, veronderstelt een dergelijke afweging normaal gesproken een milieueffectrapport, dat wordt opgesteld door voor de taak gekwalificeerde wetenschappelijke deskundigen, aangezien het op passende wijze moet worden gebaseerd, op basis van de meest recente en betrouwbare beschikbare wetenschappelijke gegevens en in het licht van de beste wetenschappelijke kennis op dit gebied. Wanneer het beginsel van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de persoonlijke levenssfeer in het geding komt, lijkt de Commissie dus bevoegd te zijn om het besluit van de lidstaat betreffende een billijke afweging van de betrokken concurrerende belangen te toetsen.

(3) Rol van de Commissie met betrekking tot de naleving van richtlijn 85/337 (en artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43)

In haar adviezen heeft de Commissie zich uitdrukkelijk uitgesproken over haar rol als hoedster van het Verdrag. In haar tweede advies van 27 juni 2005 heeft de Commissie uitdrukkelijk verklaard dat haar rol met betrekking tot richtlijn 85/337:

"ervoor zorgen dat de vereiste procedure correct wordt gevolgd, dat het publiek toegang heeft gehad tot de relevante informatie en dat in het door de autoriteiten genomen besluit rekening is gehouden met alle beschikbare informatie, zoals vereist uit hoofde van artikel 8 van de richtlijn (...). De richtlijn bevat geen specifieke vereisten (bv. kwalificaties, technische vaardigheden of andere voorwaarden) waaraan de auteurs van effecten moeten voldoen. Bijgevolg kan de Commissie niet tussenbeide komen bij de keuze van adviseurs door een projectontwikkelaar."

De Commissie heeft ook opgemerkt dat zij zelf opdracht heeft gegeven tot een milieueffectbeoordeling in verband met de communautaire financiering van het damproject. De Commissie heeft echter geen enkele specifieke of algemene verklaring afgelegd over haar verplichtingen op dit gebied.

In het licht van het voorgaande heeft de Ombudsman de Commissie verzocht opmerkingen te maken over het volgende:

De doelstellingen van richtlijn 85/337 worden beter gediend wanneer argumenten met betrekking tot de adequaatheid en deugdelijkheid van een MEB, gelet op de bepalingen van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn, overeenkomstig de artikelen 6 en 8 van de richtlijn aan de bevoegde nationale autoriteiten worden voorgelegd en door hen worden onderzocht in het kader van de vergunningsprocedure. Aangezien de Commissie ervoor moet zorgen dat artikel 8 van de richtlijn wordt nageleefd, moet zij zorgvuldig omgaan met beweringen in een klacht uit hoofde van artikel 226 dat een lidstaat "vergunning" heeft verleend in strijd met artikel 8. In een dergelijk geval kan het zijn dat de lidstaat geen rekening heeft gehouden met de resultaten van bepaalde raadplegingen en specifieke informatie die overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 7 van de richtlijn is verzameld, met name door het publiek verstrekte informatie en meningen over de adequaatheid en betrouwbaarheid van de door de opdrachtgever verstrekte MEB.

Wanneer aantijgingen van niet-naleving van de artikelen 3 en 5 van richtlijn 85/337 rechtstreeks bij de Commissie worden ingediend door middel van een klacht wegens niet-nakoming op grond van artikel 226, is de toetsing door de Commissie van de toereikendheid en de regelmatigheid van een MEB normaal gesproken beperkt. In het bijzonder, en in het licht van de wetenschappelijke en technische aard van de inhoud van een MEB, beperkt de toetsing door de Commissie zich ertoe na te gaan of de lidstaat een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat de MEB voldeed aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn. Een dergelijke fout zal bijvoorbeeld waarschijnlijk worden gevonden wanneer de MEB de interactie tussen de in artikel 3 genoemde factoren niet beschrijft en beoordeelt of wanneer de MEB niet de beoogde maatregelen beschrijft om aanzienlijke nadelige milieueffecten te voorkomen, te verminderen en, indien mogelijk, te verhelpen.

