Achtergrond van de klacht

1. Sinds 2019 verleent de Europese Commissie samen met het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA), het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) steun voor migratiebeheer in Cyprus.[1] Deze steun omvat EU-financiering, expertise en inzet van personeel via het platform voor operationele samenwerking ter ondersteuning van migratiebeheer in Cyprus (OCP).

2. In 2022 werd een memorandum van overeenstemming [2] over de uitvoering van het actieplan EU-Cyprus voor migratiebeheer (actieplan) ondertekend. Het memorandum van overeenstemming en het actieplan hebben betrekking op procedures voor eerste opvang, asiel en terugkeer, materiële opvangvoorzieningen zoals huisvesting en integratie van onderdanen van derde landen. Een speciale OCP-stuurgroep, met vertegenwoordigers van de Commissie, de relevante EU-agentschappen en de Cypriotische autoriteiten, houdt toezicht op de uitvoering van het actieplan.

3. Wat meer in het bijzonder de opvanginfrastructuur betreft [3], werken de Commissie en de Internationale Organisatie voor Migratie samen met Cyprus om de levensomstandigheden en de infrastructuur in het eerste opvangcentrum (FRC) in Pournara te verbeteren. Daarnaast heeft de Commissie Cyprus EU-financiering toegekend voor de bouw van een nieuw tweedelijnsopvangcentrum in Limnes en heeft het EUAA upgrades (een nieuwe faciliteit) in het opvangcentrum van Kofinou gefinancierd.

4. Tegen deze achtergrond heeft klager een verzoek om toegang van het publiek tot de Commissie ingediend op grond van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten [4] (Verordening (EG) nr. 1049/2001). In september 2023 hebben zij het publiek verzocht om toegang tot documenten [5] betreffende: (1) de activiteiten van de OCP in Cyprus, (2) een bezoek aan Cyprus door de adjunct-directeur-generaal van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken (DG HOME) van de Commissie in juli 2023, en (3) correspondentie tussen personeel van de Commissie dat in Cyprus wordt ingezet en DG HOME over opvang- en huisvestingsfaciliteiten in Cyprus.

5. De klager ontving in december 2023 een eerste antwoord op het verzoek om toegang. De Commissie heeft vier documenten geïdentificeerd die binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang vallen, namelijk 1) twee vergaderverslagen van de OCP-stuurgroep en 2) twee documenten in verband met het bezoek van de adjunct-directeur-generaal van DG HOME aan Cyprus in juli 2023 (een briefing en een flashverslag).

6. Na raadpleging van de Cypriotische autoriteiten gaf de Commissie gedeeltelijke toegang tot het Flash-verslag en weigerde zij toegang te verlenen tot de overige drie documenten in hun geheel. Daarbij heeft zij zich beroepen op uitzonderingen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001, met het argument dat (volledige) openbaarmaking werd verhinderd door de noodzaak om het openbaar belang te beschermen wat betreft de openbare veiligheid [6] en internationale betrekkingen [7], alsook door lopende besluitvormingsprocessen [8]. De Commissie voegde daaraan toe dat zij niet beschikt over documenten die onder het derde aspect van het verzoek om toegang van klager vallen.

7. Klager verzocht de Commissie haar besluit te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen). Zij voerden aan dat de Commissie de Cypriotische autoriteiten niet had moeten raadplegen en dat zij haar beroep op de uitzonderingen op de toegang van het publiek onvoldoende had onderbouwd. In het licht van de bezorgdheid over de grondrechten in het kader van de Cypriotische opvangfaciliteiten voor migranten voerde de klager ook aan dat er een hoger openbaar belang bij openbaarmaking bestaat omdat deze faciliteiten uitgebreide EU-financiering ontvangen, en dat de Commissie ervoor moet zorgen dat door de EU gefinancierde projecten in overeenstemming zijn met het EU-recht. Tot slot was klager van mening dat de Commissie gedeeltelijke toegang tot de geïdentificeerde documenten had moeten verlenen, rekening houdend met het standpunt van de Ombudsman dat de algehele transparantie op dit gebied moet worden vergroot [9].

8. Bij gebrek aan een antwoord binnen de verlengde termijn, die op 20 februari 2024 verstreek, wendde klager zich in april 2024 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman heeft in mei 2024 een onderzoek geopend naar het impliciete besluit van de Commissie om (volledige) toegang op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te weigeren.

10. In oktober 2024 deelde de Ombudsman, na de beoordeling van de documenten die de Commissie in de beginfase had vastgesteld, haar voorlopige standpunt met de Commissie. Zij drong er bij de Commissie op aan haar confirmatief besluit onverwijld vast te stellen en een zo ruim mogelijke toegang te bieden.

