Achtergrond van de klacht

1. Op 20 april 2016 is Richtlijn 2014/33/EU betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake liften en veiligheidscomponenten voor liften [1] („de liftenrichtlijn”) in werking getreden. Overeenkomstig artikel 7, leden 1 en 2, van de liftenrichtlijn moeten installateurs bij het in de handel brengen van een lift ervoor zorgen dat een conformiteitsbeoordeling wordt uitgevoerd om na te gaan of de lift is getest overeenkomstig de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen van bijlage I bij de richtlijn.

2. De stappen van de conformiteitsbeoordeling zijn afhankelijk van de gekozen conformiteitsbeoordelingsmodule. In dit verband worden in artikel 16 van de liftenrichtlijn acht mogelijke combinaties van conformiteitsbeoordelingsmodules beschreven. De specifieke kenmerken van de modules zijn opgenomen in de bijlagen IV tot en met XII bij de richtlijn.

3. In Spanje wordt de overgrote meerderheid van de liften geïnstalleerd met behulp van de conformiteitsbeoordeling op basis van volledige kwaliteitsborging plus ontwerponderzoek (de conformiteitsbeoordelingsmodule H1 zoals beschreven in bijlage XI bij de liftenrichtlijn).

4. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de liftenrichtlijn mogen de lidstaten het in de handel brengen of in bedrijf stellen van liften of het op de markt aanbieden van veiligheidscomponenten voor liften op hun grondgebied die aan de richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren. Bovendien doet de richtlijn overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de liftenrichtlijn geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om in overeenstemming met het EU-recht de eisen vast te stellen die zij nodig achten om ervoor te zorgen dat personen worden beschermd wanneer de liften in kwestie in gebruik worden genomen of worden gebruikt, mits dit niet betekent dat de liften worden gewijzigd op een wijze die niet in de richtlijn is gespecificeerd.

5. Op 14 mei 2018 heeft de Europese Commissie de gids voor de toepassing van de liftenrichtlijn gepubliceerd.[2] Overeenkomstig punt 35 van de gids betekent artikel 3, lid 3, van de liftenrichtlijn dat de lidstaten het recht hebben om voorschriften vast te stellen met betrekking tot de inbedrijfstelling, het onderhoud en de inspectie van liften, teneinde de veiligheid van de gebruikers en het onderhouds- en inspectiepersoneel te waarborgen. Dergelijke voorschriften mogen echter geen ontwerpgerelateerde eisen voor liften opleggen die verder gaan dan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen van de richtlijn. Bovendien mogen zij geen vergunnings- of inspectieprocedures opleggen die overlappen met de conformiteitsbeoordelingsprocedures van de richtlijn.

6. Vóór de inwerkingtreding van de richtlijn beschikten veel lidstaten over nationale procedures die voorzagen in de inspectie van een liftinstallatie voordat deze in gebruik werd genomen. De rol van dergelijke inspecties is nu vervangen door de richtlijn en kan, indien een dergelijke eis wordt gehandhaafd, alleen betrekking hebben op aspecten die niet onder de conformiteitsbeoordelingsprocedures van de richtlijn vallen.

7. Op 18 februari 2022 heeft Spanje [3] de Commissie in kennis gesteld van een ontwerp van koninklijk besluit tot goedkeuring van de aanvullende technische instructie LHE 1 Lifts (“het ontwerp van aanvullende technische instructie”). Overeenkomstig artikel 11, lid 4, eerste alinea, van het ontwerp van aanvullende technische instructie moet, voordat een lift voor het eerst in gebruik wordt genomen, een andere erkende inspectie-instantie dan die welke betrokken is bij de in de liftenrichtlijn bedoelde conformiteitsbeoordeling, een inspectie uitvoeren.

8. Op 20 april 2022 schreef de klager de Commissie een brief waarin hij zijn bezorgdheid uitte over de verenigbaarheid van sommige bepalingen van het ontwerp van aanvullende technische instructie met het EU-recht. De klager was met name bezorgd over het feit dat twee verplichtingen waarin het ontwerp van aanvullende technische instructie voorziet, in strijd waren met het EU-recht. Deze verplichtingen hebben betrekking op de inspectie van liften vóór hun ingebruikneming en de aanpassing van de liften, die reeds in de handel en in gebruik zijn, om ervoor te zorgen dat zij voldoen aan de huidige geharmoniseerde normen. Klager en de Commissie hebben verschillende e-mails uitgewisseld over de aan de orde gestelde kwesties.