Wat de kwalificaties van de personen die een MEB-verslag opstellen betreft, vereisen richtlijn 85/337 en artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 dat de MEB passend is , hetgeen betekent dat zij moet worden opgesteld op basis van de beste wetenschappelijke kennis op dit gebied (8). Dit betekent dat het moet worden gemaakt door wetenschappelijke deskundigen die gekwalificeerd zijn voor de taak.

Met betrekking tot de MEB die in het kader van de communautaire financiering namens de Commissie is uitgevoerd, lijkt de Commissie, althans in beginsel, niet verplicht haar eigen MEB op te stellen om na te gaan of een MEB die door een lidstaat wordt geacht aan de vereisten van richtlijn 85/337 (en van artikel 6 van richtlijn 92/43) te voldoen, adequaat en correct is. Wanneer de Commissie echter een dergelijke stap neemt, zoals zij in casu heeft gedaan, en zich op een dergelijke MEB beroept om een klacht wegens niet-nakoming op grond van artikel 226 af te wijzen, vereisen de beginselen van behoorlijk bestuur dat de MEB passend is , hetgeen normaliter impliceert dat zij moet worden opgesteld door wetenschappelijke deskundigen die voor de taak zijn gekwalificeerd, op basis van de beste wetenschappelijke kennis op dit gebied.

(4) Probleem met betrekking tot de rotstekeningen

Met betrekking tot de kwestie van bepaalde rotstekeningen, die volgens de Commissie in het overstroomde gebied werden aangetroffen nadat de "vergunning" was verleend en nadat was vastgesteld dat er behoefte was aan een aanvullende MEB, heeft de Commissie met name opgemerkt dat:

"De in Richtlijn 85/337/EEG bedoelde effectbeoordeling wordt uitgevoerd op basis van de tot dusver beschikbare passende informatie. Volgens de vereisten van de richtlijn, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, is een nieuwe milieueffectbeoordeling alleen nodig als de opdrachtgever wijzigingen in de oorspronkelijke projecten heeft aangebracht die onvoorziene gevolgen kunnen hebben. Het geval van Alqueva Dam was echter anders, aangezien het project [zelf] na zijn toestemming geen relevante wijzigingen had ondergaan"(blz. 3 van zijn eerste advies).

De Commissie lijkt derhalve van mening te zijn dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld of gesuggereerd dat, nadat de "vergunning" is verleend, "een nieuwe MEB alleen nodig zou zijn indien de ontwikkelaar (...) wijzigingen in het oorspronkelijke project aanbrengt die onvoorziene gevolgen kunnen hebben".

Het Hof lijkt een dergelijke regel echter niet te hebben aangekondigd (zie in dit verband zaak C-81/96, betreffende de toepasselijkheid ratione temporis van richtlijn 85/337). De omstandigheden in de onderhavige zaak lijken vergelijkbaar met die in die zaak, voor zover:

i) de "vergunning" voor de dam reeds was verleend;

ii) de vergunning niet was voorafgegaan door een milieubeoordeling van de archeologische vindplaatsen in kwestie;

iii) het gebied van deze archeologische vindplaatsen nog niet was overstroomd en de toestemming dus niet was gebruikt, althans niet voor een relevant deel;

iv) de Portugese autoriteiten hebben blijkbaar besloten de inhoud van de "vergunning" opnieuw te onderzoeken op basis van een nieuwe studie over deze archeologische vindplaatsen en de kwestie van de bescherming ervan.

Richtlijn 85/337 moet in ieder geval worden uitgelegd in het licht van artikel 174, lid 2, van het EG-Verdrag (zie de zaken C-418/97 (9), C-318/98 (10)), het doel van de richtlijn (zie zaak C-72/95 (11)) en de noodzaak om de nuttige werking ervan te waarborgen (zie zaak C-81/96 (12)).

In het licht van het voorgaande zou de juistheid van het standpunt van de Commissie betreffende de toepasselijkheid van richtlijn 85/337 op het betrokken steensnijwerk in twijfel kunnen worden getrokken.