11. Kort daarna, op 29 oktober 2024, heeft de Commissie haar confirmatief besluit vastgesteld, waarbij een ruimere toegang tot de litigieuze documenten werd geweigerd.

12. In januari 2025 had het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting met vertegenwoordigers van de Commissie. Het doel van de bijeenkomst was dat het onderzoeksteam van de Ombudsman nadere verduidelijkingen kreeg over het standpunt van de Commissie in de confirmatieve fase, in het licht van het voorlopige standpunt van de Ombudsman in deze zaak en een parallel onderzoek naar gerelateerde documenten die in het bezit waren van het EUAA (724/2024/AML)[10].

13. Klager diende opmerkingen in over het voorlopige standpunt van de Ombudsman, het confirmatieve besluit van de Commissie en het verslag van de bijeenkomst tussen het onderzoeksteam van de Ombudsman en vertegenwoordigers van de Commissie.

14. De Ombudsman nam ook nota van de bezorgdheid van klager over de tijd die de Commissie nodig had om op zijn verzoek om toegang te antwoorden. In het kader van een strategisch onderzoek [11] constateerde de Ombudsman dat de Commissie systemische en aanzienlijke vertragingen heeft opgelopen bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek, die neerkomen op wanbeheer [12]. Hoewel de Ombudsman de vertraging in het antwoord van de Commissie op het verzoek van klager betreurt, heeft zij geen onderzoek gedaan naar de vertraging om in deze specifieke zaak te antwoorden.

Voorlopig standpunt van de Ombudsman

15. Op basis van een inspectie van de in de beginfase geïdentificeerde documenten en van de documentatie in verband met de raadpleging door derden, nam de Ombudsman het voorlopige standpunt in dat ruimere toegang tot de gevraagde documenten kon worden verleend.

16. Meer in het bijzonder was de Ombudsman voor de twee verslagen van de vergaderingen van de OCP-stuurgroep (documenten 1 en 2) van mening dat de Commissie in haar oorspronkelijke besluit onvoldoende had uitgelegd welk intern besluitvormingsproces bescherming zou vereisen en hoe een dergelijke besluitvorming ernstig zou worden ondermijnd door verdere toegang te verlenen tot de verslagen van de vergaderingen. Bovendien was het de Ombudsman niet meteen duidelijk welke delen van de verslagen van de vergadering vertrouwelijk moesten worden behandeld om het openbaar belang met betrekking tot de openbare veiligheid te beschermen. Hoewel de Ombudsman erkende dat besprekingen over migratiebeheer tussen de Commissie, Cyprus en de betrokken EU-agentschappen betrekking kunnen hebben op gevoelige kwesties, zoals aangegeven in het antwoord van de Commissie, leek veel van de informatie in de verslagen van de vergaderingen generiek en/of zelfs openbaar beschikbaar via het actieplan EU-Cyprus en het bijbehorende memorandum van overeenstemming.

17. Voor document 3, de briefing voor de toenmalige adjunct-directeur-generaal van DG HOME, nam de Ombudsman het voorlopige standpunt in dat de Commissie de uitzondering voor haar lopende besluitvormingsproces te ruim had toegepast. Ook voor dit document leek veel van de informatie in het document generiek en/of zelfs openbaar beschikbaar. Het was dus niet duidelijk hoe de bezorgdheid van de Commissie dat hooggeplaatste ambtenaren of commissarissen van de Commissie niet langer zouden kunnen profiteren van “eerlijk uitgedrukte en volledige standpunten van haar ambtenaren” de weigering van toegang tot dit document in zijn geheel rechtvaardigde.

18. Wat het Flash-verslag (document 4) betreft, was de Ombudsman van mening dat de Commissie dit document te zwaar heeft bewerkt, waarbij zij zich baseerde op de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot de openbare veiligheid. Voorts merkte de Ombudsman op dat de uitzondering voor de bescherming van het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen niet kan worden toegepast met betrekking tot de noodzaak om een klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de EU en haar lidstaten te handhaven [13].

19. Daarnaast moedigde de Ombudsman de Commissie aan om in haar confirmatief besluit rekening te houden met de argumenten van klager met betrekking tot het bestaan van een mogelijk hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

20. Tot slot zei de Ombudsman dat zij erop vertrouwde dat de Commissie in de confirmatieve fase een hernieuwd onderzoek zou uitvoeren om te zorgen voor de identificatie van alle relevante documenten, zoals bijvoorbeeld bijlagen bij de briefing, die ook binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van de klager kunnen vallen.

