Achtergrond van de klacht

1. Op 19 juli 2024 heeft het Internationaal Gerechtshof een advies [1] aangenomen met als titel “Juridische gevolgen die voortvloeien uit het beleid en de praktijken van Israël in de bezette Palestijnse gebieden, met inbegrip van Oost-Jeruzalem” („het advies van het Internationaal Gerechtshof”)[2].

2. In november 2024 heeft klager, een journalist, de Europese Commissie verzocht om toegang van het publiek tot de volgende documenten:

“documenten, e-mails, brieven, memo’s (met inbegrip van alle bijlagen), datasets, verslagen, evaluaties, briefings en analyses van welke aard dan ook die de volgende informatie bevatten:

- Juridisch advies van de Europese Commissie of externe organisaties over de gevolgen van het advies van het Internationaal Gerechtshof van 19 juli 2024 over de handelsovereenkomst tussen de EU en Israël.

- Alle vergaderingen/oproepen/sms/sms-berichten met de staat Israël of met derden over de handelsovereenkomst tussen de EU en Israël sinds juli 2024.

3. In december 2024 heeft de juridische dienst van de Commissie, die het eerste deel van het verzoek heeft behandeld, een document geïdentificeerd met de titel “Nota bij het dossier over het advies van het Internationaal Gerechtshof over de juridische gevolgen van het beleid en de praktijken van Israël in de bezette Palestijnse gebieden, met inbegrip van Oost-Jeruzalem”(“de nota”). Zij heeft de toegang tot de nota in haar geheel geweigerd met een beroep op de bescherming van juridisch advies in het kader van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001)[3].

4. In januari 2025 heeft de klager de Commissie verzocht haar besluit tot weigering van toegang tot de nota te herzien door een “bevestigend verzoek” in te dienen.

5. In maart 2025 heeft de Commissie haar confirmatief besluit vastgesteld, waarbij zij de weigering om toegang te verlenen tot de nota handhaafde en een beroep deed op de bescherming van persoonsgegevens [4] en juridisch advies [5].

6. Op 8 april 2025, ontevreden over het confirmatief besluit, wendde klager zich tot de Ombudsman.  

Het onderzoek

7. De Ombudsman opende een onderzoek naar de wijze waarop de Commissie het verzoek van klager om toegang van het publiek tot het betrokken document had behandeld. Aangezien klager geen bezwaar maakte tegen de redactie van persoonsgegevens in de nota, had het onderzoek van de Ombudsman geen betrekking op de toepassing door de Commissie van deze uitzondering op het recht van toegang van het publiek.

8. Tijdens het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de nota geïnspecteerd en een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van de Commissie.

9. Vervolgens deelde de Ombudsman het verslag van de bijeenkomst [6] met klager, die opmerkingen maakte.

Argumenten

Door de Commissie

10. De Commissie heeft de toegang van het publiek tot de nota geweigerd op grond van het feit dat de openbaarmaking ervan de bescherming van juridisch advies zou ondermijnen [7]. Het verwees naar de rechtspraak die voorzag in een beoordeling in drie fasen om deze uitzondering toe te passen op het recht van toegang van het publiek: (i) de instelling moet zich ervan vergewissen dat het document betrekking heeft op “juridisch advies”,(ii) de instelling moet onderzoeken of de openbaarmaking van het juridisch advies haar belang bij het verkrijgen en ontvangen van eerlijk, objectief en volledig juridisch advies zou schaden, en (iii) de instelling moet beoordelen of er sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt [8].

11. De Commissie heeft uitgelegd dat zij van mening is dat de nota onder het begrip “juridisch advies” valt, aangezien de inhoud ervan betrekking heeft op een juridische kwestie. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie aangegeven dat het document in zijn geheel juridisch advies vormt, met inbegrip van de delen van de nota die het advies van het Internationaal Gerechtshof samenvatten. De reden hiervoor is dat de samenvatting subjectief van aard is en bepaalde delen of punten van het advies van het Internationaal Gerechtshof benadrukt, terwijl andere worden weggelaten.

12. Met betrekking tot de vraag of openbaarmaking de bescherming van juridisch advies zou ondermijnen, heeft de Commissie een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toegepast. Zij voerde aan dat, aangezien het betrokken juridisch advies niet in het kader van een wetgevingsprocedure is verstrekt, het in het algemeen niet openbaar mag worden gemaakt, tenzij de verzoeker een hoger openbaar belang kan aantonen [9].