Antwoord van de Commissie

In haar memorie van antwoord heeft de Commissie om te beginnen opgemerkt dat haar uitlegging van het gemeenschapsrecht, wanneer zij optreedt als hoedster van het Verdrag met betrekking tot inbreukprocedures, een aangelegenheid is die alleen door het Hof van Justitie van de Europese Unie kan worden getoetst en die in het algemeen buiten het begrip wanbeheer valt. Bijgevolg kan een louter verschil in interpretatie van het recht tussen de Ombudsman en de Commissie niet worden beschouwd als een geval van wanbeheer. De Commissie heeft vervolgens onder meer de volgende opmerkingen gemaakt.

Als hoedster van het Verdrag verifieert de Commissie of de projecten in overeenstemming zijn met de milieuwetgeving en het milieubeleid van de EG en kan zij de communautaire financiering opschorten of intrekken wanneer zich tijdens de uitvoering van het project een schending voordoet of wordt ontdekt. In het kader van de structuurfondsen handelt de Commissie met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en partnerschap. Vóór de vaststelling van het besluit tot toekenning van financiële bijstand beoordeelt de Commissie alle beschikbare milieu-informatie. Bovendien moeten projecten tijdens de uitvoeringsfase voldoen aan de EG-wetgeving.

In casu heeft de Commissie, rekening houdend met de aard van het project, de omvang ervan en de nabijheid van beschermde gebieden, alvorens de financiering van het project toe te kennen, een aanvullende studie verricht om na te gaan of de eerder verrichte beoordelingen in overeenstemming waren met het milieurecht van de EG. Een van de elementen die in de studie werden geanalyseerd, waren de twee volledige MEB’s, met inbegrip van de opmerkingen die tijdens de periode van openbare raadpleging werden ingediend. In de studie werd geconcludeerd dat de negatieve effecten van het project voldoende in aanmerking waren genomen in de MEB’s en werden aanbevelingen gedaan met betrekking tot de uit te voeren mitigatie- en compensatiemaatregelen, met name op het gebied van natuurbescherming. Deze maatregelen zijn vervolgens opgenomen in het milieubeheerplan van het project. De studie werd uitgevoerd door deskundigen die geen banden hadden met de projectontwikkelaars, omvatte bezoeken aan het gebied van het project door specialisten en vergaderingen, niet alleen met de projectontwikkelaars en met de Portugese milieu- en landbouwautoriteiten, maar ook met Portugese milieu-ngo's.

De uitvoering van het milieubeheerplan wordt nauwlettend gevolgd door de Commissie, die periodieke verslagen ontvangt van een commissie die is opgericht om toezicht te houden op de milieukwesties. Voorts werd een inbreukprocedure ingeleid met betrekking tot de gevolgen van het project voor twee speciale beschermingszones langs de rivier de Guadiana stroomafwaarts van de dam en werd, na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies, de communautaire financiering van het project opgeschort. De zaak werd vervolgens afgesloten en de opschorting van de financiering werd opgeheven toen de lidstaat aantoonde dat de sluiting van de dampoorten geen gevolgen zou hebben voor het behoud van de in het wild levende vogels in de SBZ’s.

Wat de overstromingen in Aldeia de Luz betreft, is de impact op de mens volgens richtlijn 85/337 een factor waarmee de MEB rekening moet houden. Dit was een kwestie die in de MEB's voor het project aan de orde werd gesteld. Een van de voorgestelde maatregelen om de negatieve gevolgen van het project voor de bevolking tot een minimum te beperken, was de heropbouw van het dorp op een andere plaats.

Ten slotte heeft de Commissie met betrekking tot het houtsnijwerk dat in het overstroomde gebied werd aangetroffen, opnieuw verklaard dat het vijf jaar na de goedkeuring van het project was ontdekt. Richtlijn 85/337 heeft niet uitdrukkelijk betrekking op de situatie waarin zich tijdens de uitvoering van een project een nieuw element voordoet en de uitlegging die het Hof tot dusver heeft gegeven, enkel voorziet in de uitvoering van een nieuwe MEB wanneer de opdrachtgever wijzigingen aan het project aanbrengt. In ieder geval hadden de Portugese autoriteiten, na de ontdekking van de rotstekeningen, intensieve studies uitgevoerd om alle rotstekeningen langs de volledige oevers van de rivier de Guadiana te identificeren en werd een volledige inventaris opgemaakt. De Portugese autoriteiten concludeerden echter dat er geen speciale beschermingsmaatregelen nodig waren tegen de overstromingen van de dam, aangezien de sedimentlaag de archeologische vindplaatsen zou beschermen.