Het confirmatieve besluit van de Commissie, de vergadering en de opmerkingen van de klager

21. Op 29 oktober 2024 heeft de Commissie haar confirmatief besluit vastgesteld, waarbij een ruimere toegang tot de litigieuze documenten werd geweigerd. Om het standpunt van de Commissie in haar confirmatief besluit te verduidelijken, had het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting met vertegenwoordigers van de Commissie. Vervolgens diende klager zijn opmerkingen in over het voorlopige standpunt van de Ombudsman, het confirmatieve besluit van de Commissie en het verslag van de vergadering.

Betreffende de verslagen van de vergaderingen van de OCP-stuurgroep (documenten 1 en 2)

22. In haar confirmatief besluit verwees de Commissie naar haar overleg met Cyprus in de beginfase [14] en herhaalde zij haar standpunt dat, aangezien de conclusies van de vergaderingen van de OCP-stuurgroep samen met de Cypriotische autoriteiten zijn opgesteld en overeengekomen, zij gedeeltelijk afkomstig zijn uit Cyprus en Cyprus dus mede-initiatiefnemer van de verslagen is. Daarom heeft de Commissie de door Cyprus aangevoerde uitzonderingen op het eerste gezicht beoordeeld.

23. Naar aanleiding van deze beoordeling heeft de Commissie geoordeeld dat de verslagen van de vergadering in hun geheel onder de uitzondering ter bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid vallen. De verslagen van de vergadering bevatten gevoelige informatie over kwetsbare plekken (zoals opvang- en detentiecentra), niet-begeleide minderjarigen, de betrokkenheid van politie en andere nationale autoriteiten bij migratiebeheer en de ontwikkeling van door de EU gefinancierde projecten (zoals de wederopbouw van het eerste opvangcentrum in Pournara).

24. De Commissie wees op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de instellingen beschikken bij de toepassing van de uitzondering inzake openbare veiligheid [15]. Zij was van mening dat openbaarmaking “de bescherming van de openbare veiligheid zou ondermijnen, enerzijds gezien de situatie waarmee de Republiek Cyprus wordt geconfronteerd bij het waarborgen van een eerlijk en efficiënt Europees asiel- en migratiestelsel en anderzijds vanwege de geopolitieke situatie”. Ten slotte voerde de Commissie aan dat openbaarmaking van de verslagen van de vergaderingen “het wederzijdse vertrouwen en de samenwerking tussen de Commissie en haar partners, die essentieel zijn voor de gezamenlijke werkzaamheden op het gebied van migratiebeheer, in gevaar zou kunnen brengen”.

25. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkt dat de Commissie Cyprus niet opnieuw heeft geraadpleegd in de confirmatieve fase, aangezien er geen twijfel bestond over het Cypriotische standpunt met betrekking tot de openbaarmaking van de verslagen van de vergadering.

26. De vertegenwoordigers van de Commissie voerden verder aan dat, hoewel sommige delen van de verslagen van de vergadering betrekking kunnen hebben op informatie die openbaar beschikbaar is, de verslagen zelf veel gedetailleerder zijn. De vertegenwoordigers van de Commissie hebben in dit verband voorbeelden gegeven. Daarnaast verklaarden de vertegenwoordigers van de Commissie dat de verslagen bevoorrechte informatie bevatten die bij de Cypriotische autoriteiten is verzameld, informatie op basis van eerdere vertrouwelijke uitwisselingen en discussies over opties om bepaalde kwesties aan te pakken. Deze informatie bevindt zich niet in het publieke domein. Het openbaar maken van de verslagen van de vergaderingen zou derhalve van invloed zijn op het wederzijdse vertrouwen tussen de Commissie en Cyprus en op de bereidheid van de lidstaat om in de toekomst informatie uit te wisselen en met de Commissie samen te werken.

27. Voorts benadrukten de vertegenwoordigers van de Commissie de specifieke rol van de Commissie bij het toezicht op de naleving van het EU-recht en het beheer van EU-middelen. Concreet is het de bedoeling dat de in een forum op hoog niveau, zoals de OCP-stuurgroep, geuite punten van zorg samen met de Cypriotische autoriteiten worden aangepakt, maar dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat de Commissie tot de conclusie is gekomen dat er sprake is van systemische problemen. De openbaarmaking van sommige informatie in de documenten “kan echter het risico inhouden dat deze uit de context wordt gehaald of verkeerd wordt geïnterpreteerd, wat kan leiden tot misverstanden of een eenzijdige weergave van de situatie”.

28. De vertegenwoordigers van de Commissie hebben vertrouwelijke voorbeelden gegeven van delen van de vergaderverslagen, die de Commissie gevoelig acht in het licht van het algemeen belang bij de bescherming van de openbare veiligheid.