13. Ter ondersteuning hiervan benadrukte de Commissie de specifieke rol van haar juridische dienst als interne raadsman en wettelijke vertegenwoordiger van de Commissie voor de EU-rechtbanken. De Commissie merkte op dat de wettelijke vertegenwoordiger volgens de rechtspraak een “rechtsprivilege” geniet, wat betekent dat hij zijn cliënt advies moet kunnen geven zonder het risico te lopen dat het advies wordt bekendgemaakt en vervolgens tegen de cliënt wordt gebruikt. Meer in het bijzonder merkte de Commissie op dat de rechtbank had bevestigd dat de correspondentie tussen een advocaat en zijn cliënt vertrouwelijk is om de bescherming van het recht op een eerlijk proces te waarborgen.[10] De Commissie verklaarde dat dit ook wordt erkend in de rechtspraak betreffende de uitlegging van de uitzondering ter bescherming van juridisch advies.[11] De Commissie merkte ook op dat de administratieve activiteiten van de Commissie niet aan dezelfde hoge transparantienormen zijn onderworpen als haar wetgevende activiteiten [12].

14. De Commissie voegde daaraan toe dat de uitzondering voor juridisch advies tot doel heeft dat de instelling eerlijk, volledig en onafhankelijk juridisch advies inwint en voorkomt dat haar juridische dienst voor de rechter wordt geconfronteerd met een eigen beoordeling die eerder als bedrijfsjurist van de Commissie is gegeven [13].

15. De Commissie was van mening dat de door de rechterlijke instanties van de EU ontwikkelde algemene beginselen inzake de bescherming van gerechtelijke procedures en onderzoeken ook van toepassing moeten zijn op de uitzondering voor juridisch advies, met inbegrip van de mogelijkheid om zich te beroepen op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking.

16. In dit verband verwees de Commissie naar artikel 4 van haar gedetailleerde regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (“de gedetailleerde regels”), waarin “wordt vastgesteld dat er een vermoeden bestaat dat de toegang tot de adviezen van de Juridische Dienst de beschermde belangen ondermijnt [...]”^[14].

17. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman herinnerden de vertegenwoordigers van de Commissie eraan dat de gedetailleerde regels van de Commissie bindend zijn en een vermoeden van wettigheid genieten. De vertegenwoordigers van de Commissie verklaarden dat de Commissie de gedetailleerde regels heeft vastgesteld op basis van artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie [15] en Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin beide de bevoegdheid van de Commissie erkennen om specifieke bepalingen vast te stellen met betrekking tot de toegang tot haar documenten. De vertegenwoordigers van de Commissie verklaarden dat de Commissie deze regels thans in de huidige vorm toepast.

18. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkt dat een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van toepassing is op juridisch advies, ongeacht de gevoeligheid ervan.

19. In haar confirmatief besluit merkte de Commissie op dat de specifieke aard van het in de nota opgenomen juridisch advies en het beperkte aantal ontvangers het risico op ondermijning van de capaciteit van de Commissie om eerlijk, objectief en volledig advies te ontvangen [16] vergrootten. Hij verklaarde dat de nota een beoordeling van voorlopige aard bevat, die bedoeld is voor interne besprekingen, en betrekking had op gevoelige kwesties in verband met de betrekkingen van de EU met Israël en de bezette Palestijnse gebieden, en de toegang van de Israëlische entiteiten tot EU-financiering. De gevoeligheid werd nog verergerd door het aanhoudende gewapende conflict in het Midden-Oosten. De Commissie voerde verder aan dat openbaarmaking van de nota de mogelijkheid voor de Commissie zou beperken om haar verdedigingslinie tijdens mogelijke gerechtelijke procedures tegen mogelijke toekomstige maatregelen te bepalen en aan te passen. Zij achtte het risico van toekomstige rechtszaken aannemelijk [17].

20. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Commissie bevestigd dat, hoewel zij een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking hadden ingeroepen, een individuele beoordeling van het document was uitgevoerd, als subsidiair argument. Op basis van die individuele beoordeling heeft de Commissie geconcludeerd dat de openbaarmaking van de nota de bescherming van juridisch advies zou ondermijnen.