Opmerkingen van klagers

In hun gedetailleerde opmerkingen verwierpen de klagers in de eerste plaats de argumenten van de Commissie dat haar uitlegging van het gemeenschapsrecht, wanneer zij optreedt als hoedster van het Verdrag, geen geval van wanbeheer kan opleveren. De klagers merkten met name op dat zij hun bewering handhaafden en voerden een aantal ondersteunende argumenten aan. Zij hebben bij hun opmerkingen ook twee studies betreffende het litigieuze project gevoegd (13).

BESLUIT

1 Inleidende opmerking

1.1 In haar antwoord van 17 oktober 2006 op de aanvullende onderzoeksbrief van de Europese Ombudsman van 31 maart 2006 merkte de Europese Commissie op dat haar interpretatie van het Gemeenschapsrecht, wanneer zij optreedt als hoedster van het Verdrag met betrekking tot inbreukprocedures, een kwestie is die alleen door het Europees Hof van Justitie kan worden getoetst en die in het algemeen buiten het begrip wanbeheer valt. Bijgevolg kan een louter verschil in interpretatie van het recht tussen de Ombudsman en de Commissie niet worden beschouwd als een geval van wanbeheer. In hun opmerkingen verwierpen de klagers het bovenstaande argument van de Commissie.

1.2 De Ombudsman merkt op dat de Commissie een soortgelijk argument heeft aangevoerd in andere zaken die reeds door de Ombudsman zijn afgesloten. Deze kwestie zal worden behandeld in de lopende studie van de Ombudsman naar de follow-up van kritische opmerkingen van de betrokken instellingen. Om deze reden en rekening houdend met zijn bevinding dat er geen sprake is van wanbeheer (zie punt 2 hieronder), acht de Ombudsman het niet gerechtvaardigd om in dit besluit op dit argument te antwoorden.

2 Bewering dat de Commissie met betrekking tot het project Alqueva Dam and Reservoir geen maatregelen heeft genomen om de naleving van de richtlijnen 85/337 en 92/43 te waarborgen

2.1 De klagers hadden bij de Commissie een inbreukklacht ingediend met betrekking tot de dam en het stuwmeer van Alqueva in Portugal. Zij maakten zich met name zorgen over twee kwesties, namelijk de bescherming van de Iberische lynx en het behoud van bepaalde rotstekeningen. De klagers waren van mening dat de nationale milieueffectbeoordelingen ("EIA's") (opgesteld in 1992 en 1995) en de milieueffectbeoordeling die op verzoek van de Commissie specifiek in verband met de financiering van het project in het kader van het Cohesiefonds was uitgevoerd, ontoereikend waren. Zij voerden aan dat Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (14) ("Richtlijn 85/337") en Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (15) ("Richtlijn 92/43") waren geschonden en dat de Commissie geen maatregelen had genomen om de naleving van deze richtlijnen te waarborgen. De Commissie verwierp deze bewering. Na onderzoek van de argumenten van klager heeft zij geen overeenkomstige inbreuken op het Gemeenschapsrecht vastgesteld (16).