29. Tot slot hebben de vertegenwoordigers van de Commissie de verslagen van de vergadering onderscheiden van de documenten in zaak 724/2024/AML. In tegenstelling tot de documenten die in laatstgenoemde zaak aan de orde zijn, weerspiegelen de verslagen van de bijeenkomst in kwestie besprekingen op hoog niveau over het actieplan, zijn zij gedetailleerder en bevatten zij gevoeligere informatie.

Betreffende de briefing voor de adjunct-directeur-generaal van DG HOME (document 3)

30. In haar confirmatief besluit heeft de Commissie haar standpunt in haar oorspronkelijke besluit uiteengezet dat openbaarmaking van de briefing negatieve gevolgen zou hebben voor het vermogen van de diensten van de Commissie om het hoger management correct te informeren en zou leiden tot een gebrek aan constructieve interne kritiek, waardoor het vermogen van de Commissie om goed geïnformeerde besluiten te nemen zou worden ondermijnd [16]. Het zou ook het personeel van de Commissie terughoudender maken om hun mening te uiten uit angst voor externe druk en zou leiden tot inmenging en speculatie door de interne standpunten van de Commissie over kwesties met een hoge politieke gevoeligheid bloot te leggen. In dit verband benadrukte de Commissie dat de briefing noch een besluit met rechtsgevolgen, noch een grondslag voor het nemen van besluiten is. Het gaat veeleer om “een louter administratieve nota met voorlopige verklaringen, die indien nodig in de loop van het besluitvormingsproces kan worden aangepast”.

31. De Commissie verduidelijkte ook dat zowel gesloten als lopende besluitvormingsprocedures [17] zouden worden beïnvloed. Meer in het bijzonder zou openbaarmaking van de briefing voorlopige standpunten en beleidsopties met betrekking tot lopende inbreukprocedures [18] en twee EU-financieringsaanvragen aan het licht brengen: de specifieke actieoproep in het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie 2021-2027 voor lidstaten die onder druk staan – niet-begeleide minderjarigen (gesloten); en de specifieke actie "Elektronische bewakingssystemen aan de zeebuitengrens" (lopend).

32. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkt dat briefings worden goedgekeurd door hogere leidinggevenden en de beoogde geadresseerde. Zij zeiden ook dat de informatie in de briefing niet openbaar mag worden gemaakt zonder de juiste context, gezien de vaak gevoelige aard van die informatie, met inbegrip van reflecties, interne beoordelingen, voorlopige juridische standpunten en beleidsopties. Zij preciseerden dat openbaarmaking politieke besluiten in verband met de taskforce Migratiebeheer van DG HOME met Cyprus zou ondermijnen, naast financieringsbesluiten van de EU en hangende inbreukprocedures. In het kader van inbreukprocedures behoren de concrete grieven en de tussentijdse beoordeling van de Commissie bijvoorbeeld niet tot het publieke domein.

33. Hoewel de briefing enkele algemene elementen bevat, verklaarden de vertegenwoordigers van de Commissie dat de Commissie concludeerde dat de openbaarmaking van slechts enkele zinnen zinloos zou zijn. Daarnaast verduidelijkten zij dat de Commissie van mening was dat de bijlagen bij de briefing buiten het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van de klager vielen.

34. Ten slotte achtte de Commissie de argumenten van klager ten gunste van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, te algemeen van aard en oordeelde zij dat de weigering van toegang van het publiek tot de briefing beter het openbaar belang dient, aangezien zij haar samenwerking met Cyprus beschermt.

Wat betreft het Flash-verslag over het bezoek van de adjunct-directeur-generaal van DG HOME (document 4)

35. In haar confirmatief besluit heeft de Commissie haar oorspronkelijke besluit om gedeeltelijke toegang tot het Flash-verslag te verlenen, niet herzien. Zoals de vertegenwoordigers van de Commissie tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben gezegd, was de Commissie van mening dat klager zijn beoordeling van het Flash-verslag in hun confirmatief verzoek niet betwistte. In het bijzonder verklaarden de vertegenwoordigers van de Commissie dat klager geen argumenten aanvoerde die de ruimere openbaarmaking ervan rechtvaardigden, anders dan in het geval van de andere litigieuze documenten waarvoor zij gedetailleerde en inhoudelijke argumenten aanvoerden om de aanvankelijke beoordeling van de Commissie te betwisten.

36. In zijn opmerkingen aan de Ombudsman benadrukte klager dat weigering van toegang van het publiek op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet kan worden gerechtvaardigd op basis van een risico op verkeerde interpretatie. Evenzo kan het verlenen van toegang niet afhankelijk worden gesteld van de veronderstelde intentie of capaciteit van de verzoeker. Voorts verklaarde de klager dat “vage of speculatieve zorgen over diplomatieke gevoeligheden of toekomstige samenwerking geen algemene weigeringen kunnen rechtvaardigen, met name in de context van door de EU gefinancierd migratiebeleid met ernstige gevolgen voor de mensenrechten”.