9. Op 16 januari 2023 wendde klager zich voor het eerst tot de Europese Ombudsman.

10. Op 30 maart 2023 heeft de Ombudsman een onderzoek geopend naar de wijze waarop de Commissie is omgegaan met de bezorgdheid van de klager dat er een overlapping was tussen de inspectie van liften vóór hun ingebruikneming, waarin het ontwerp van aanvullende technische instructie voorziet, en de tests die zijn uitgevoerd in het kader van de conformiteitsbeoordelingsprocedures waarin de liftenrichtlijn voorziet (“de tests waarin de liftenrichtlijn voorziet”).

11. Op 4 september 2023 heeft de Ombudsman een besluit [4] vastgesteld met de conclusie dat in dat stadium geen verder onderzoek gerechtvaardigd was. In haar besluit merkte de Ombudsman op dat het betreurenswaardig was dat de Commissie had nagelaten de aspecten die niet onder de in de liftenrichtlijn bedoelde tests vielen en waarop de bepalingen inzake de inspectie van liften vóór hun ingebruikneming betrekking hadden, nauwkeurig te identificeren en op te sommen in het kader van het ontwerp van aanvullende technische instructie. Ondanks het gebrek aan duidelijkheid in de uitleg van de Commissie, aangezien de Spaanse wet zich nog in de ontwerpfase bevond, was de Ombudsman van mening dat klager moest wachten tot de definitieve wet werd aangenomen en, indien hij vervolgens van mening is dat de wet in strijd is met het EU-recht, een inbreukprocedure bij de Commissie moest indienen.

12. Op 13 april 2024 hebben de Spaanse autoriteiten koninklijk besluit 355/2024 tot goedkeuring van de aanvullende technische instructie ITC AEM 1 Lifts [5] (“de aanvullende technische instructie”) gepubliceerd. Overeenkomstig artikel 11, lid 3, eerste alinea, van de aanvullende technische instructie moet, voordat een lift voor het eerst in gebruik wordt genomen, een andere erkende controle-instantie dan die welke betrokken is bij de in de liftenrichtlijn bedoelde conformiteitsbeoordeling, een inspectie uitvoeren (“de eerste inspectie”).

13. Op 14 mei 2024 heeft de klager contact opgenomen met de Commissie over de verenigbaarheid van het koninklijk besluit met de liftenrichtlijn. Samenvattend voerde klager aan dat de eerste inspectie in strijd is met artikel 3, lid 1, van de liftenrichtlijn, aangezien zij tot gevolg heeft dat liften die aan de richtlijn voldoen, worden belemmerd en in sommige gevallen in het verkeer worden gebracht. Bovendien merkte klager op dat de eerste inspectie geen meerwaarde oplevert voor de door de richtlijn vereiste bescherming die wordt gewaarborgd door de conformiteitsbeoordelingsmodules waarin de richtlijn voorziet. Tot slot herinnerde de klager eraan dat, overeenkomstig punt 35 van de Gids voor de toepassing van de liftenrichtlijn, een eerste inspectie die door de nationale wetgeving wordt gehandhaafd, alleen betrekking kan hebben op aspecten die niet onder de conformiteitsbeoordelingsprocedures van de richtlijn vallen.

14. Klager en de Commissie hebben verschillende e-mails uitgewisseld over de aan de orde gestelde kwesties.

15. Op 18 juni 2025 wendde klager zich opnieuw tot de Ombudsman.

Het onderzoek

16. De Ombudsman opende een onderzoek naar de wijze waarop de Commissie omging met de door klager geuite bezwaren.

17. In het kader van het onderzoek verzocht de Ombudsman om nadere verduidelijking van de onderliggende redenering achter het standpunt van de Commissie met betrekking tot de verenigbaarheid van het koninklijk besluit met de liftenrichtlijn.

18. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie op de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager in antwoord op het antwoord van de Commissie.  

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Van de Commissie

19. In haar antwoord aan de Ombudsman legde de Commissie uit dat de Spaanse autoriteiten hebben vastgesteld dat de conformiteitsbeoordelingsmodule H1 (de conformiteitsbeoordeling die wordt gebruikt bij de installatie van de overgrote meerderheid van de liften in Spanje) niet leidt tot een veilige installatie van liften en tot ernstige ongevallen heeft geleid. Volgens module H1 controleert een onafhankelijke aangemelde instantie alleen of de installateur gekwalificeerd is voor de taak, maar controleert zij niet of de installateur de taak daadwerkelijk naar behoren heeft uitgevoerd. Spanje is van mening dat dit ertoe leidt dat veel liften niet voldoen aan de liftenrichtlijn. Bijgevolg is de eerste inspectie juist bedoeld om na te gaan of liften voldoen aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen van bijlage I bij de liftenrichtlijn.

20. Daarnaast benadrukte de Commissie dat de Spaanse autoriteiten, gezien het bovenstaande, voldoen aan hun verplichting uit hoofde van artikel 4, lid 2, van de liftenrichtlijn [6] om ervoor te zorgen dat alleen veilige liften in gebruik worden genomen. Zij voerde ook aan dat de Spaanse autoriteiten op grond van artikel 3, lid 3, van de liftenrichtlijn het recht hebben om na de installatie en vóór de ingebruikneming van een lift een aanvullende controle uit te voeren om na te gaan of het veilig is om de geïnstalleerde lift te gebruiken, op voorwaarde dat de aanvullende controle niet leidt tot een wijziging van de liften op een wijze die niet in de richtlijn is gespecificeerd.

Van de klager

21. Klager verklaarde samenvattend dat artikel 3, lid 3, van de liftenrichtlijn de Spaanse autoriteiten niet het recht geeft om, na de installatie en vóór de ingebruikneming van een lift, een aanvullende controle in te stellen bovenop de controles waarin de richtlijn reeds voorziet en die tot doel hebben te waarborgen dat het veilig is om de geïnstalleerde lift te gebruiken. Overeenkomstig punt 35 van de Gids voor de toepassing van de liftenrichtlijn kan een eerste inspectie die na de vaststelling van de richtlijn door de nationale autoriteiten wordt uitgevoerd, alleen betrekking hebben op aspecten die niet onder de conformiteitsbeoordelingsprocedures van de richtlijn vallen. In dit verband merkte de klager op dat de richtlijn reeds voorziet in een conformiteitsbeoordeling om na te gaan of de lift vóór het in gebruik nemen ervan is getest overeenkomstig de essentiële veiligheidseisen van bijlage I bij de richtlijn. Klager voerde aan dat de bescherming van de gebruikers dus reeds wordt bereikt door de toepassing van de bepalingen van de liftenrichtlijn. Daarom concludeerde de klager dat er een overlapping is tussen de initiële inspectie waarin de aanvullende technische instructie voorziet en de conformiteitsbeoordelingsprocedures van de richtlijn.

22. De klager voerde aan dat de eerste inspectie een voorwaarde wordt voor de ingebruikneming van de liften en bijgevolg neerkomt op het verbieden, beperken of belemmeren van de ingebruikneming van liften die voldoen aan de liftenrichtlijn. De eerste inspectie is dus in strijd met artikel 3, lid 1, van de liftenrichtlijn.

23. De klager voerde aan dat de Commissie de aspecten waarop de eerste inspectie betrekking had, niet nauwkeurig heeft geïdentificeerd of opgesomd.

24. De klager merkte verder op dat de aangemelde instantie het kwaliteitssysteem van de installateur voor het ontwerp, de fabricage, de installatie en de eindtest van de liften goedkeurt. Bovendien kan de aangemelde instantie onverwachte bezoeken brengen aan de gebouwen van de installateur of aan de installatielocatie van een lift. Bij deze bezoeken kan de aangemelde instantie zo nodig tests uitvoeren of laten uitvoeren om de goede werking van het kwaliteitssysteem te controleren. Voorts benadrukte de klager dat er geen bewijs is van een oorzakelijk verband tussen het gebruik van de conformiteitsbeoordelingsmodule H1 in Spanje en de ernstige ongevallen die de Commissie in haar antwoord heeft genoemd. Volgens klager zijn er geen gegevens beschikbaar over de genoemde ongevallen.