2.2 Zoals opgemerkt in de aanvullende onderzoeksbrief van de Ombudsman van 31 maart 2006, worden de doelstellingen van Richtlijn 85/337 beter gediend wanneer argumenten met betrekking tot de adequaatheid en betrouwbaarheid van een MEB, in het licht van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn, worden voorgelegd aan en in overweging worden genomen door de bevoegde nationale autoriteiten in het kader van de vergunningsprocedure, overeenkomstig de artikelen 6 en 8 van de richtlijn. Aangezien de Commissie ervoor moet zorgen dat artikel 8 van de richtlijn wordt nageleefd, moet zij zorgvuldig omgaan met beweringen in een inbreukklacht dat een lidstaat "vergunning" heeft verleend in strijd met artikel 8. In dergelijke gevallen heeft de lidstaat mogelijk geen rekening gehouden met de resultaten van bepaalde raadplegingen en specifieke informatie die op grond van de artikelen 5 tot en met 7 is verzameld, met name informatie en adviezen van het publiek over de adequaatheid en betrouwbaarheid van de door de opdrachtgever verstrekte MEB. De klagers hebben echter geen dergelijke specifieke bewering gedaan.

2.3 In zijn aanvullende onderzoeksbrief van 31 maart 2006 verwees de Ombudsman naar de situatie waarin beschuldigingen van niet-naleving van de artikelen 3 en 5 van Richtlijn 85/337 rechtstreeks bij de Commissie worden ingediend door middel van een inbreukprocedure op grond van artikel 226. In dit verband gaf de Ombudsman aan dat een bevinding van wanbeheer door de Commissie met betrekking tot haar verwerping van deze aantijgingen over het algemeen gebaseerd is op bepaalde vooronderstellingen. Meer bepaald veronderstelt een dergelijke vaststelling van wanbeheer, gelet op de wetenschappelijke en technische aard van de inhoud van de MEB, dat de aan de Commissie overgelegde beweringen en bewijsstukken aantonen dat de lidstaat een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat de MEB voldeed aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn. Niettemin hebben de klagers in het onderhavige geval geen specifieke verwijzingen gemaakt naar de inhoud van de twee MEB's die aan de "vergunning" voorafgingen. Bovendien hebben de klagers niet aangetoond dat zij bij de Commissie relevante argumenten hadden ingediend die op voldoende specifieke en overtuigende wijze een dergelijke kennelijke beoordelingsfout aantoonden.

2.4 Wat de overstromingen in Aldeia de Luz betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat volgens Richtlijn 85/337 de gevolgen voor de mens een factor zijn die door de MEB in aanmerking moet worden genomen, en dat dit een kwestie was die in de MEB's met betrekking tot het project in kwestie aan de orde werd gesteld. De klagers hebben niet specifiek verwezen naar de relevante delen van de betwiste MEB’s van de Portugese autoriteiten. Bovendien hebben de klagers niet aangetoond dat zij bij de Commissie relevante argumenten hadden ingediend waaruit op voldoende specifieke en overtuigende wijze bleek dat Portugal een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door te oordelen dat de MEB’s in dit verband voldeden aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn. De klagers hadden in feite gesuggereerd dat Portugal de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover het beschikte, duidelijk had overschreden toen het, gelet op de inhoud van de MEB’s en met het oog op de “vergunning”, de belangen van de inwoners van Aldeia de Luz met betrekking tot hun privéleven en de belangen van de samenleving als geheel tegen elkaar afweegde. De klagers hebben echter niet aangetoond dat zij bij de Commissie voldoende specifieke en overtuigende argumenten hadden ingediend om dit standpunt te staven.