37. Wat de briefing in het bijzonder betreft, voerde de klager aan dat het feit dat deze op hoog niveau is goedgekeurd en dat zij gevoelige overwegingen, beoordelingen en beleidsopties omvat, “precies is wat haar een aanzienlijke waarde van algemeen belang geeft”. De onthulling ervan zou licht werpen op de manier waarop het migratiebeleid wordt vormgegeven en onderhandeld.

Beoordeling door de Ombudsman

Betreffende de verslagen van de vergaderingen van de OCP-stuurgroep (documenten 1 en 2)

38. De Ombudsman merkt op dat de Commissie zich in haar confirmatief besluit niet langer beroept op de uitzondering voor de bescherming van een besluitvormingsproces om de toegang tot de vergaderverslagen van de OCP-stuurgroep te weigeren. De beoordeling van de Ombudsman is dus beperkt tot de toepassing door de Commissie van de uitzondering inzake openbare veiligheid op de vergaderverslagen in hun geheel.

39. De instellingen, organen en instanties van de Unie beschikken over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen of de openbaarmaking van een document afbreuk zou doen aan de bescherming van de in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 genoemde openbare belangen, waaronder de openbare veiligheid.

40. Op grond van artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (lees in samenhang met artikel 4, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001) kan een lidstaat een instelling van de Unie verzoeken een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken. In een dergelijk geval is de betrokken instelling niet verplicht een uitputtende beoordeling te verrichten van het besluit van de lidstaat om bezwaar te maken tegen openbaarmaking.[20] In plaats daarvan moet zij i) nagaan of de lidstaat de redenen voor de niet-openbaarmaking heeft opgegeven in overeenstemming met de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001, en ii) beoordelen of de door de lidstaat gegeven toelichtingen haar op het eerste gezicht gegrond lijken [21].

41. De litigieuze verslagen van de vergaderingen worden door de Commissie en de Cypriotische autoriteiten gezamenlijk opgesteld en goedgekeurd. Op basis hiervan was de Commissie van oordeel dat de verslagen “coördineren” van die nationale autoriteiten en derhalve onderworpen zijn aan raadpleging overeenkomstig artikel 4, leden 4 en 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Ombudsman acht het redelijk dat de Commissie de Cypriotische autoriteiten over het verzoek om toegang raadpleegt.

42. De Commissie heeft in haar confirmatief besluit de in de OCP-stuurgroep besproken onderwerpen gespecificeerd. Zij voerde aan dat openbaarmaking van de gevoelige informatie over deze onderwerpen, zoals weergegeven in de verslagen van de vergadering, de Cypriotische inspanningen om een eerlijk en efficiënt Europees asiel- en migratiestelsel te waarborgen, in gevaar zou brengen. Bijgevolg zou de openbare veiligheid worden ondermijnd, mede gelet op de delicate geopolitieke situatie. Daarnaast benadrukte de Commissie het belang van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en Cyprus op het gebied van migratiebeheer.  

43. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman voegde de Commissie eraan toe dat de Cypriotische autoriteiten zonder een dergelijk vertrouwen wellicht aarzelen om (bevoorrechte) informatie te delen en in de toekomst met de Commissie samen te werken. Evenzo is het de bedoeling dat de in de OCP-stuurgroep geuite punten van zorg samen met de Cypriotische autoriteiten worden aangepakt. De Commissie vreest dat de openbaarmaking van een deel van de informatie in de verslagen van de vergadering uit de context zou worden gehaald of verkeerd zou worden geïnterpreteerd. 

44. In het licht van de aanvullende toelichtingen van de Commissie aanvaardt de Ombudsman dat de informatie in de vergaderverslagen anders van aard en gedetailleerder is dan informatie over soortgelijke onderwerpen die openbaar beschikbaar is via het actieplan, het memorandum van overeenstemming of anderszins. Hoewel discussies over onderwerpen als opvang- en detentiecentra, niet-begeleide minderjarigen en de betrokkenheid van politie en andere nationale autoriteiten bij migratiebeheer betrekking kunnen hebben op elementen waarvan de openbaarmaking een risico voor de openbare veiligheid zou vormen, blijft de Ombudsman van mening dat de weerspiegeling van de besprekingen in de vergaderverslagen niet overal gedetailleerd of specifiek is.

45. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie zich bewust is van de bescherming van het wederzijds vertrouwen met Cyprus. De Ombudsman heeft in het verleden algemene verwijzingen naar de noodzaak om het wederzijds vertrouwen tussen de EU-organen en de lidstaten te beschermen verworpen als reden om de weigering van toegang van het publiek te rechtvaardigen [22], waarbij hij verwees naar de plicht tot loyale samenwerking [23] en de daarmee verband houdende jurisprudentie [24]. In de specifieke omstandigheden van deze zaak, met name dat de Cypriotische autoriteiten mede-auteur zijn van de gevraagde vergaderverslagen die (bevoorrechte) informatie bevatten die door Cyprus wordt gedeeld over migratiebeheer, zal de Ombudsman dit echter niet nastreven, rekening houdend met de ruime beoordelingsmarge waarover de EU-organen beschikken bij het bepalen of openbaarmaking van een document de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid zou ondermijnen.

46. Wat de Ombudsman echter betreurt, is dat de Commissie Cyprus niet opnieuw heeft geraadpleegd in de confirmatieve fase. De raadpleging van de lidstaten over verzoeken om toegang van het publiek, overeenkomstig artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, is juist bedoeld om het risico van schending van het wederzijds vertrouwen te beperken. Gezien de instemming van de Cypriotische autoriteiten met de ruime openbaarmaking van gerelateerde documenten in het kader van het onderzoek van de Ombudsman naar zaak 724/2024/AML en gezien het tijdsverloop sinds hun raadpleging in de eerste fase, zou het opnieuw raadplegen van de Cypriotische autoriteiten hebben aangetoond dat de Commissie zich inzet voor transparantie op dit gebied.  

47. Ten slotte heeft de Ombudsman, zoals klager terecht opmerkte, er reeds bij de Commissie op aangedrongen [25] de algehele transparantie van haar samenwerking met de Griekse autoriteiten op het gebied van migratiebeheer te vergroten. Hetzelfde geldt voor de samenwerking van de Commissie met de Cypriotische autoriteiten. Er moet worden geanticipeerd op het openbaar belang van de samenwerking van de Commissie met Cyprus op dit gebied en de proactieve publicatie van gedetailleerde notulen of samenvattingen van vergaderingen van de OCP-stuurgroep zou daarom nuttig kunnen zijn.

Betreffende de briefing voor de adjunct-directeur-generaal van DG HOME (document 3)

48. In haar confirmatief besluit bevestigde de Commissie haar beroep op de uitzondering voor de bescherming van een lopend besluitvormingsproces om de toegang tot de briefing in haar geheel te weigeren. Bovendien voerde zij aan dat de weigering van toegang noodzakelijk was om bepaalde gesloten besluitvormingsprocedures te beschermen. De Commissie heeft geen bijlagen als aanvullende documenten aangemerkt.

49. Om zich te kunnen beroepen op de uitzondering ter bescherming van een lopend of afgesloten besluitvormingsproces, moet de Commissie aantonen dat toegang het besluitvormingsproces op een redelijkerwijs voorzienbare en niet-hypothetische wijze concreet en daadwerkelijk ernstig kan schaden.[26] De Ombudsman heeft herhaaldelijk geoordeeld [27] dat een verwijzing naar een algemeen risico van „externe druk” op zich geen rechtvaardiging kan vormen voor niet-openbaarmaking.

50. De Commissie voerde aan dat openbaarmaking van de briefing tot dergelijke externe druk zou leiden en een risico op zelfcensuur met zich mee zou brengen. Als gevolg daarvan zou de Commissie geen constructieve interne kritiek meer krijgen en zou haar vermogen om weloverwogen besluiten te nemen worden aangetast. Bovendien bevat de briefing overwegingen, interne beoordelingen, voorlopige juridische standpunten en beleidsopties die volgens de Commissie niet openbaar mogen worden gemaakt zonder de passende context, gezien de vaak gevoelige aard van die informatie. Openbaarmaking van de litigieuze briefing zou derhalve zowel de afgesloten als de lopende besluitvormingsprocedures met betrekking tot financierings- en inbreukprocedures alsook andere politieke besluiten in verband met de samenwerking van DG HOME met Cyprus ondermijnen. 