25. Wat ten slotte artikel 3, lid 3, van de liftenrichtlijn betreft, voerde klager aan dat in de preambule van het koninklijk besluit niet wordt vermeld dat de eerste inspecties worden uitgevoerd om gebruik te maken van het recht van de lidstaten waarin dat artikel voorziet.

Beoordeling door de Ombudsman

26. De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid bij de behandeling van een klacht over een mogelijke inbreuk op het EU-recht door een lidstaat. De Commissie beschikt met name over een ruime discretionaire bevoegdheid om te beslissen of en wanneer een inbreukprocedure moet worden ingeleid.[7] Wat de daarmee verband houdende juridische interpretaties van de Commissie betreft, is de rol van de Ombudsman beperkt tot het nagaan of de Commissie haar interpretatie duidelijk en redelijk heeft toegelicht en of zij geen kennelijke fout heeft gemaakt.

27. Aangezien een aangemelde instantie in het kader van de conformiteitsbeoordelingsmodule die in Spanje wordt gebruikt bij de installatie van de overgrote meerderheid van de liften, niet controleert of de installateur de taak daadwerkelijk naar behoren heeft uitgevoerd, is het redelijk dat de Commissie van oordeel is dat de bescherming van de liftgebruikers in Spanje niet reeds wordt bereikt door de genoemde conformiteitsbeoordeling en dat de eerste inspectie bijgevolg juist bedoeld is om ervoor te zorgen dat alleen liften die aan de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen van de liftenrichtlijn voldoen, in gebruik worden genomen.

28. Aangezien de eerste inspectie bedoeld is om na te gaan of de lift voldoet aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen van bijlage I bij de liftenrichtlijn, lijkt de Commissie geen kennelijke fout te hebben gemaakt door te concluderen dat de eerste inspectie het in de handel brengen of in bedrijf stellen van liften die aan de liftenrichtlijn voldoen, niet „verbiedt, beperkt of belemmert”, en bijgevolg door te concluderen dat de eerste inspectie niet in strijd is met artikel 3, lid 1, van de liftenrichtlijn en dus in overeenstemming is met het Unierecht.

29. In dit geval moest de Ombudsman er echter op aandringen dat de Commissie de door klager geuite zorgen vollediger zou aanpakken en waarom zij van mening was dat het koninklijk besluit verenigbaar is met de liftenrichtlijn, wat de Commissie uiteindelijk heeft gedaan.

30. Hoewel de Commissie niet in detail heeft geantwoord op alle vragen van de Ombudsman, zijn de door de Commissie verstrekte toelichtingen over het algemeen duidelijk en redelijk en is verder onderzoek derhalve niet gerechtvaardigd.  

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Aangezien de Commissie uiteindelijk op verzoek van de Ombudsman duidelijkere en gedetailleerdere uitleg heeft gegeven waarom de Spaanse wet verenigbaar was met de EU-liftrichtlijn, is verder onderzoek niet gerechtvaardigd.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 15/12/2025

[1] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32014L0033

[2] https://ec.europa.eu/docsroom/documenten/64174

[3] Overeenkomstig Richtlijn (EU) 2015/1535 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen van elk ontwerp voor een technisch voorschrift voordat het wordt vastgesteld.

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/174691

[5] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-7258

[6] Artikel 4, lid 2, van de liftenrichtlijn luidt als volgt: “De lidstaten nemen alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat veiligheidscomponenten voor liften die onder deze richtlijn vallen, alleen op de markt kunnen worden aangeboden en in gebruik kunnen worden genomen indien zij aan deze richtlijn voldoen wanneer zij naar behoren worden ingebouwd en onderhouden en worden gebruikt voor het beoogde doel”.

[7] Arrest van het Hof van 14 februari 1989, Starfruit/Commissie, zaak 247/87, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.