2.5 Wat de bescherming van de Iberische Lynx en de naleving van Richtlijn 92/43/EEG betreft, heeft de Commissie in de eerste plaats het volgende opgemerkt. Een project dat tot doel had de instandhouding van de Iberische Lynx te waarborgen, werd in 1995-1997 medegefinancierd door het LIFE-Natuurprogramma. Dit project omvatte een gedetailleerde studie van alle gebieden die van belang zijn voor de instandhouding van de soort op het Portugese vasteland. Zij heeft alle gebieden met bevestigde of onbevestigde aanwezigheid van de soort geïdentificeerd en heeft een aanbeveling gedaan waarin belangrijke gebieden voor de instandhouding van de Iberische lynx worden gespecificeerd die in het Natura 2000-netwerk moeten worden opgenomen. Slechts één locatie, bekend als Alcarrache-Guadelim, in het door het Alqueva Dam-project getroffen gebied werd geïdentificeerd als een locatie waar de soort mogelijk voorkomt, met de onbevestigde aanwezigheid van één individuele Iberische lynx. Dit gebied maakte geen deel uit van de lijst van gebieden die worden aanbevolen voor opname in Natura 2000. De klagers voerden echter in wezen aan dat Portugal, door het overstroomde gebied niet op te nemen in de nationale lijst van gebieden die als gebieden van communautair belang kunnen worden aangemerkt, zijn verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn niet is nagekomen. In het licht van de regels voor de opneming van gebieden in een dergelijke nationale lijst veronderstelt de bovengenoemde vermeende schending van de richtlijn dat Portugal i) niet voldeed aan de criteria van bijlage III bij de richtlijn of ii) de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsmarge waarover het beschikte toen het zijn gebieden voorstelde aan de Commissie op basis van de toepassing van de criteria van de richtlijn (17). Dit laatste is onlosmakelijk verbonden met, vaak complexe, wetenschappelijke evaluaties op basis van relevante milieu-informatie. De klagers hebben echter niet aangetoond dat zij bij de Commissie voldoende specifieke en naar behoren gemotiveerde argumenten hadden ingediend waaruit bleek dat de Portugese lijst van gebieden die in aanmerking komen om als gebieden van communautair belang te worden aangemerkt, op een van de hierboven vermelde wijzen gebrekkig was.

2.6 Met betrekking tot de Iberische Lynx merkt de Commissie ook het volgende op. Hoewel het gebied in kwestie misschien niet bijzonder relevant werd geacht voor de bescherming van de soort, herbergde het een type habitat (eiken "montado") dat mogelijk door de Iberische lynx zou kunnen worden gebruikt. Het milieubeheerplan van het project omvatte daarom maatregelen om eventuele gevolgen voor de Iberische Lynx en zijn habitat te beperken en te compenseren. Deze maatregelen omvatten i) een geprogrammeerde verwijdering van vegetatie om de ecologische effecten van het project tot een minimum te beperken; ii) een plan voor het redden van niet-vliegende gewervelde dieren uit het te ruimen gebied; iii) het toezicht op verschillende activiteiten; iv) de ontwikkeling van een irrigatieplan dat kwetsbare gebieden uitsluit; v) het openen van ecologische corridors; en vi) het planten en terugwinnen van kurk- en steeneiken "montados". De planning van de vegetatieklaring is opgesteld op basis van een aantal wetenschappelijke studies van de belangrijkste habitats en soorten (dierlijk en plantaardig) in het gebied. Zowel bij de uitwerking van het plan voor de verwijdering van de vegetatie als bij de latere herzieningen ervan werd in het bijzonder rekening gehouden met de mogelijke aanwezigheid van de Iberische lynx. De potentiële aanwezigheidsgebieden van de soort werden als zeer gevoelig beschouwd in termen van natuurlijk erfgoed en dienovereenkomstig behandeld in het plan voor de verwijdering van vegetatie. Bovendien eisten de Portugese autoriteiten dat alle werkzaamheden moesten worden stopgezet in geval van een waarneming van een Iberische lynx in het gebied van het project en dat een dergelijke waarneming moest worden meegedeeld aan de Portugese natuurbeschermingsautoriteiten, met name het ICN ("Instituto da Conservação da Natureza"). Hieruit volgt dat de Portugese autoriteiten, na bovengenoemde maatregelen te hebben genomen om de gevolgen voor de Iberische Lynx en haar habitat te verzachten en te compenseren, artikel 12 van richtlijn 92/43 in acht hebben genomen. De klagers betwistten deze conclusie van de Commissie. Zij vroegen zich af waarom het noodzakelijk was mitigerende maatregelen te nemen ten behoeve van een soort die in het betrokken gebied niet zou bestaan. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zijn de bovengenoemde maatregelen echter genomen in het licht van het feit dat het gebied een habitattype bevatte dat uiteindelijk door de Iberische lynx zou kunnen worden gebruikt. Bovendien hebben de klagers niet aangetoond dat zij bij de Commissie voldoende specifieke en naar behoren gemotiveerde argumenten hadden ingediend waaruit bleek dat Portugal zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 12 van de richtlijn met betrekking tot de Iberische Lynx niet was nagekomen.