51. De Ombudsman ziet niet in hoe de elementen waarop de Commissie zich in het kader van dit verzoek om toegang beroept, zouden aantonen dat haar besluitvormingsprocessen ernstig zouden worden geschaad door zelfs delen van de briefing openbaar te maken en dat de toegang tot de briefing dus volledig moest worden geweigerd. Het Hof van Justitie van de EU heeft geoordeeld dat voor de toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 een specifiek besluitvormingsproces moet worden vastgesteld [28] en dat een verwijzing naar het interne of voorbereidende karakter van een document niet volstaat [29]. Bovendien is het vaste rechtspraak dat “de vrijheid van meningsuiting van de diensten van de Commissie geen beslissende rol speelt, aangezien de beslissende vraag is of de bezorgdheden van de betrokken instelling objectief gerechtvaardigd zijn”.[30]

52. De Ombudsman is van mening dat het gerechtvaardigd zou zijn geweest om bepaalde gevoelige delen van de briefing onleesbaar te maken, waaronder concrete grieven en de tussentijdse beoordeling van de Commissie in het kader van lopende inbreukprocedures [31]. De Ombudsman merkt evenwel op dat de twee inbreukprocedures die de Commissie in haar confirmatief besluit heeft genoemd, kort voor de vaststelling ervan zijn afgesloten.  

53. Voorts is de Ombudsman op basis van de inspectie van de briefing van mening dat gedeeltelijke toegang mogelijk zou zijn geweest. Het lijkt erop dat het standpunt van de Commissie met betrekking tot de litigieuze briefing eerder principieel was dan gebaseerd op de concrete inhoud van het document. Het zou hoe dan ook moeilijk zijn een standpunt te aanvaarden dat elke briefing die door een desk officer wordt geschreven, in haar geheel vertrouwelijk moet blijven.

54. Bovendien had de Commissie verder moeten ingaan op de standpunten van de klager met betrekking tot het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. De Ombudsman benadrukt dat moet worden gezorgd voor transparantie van de besluiten en activiteiten van de EU-instellingen met betrekking tot de naleving van de grondrechten.

55. De Ombudsman betreurt het dat de Commissie geen ruimere toegang tot de briefing heeft verleend.

56. Tot slot heeft de Ombudsman haar standpunt al gedeeld met de Commissie dat de bijlagen bij de briefing (document 3) binnen het toepassingsgebied van het verzoek om toegang van de klager kunnen vallen. Evenzo was de Ombudsman van mening dat verdere toegang tot het Flash-verslag had kunnen worden verleend (document 4). Klager heeft over geen van beide kwesties verdere opmerkingen gemaakt. Voor de toekomst vertrouwt de Ombudsman erop dat de Commissie naar behoren rekening zal houden met bijlagen bij gevraagde documenten en deze zal identificeren voor mogelijke openbaarmaking wanneer zij binnen het toepassingsgebied van een verzoek om toegang vallen. De Ombudsman moedigt de Commissie aan altijd de voorkeur te geven aan burgervriendelijke en servicegerichte lezingen van confirmatieve verzoeken.

57. In het licht van het bovenstaande betreurt de Ombudsman het dat de Commissie de Cypriotische autoriteiten niet opnieuw heeft geraadpleegd over een mogelijke gedeeltelijke openbaarmaking van de verslagen van de vergaderingen in de confirmatieve fase. De Ombudsman betreurt ook dat de Commissie tijdens haar onderzoek geen ruimere toegang tot de briefing heeft verleend. Aangezien de Commissie haar standpunt in het confirmatief besluit en tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft bevestigd, is de Ombudsman van mening dat de voortzetting van de zaak in het kader van deze zaak geen zin zou hebben. De Ombudsman verwacht echter van de Commissie dat zij rekening houdt met haar gedetailleerde beoordeling bij de behandeling van toekomstige verzoeken om toegang van het publiek tot briefings en vergaderverslagen zoals die in kwestie.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De Ombudsman betreurt het dat de Commissie de Cypriotische autoriteiten niet opnieuw heeft geraadpleegd over een mogelijke gedeeltelijke openbaarmaking van de verslagen van de vergaderingen in de confirmatieve fase. De Ombudsman betreurt ook dat de Commissie tijdens haar onderzoek geen ruimere toegang tot de briefing heeft verleend. Aangezien de Commissie haar standpunt in het confirmatief besluit en tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft bevestigd, is de Ombudsman van mening dat de voortzetting van de zaak in het kader van deze zaak geen zin zou hebben. De Ombudsman verwacht echter van de Commissie dat zij rekening houdt met haar gedetailleerde beoordeling bij de behandeling van toekomstige verzoeken om toegang van het publiek tot briefings en vergaderverslagen zoals die in kwestie.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 18/12/2025

 

[1] Zie voor meer informatie: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus_en.

[2] Beschikbaar op: https://home-affairs.ec.europa.eu/commission-decision-implementation-eu-cyprus-action-plan-migration-management-annex-1_nl. 

[3] Zie voor meer informatie: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus/upgrades-and-construction-reception-facilities_nl.

[4] Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Van 1 februari 2023 tot de datum van het verzoek (12 september 2023).