2.7 Wat de rotstekeningen betreft die in het overstroomde gebied werden aangetroffen, merkte de Commissie op dat deze vijf jaar na de verlening van de vergunning voor het project werden ontdekt. Richtlijn 92/43 heeft niet uitdrukkelijk betrekking op de situatie waarin tijdens de uitvoering van een project nieuwe informatie verschijnt en de uitlegging van het Hof van Justitie tot op heden alleen voorziet in de uitvoering van een nieuwe MEB wanneer de ontwikkelaar wijzigingen in het project aanbrengt. In ieder geval hebben de Portugese autoriteiten, na de ontdekking van de rotstekeningen, intensieve studies uitgevoerd om alle rotstekeningen langs de volledige oevers van de rivier de Guadiana te identificeren en een volledige inventaris op te maken. De Portugese autoriteiten concludeerden echter dat er geen speciale beschermingsmaatregelen nodig waren tegen de overstromingen van de dam, aangezien de sedimentlaag de archeologische vindplaatsen zou beschermen. De klagers voerden aan dat het ongerechtvaardigd was dat de ontwikkelaar deze rotstekeningen niet tijdig had ontdekt, met name omdat soortgelijke archeologische vindplaatsen in Spanje (in 1995) langs de oevers van de rivier de Guadiana werden ontdekt. Zij hebben echter niet aangetoond dat zij de Commissie relevante argumenten en passende bewijzen hadden overgelegd waaruit op voldoende specifieke en overtuigende wijze bleek dat Portugal een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door te oordelen dat de betwiste MEB’s (opgesteld in 1992 en 1995) voldeden aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn, hoewel zij niet verwezen naar het betrokken steensnijwerk. Bovendien gaat richtlijn 85/337, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, niet uitdrukkelijk in op de situatie waarin archeologische vindplaatsen voor het eerst tijdens de uitvoering van een project worden ontdekt. Rekening houdend met de rechtspraak van het Hof met betrekking tot richtlijn 85/337, stelt de Ombudsman dus vast dat er wezenlijke, objectief redelijke twijfel bestaat over de toepasselijkheid van richtlijn 85/337 in omstandigheden als die welke hier worden besproken.

2.8 Wat betreft de kwestie van de onafhankelijkheid in de betwiste MEB's van 1992 en 1995 die door de klagers aan de orde zijn gesteld, merkt de Ombudsman op dat de klagers in wezen de wijsheid en adequaatheid van richtlijn 85/337 in dit verband lijken te hebben betwist (18). Dit argument heeft geen betrekking op een mogelijk geval van wanbeheer bij de activiteiten van de Commissie, maar op de verdiensten van de communautaire wetgeving. Daarom verwijst het naar een kwestie die buiten de reikwijdte van wanbeheer en, als zodanig, het mandaat van de Ombudsman valt.

2.9 Bovendien herinnert de Ombudsman eraan dat de Commissie een aanvullende MEB-studie van het project heeft uitgevoerd, alvorens hiervoor communautaire financiering toe te kennen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, waren de twee volledige MEB’s, met inbegrip van de opmerkingen die tijdens de periode van openbare raadpleging waren ingediend, een van de elementen die in de studie werden geanalyseerd. In de studie werd geconcludeerd dat de negatieve effecten van het project voldoende in aanmerking waren genomen in de MEB’s en werden aanbevelingen gedaan met betrekking tot de uit te voeren mitigatie- en compensatiemaatregelen, met name op het gebied van natuurbescherming. Deze werden vervolgens opgenomen in het milieubeheerplan van het project. De studie werd uitgevoerd door deskundigen die geen banden hadden met de projectontwikkelaars, omvatte bezoeken aan het gebied van het project door specialisten en vergaderingen, niet alleen met de projectontwikkelaars en met de Portugese milieu- en landbouwautoriteiten, maar ook met Portugese milieu-ngo's.

Tot slot merkte de Commissie op dat zij de uitvoering van het milieubeheerplan van het project op de voet heeft gevolgd en een inbreukprocedure heeft ingeleid over een bepaald aspect van de betrokken risicobeperkende maatregelen. Zij heeft ook uitgelegd hoe zij drie andere klachten over de milieueffecten van het betrokken project en de uitkomst van de desbetreffende procedures heeft behandeld. De Ombudsman merkt met name op dat de Commissie een aanmaningsbrief heeft gestuurd naar aanleiding van klacht 2002/4720 over de verslechtering van twee speciale beschermingszones langs de rivier de Guadiana stroomafwaarts van de dam en vervolgens de communautaire financiering van het project heeft opgeschort. De zaak werd vervolgens afgesloten en de opschorting van de financiering werd opgeheven toen de lidstaat aantoonde dat de sluiting van de dampoorten geen gevolgen zou hebben voor het behoud van de in het wild levende vogels in de SBZ’s.

2.10 In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de bewering van klagers niet is onderbouwd. De Ombudsman stelt derhalve geen overeenkomstige gevallen van wanbeheer door de Commissie vast.

3 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) PB L 175, blz. 40.

(2) PB L 206, blz. 7.

(3) PB 1979, L 103, blz. 1.

(4) De klagers hadden in hun eerste reeks opmerkingen verwezen naar ESB International. In het antwoord van de Commissie op de verdere onderzoeken van de Ombudsman werd verwezen naar "EEB International". Op 16 december 2005 heeft de Commissie de diensten van de Ombudsman duidelijk gemaakt dat ESB ("Electricity Supply Board") International en niet EEB ("European Environmental Bureau") International de juiste referentie was.

(5) "Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling"

(6) C-62/88, Griekenland/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1527, punt 20.

(7) Zaak Moreno Gómez tegen Spanje, arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 16 november 2004, punten 53 en 55; Zaak López Ostra tegen Spanje, arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 9 december 1994, punt 51; Zaak Taskin tegen Turkije, arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 10 november 2004, punten 113, 115 en 116.

(8) Zie zaak C-127/02, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, Jurispr. 2004, blz. I-7405, punt 61 (betreffende het vereiste van een passende milieueffectbeoordeling op grond van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43).

(9) Gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97, ARCO Chemie Nederland e.a., Jurispr. 2000, blz. I-4475.

(10) Zaak C-318/98, Fornasar e.a., Jurispr. 2000, blz. I-4785.

(11) Zaak C-72/95, Kraaijeveld, Jurispr. 1996, blz. I-5403.

(12) Zaak C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Jurispr. 1998, blz. I-3923.

(13) De eerste studie, opgesteld in 2005, heeft als titel "De Alqueva-dam - Hoe de EIB heeft bijgedragen aan de financiering van de vernietiging van het milieu in Portugal." De tweede studie, opgesteld in 2004, heeft als titel "The Iberian Lynx Emergency."

(14) PB 1985, L 175, blz. 40.

(15) PB L 206, blz. 7.

(16) In dit verband wordt eraan herinnerd dat de Commissie de klagers heeft meegedeeld dat zij reeds twee andere klachten onderzocht, volgens welke Portugal bepaalde geplande risicobeperkende maatregelen voor de bescherming van de habitat van de Iberische Lynx niet had uitgevoerd.

(17) Zie het besluit van de Ombudsman inzake klacht 3660/2004/PB, punt 2.4. Voor een gedetailleerde presentatie van de relevante regels van de richtlijn, zie punt 2.1 van hetzelfde besluit.

(18) In hun tweede reeks opmerkingen voerden de klagers aan dat de procedurele vereisten van de richtlijn geen voldoende mate van onafhankelijkheid garanderen, en verklaarden zij dat "[een] particuliere ontwikkelaar kan worden beperkt door de procedurele vereisten van [richtlijn] 85/337/EEG. De kwestie wordt ingewikkelder wanneer de ontwikkelaar de lidstaat is en de verstrekte gegevens afhankelijk zijn van [] de nationale autoriteiten. Er kan dus niet worden uitgegaan van een garantie van onafhankelijkheid bij de beoordeling".