[6] Artikel 4, lid 1, onder a), eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[7] Artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[9] Besluit inzake strategisch onderzoek OI/3/2022/MHZ over de wijze waarop de Europese Commissie de eerbiediging van de grondrechten waarborgt in door de EU gefinancierde faciliteiten voor migratiebeheer in Griekenland: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792.

[10] Zaak 724/2024/AML over de weigering van het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA) om het publiek toegang te verlenen tot documenten in verband met opvangvoorzieningen in verschillende Cypriotische faciliteiten voor migratiebeheer: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/66245.

[11] Strategisch onderzoek OI/2/2022/OAM naar de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.  

[12] Besluit inzake strategisch onderzoek OI/2/2022/OAM over de tijd die de Europese Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321; Speciaal verslag aan het Europees Parlement over strategisch onderzoek OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.

[13] Arrest van 14 februari 2012, Duitsland/Commissie, T-59/09, punten 63 en 65, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0059.

[14] Overeenkomstig artikel 4, leden 4 en 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[15] Arrest van 3 juli 2014, Raad tegen 't Veld, C-350/12 P, punt 63, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12&language=EN.

[16] Onder verwijzing naar het arrest van 9 september 2008, MyTravel/Commissie, T-403/05, punten 50-52, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-403/05; Arrest van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T-18/15, punt 87, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15. 

[17] Artikel 4, lid 3, eerste en tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[18] INFR(2013)2252 - Onjuiste tenuitvoerlegging door Cyprus van de Richtlijnen 2003/9/EG (opvangvoorzieningen) en 2005/85/EG (asielprocedures); en INFR(2014)2170 - Onjuiste uitvoering door Cyprus van de Richtlijnen 2003/9/EG (opvangvoorzieningen) en 2005/85/EG (asielprocedures) (bewaring en doeltreffende voorziening in rechte).

[19] Arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‐266/05 P, punt 64, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[20] Arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C-135/11 P, punt 63, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/11%20P.

[21] Arrest van 5 april 2017, Frankrijk/Commissie, T-344/15, punt 54, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-344/15&jur=T; Arrest van 8 februari 2018, POA/Commissie, T-74/16, punt 57, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-74/16&language=EN.

[22] Zie bijvoorbeeld de aanbeveling over de weigering van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) om het publiek toegang te verlenen tot twee adviezen van zijn grondrechtenfunctionaris (zaak 1497/2024/ACB), paragrafen 32-33: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199964.

[23] In artikel 4, lid 3, VEU is deze verplichting tot loyale samenwerking tussen de EU-instellingen en de lidstaten vastgelegd in de EU-Verdragen.

[24] Arrest van 14 september 2022, Pollinis France/Commissie, T‐371/20 en T‐554/20, punten 111-112, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=nl.

[25] Eerste suggestie voor verbetering van strategisch onderzoek OI/3/2022/MHZ: “De taskforce moet de algehele transparantie van haar acties vergroten door: regelmatigere en gestructureerdere interactie met maatschappelijke organisaties die op het terrein aanwezig zijn, en publicatie van notulen van dergelijke vergaderingen; te eisen dat het stuurcomité tussen de taskforce en de Griekse autoriteiten regelmatig vergadert en gedetailleerde notulen van die vergaderingen publiceert. De Commissie moet documenten met betrekking tot de activiteiten van de taskforce publiceren op haar speciale webpagina, met inbegrip van alle subsidieovereenkomsten die met Griekenland zijn gesloten over MPRIC’s of samenvattingen daarvan.”

[26] Arrest van het Gerecht van 7 juni 2011, Toland/Parlement, T-471/08, punten 71 en 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[27] Besluit over de wijze waarop de Europese Investeringsbank milieu- en sociale informatie over projecten openbaar maakt voorafgaand aan financieringsbesluiten (2252/2022/OAM), paragraaf 26, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Besluit over de wijze waarop het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) een verzoek om toegang van het publiek tot documenten betreffende monitoring van sociale media in verband met migratieroutes heeft behandeld (344/2023/PVV), paragraaf 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720; Besluit over de wijze waarop het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie verzoeken om toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten behandelen (OI/4/2023/MIK), punten 47-49, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680.

[28] Arrest van 16 januari 2025, Commissie/Pollinis France, C-726/22 P, punt 74: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P; Arrest van 18 juni 2025, Zver/Commissie, T-235/24, punten 97-98: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[29] Arrest Zver/Commissie, reeds aangehaald, punt 105.

[30] Arrest van 18 december 2008, Muñiz/Commissie, T-144/05, punten 89-91, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-144/05&jur=T; Arrest van 20 september 2016, PAN Europe/Commissie, T-51/15, punt 42, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN; Arrest Zver/Commissie, reeds aangehaald, punt 107.

[31] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.