21. De vertegenwoordigers van de Commissie merkten met name op dat het document van zuiver interne aard was, aangezien het niet buiten de juridische dienst werd verspreid. Het document is opgesteld door het team dat verantwoordelijk is voor het volgen van de adviesprocedure voor het Internationaal Gerechtshof en slechts gedeeld met een beperkt aantal personen waarnaar aan het einde van het document wordt verwezen, die allemaal personeelsleden van de juridische dienst zijn. De nota is in zijn IT-systeem alleen toegankelijk voor de geadresseerden. De vertegenwoordigers van de Commissie verduidelijkten dat het document niet aan de directeur-generaal van de juridische dienst was gericht en evenmin door hem werd goedgekeurd. Het document werd niet gedeeld met andere directoraten-generaal of commissarissen, kabinetten of het college.

22. De vertegenwoordigers van de Commissie merkten voorts op dat het onderwerp van het document door de EU-lidstaten wordt besproken in de Groep internationaal publiekrecht van de Raad, waar de kwestie van de interpretatie van het advies van het Internationaal Gerechtshof aan de orde kwam. Noch de Raad, noch de Commissie als collegiaal orgaan hebben zich over dit onderwerp uitgesproken en zolang dat niet het geval is, blijft de inhoud van het document gevoelig. Volgens de vertegenwoordigers van de Commissie is de situatie vergelijkbaar met die van voorlopig juridisch advies van de juridische dienst van de Commissie over de verklaring EU-Turkije, waarvoor het Gerecht heeft aanvaard dat het wordt beschermd door de uitzondering voor juridisch advies [18].

23. De vertegenwoordigers van de Commissie wezen er voorts op dat er ten tijde van het confirmatief besluit in academische kringen al discussies waren dat het advies van het Internationaal Gerechtshof aanleiding zou kunnen geven tot acties wegens nalaten om op te treden tegen de EU-instellingen. De Commissie heeft zich niet beroepen op de noodzaak om gerechtelijke procedures te beschermen om de toegang tot het document in de confirmatieve fase te weigeren, omdat de uitzondering voor juridisch advies toereikend werd geacht. Aangezien het procesrisico echter aannemelijk was toen het confirmatieve besluit werd vastgesteld, onderstreepte dit element de gevoeligheid van het juridisch advies.

24. De vertegenwoordigers van de Commissie voegden daaraan toe dat sinds het confirmatieve besluit [19] in de pers een beroep wegens nalaten is aangekondigd, waaruit blijkt dat dit risico van geschillen inderdaad aannemelijk was en een relevante factor was waarmee rekening moest worden gehouden. Na de vergadering deelde de Commissie het onderzoeksteam van de Ombudsman mee dat het beroep wegens nalaten bij de Commissie was aangemeld [20].

25. De vertegenwoordigers van de Commissie hebben verdere vertrouwelijke toelichtingen verstrekt over de gevoeligheid van de verschillende delen van het document [21].

26. In het confirmatieve besluit voerde de Commissie aan dat de klager niet het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking had aangetoond. Zij verklaarde dat de klager geen concrete argumenten aanvoerde waaruit bleek waarom, gelet op de specifieke feiten van de zaak, een openbaar belang zo dringend zou zijn dat de noodzaak om het juridisch advies van de Commissie te beschermen, terzijde zou worden geschoven. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman voerden de vertegenwoordigers van de Commissie aan dat klager niet had aangetoond hoe concreet het algemeen belang kon worden gediend door openbaarmaking van een zuiver interne nota.

Door de klager

27. In haar confirmatief verzoek voerde de klager aan dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van de nota gebiedt. De klager merkte met name op dat het advies van het Internationaal Gerechtshof betrekking had op kritieke kwesties met gevolgen voor het internationaal recht en het buitenlands beleid van de EU. Zij voerde aan dat de handelsovereenkomst tussen de EU en Israël en de gevolgen daarvan voor de betrekkingen met de bezette Palestijnse gebieden een zaak van grote publieke zorg zijn. Klager stelde vast dat burgers in dit verband het recht hebben om de juridische redenering die ten grondslag ligt aan het beleid en het optreden van de EU te onderzoeken.

28. Volgens klager zou openbaarmaking van het litigieuze document een zinvolle inspraak van het publiek in beleidsdiscussies mogelijk maken om ervoor te zorgen dat het optreden van de EU in overeenstemming is met haar fundamentele waarden, zoals eerbiediging van de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid en de rechtsstaat.

29. In de klacht bij de Ombudsman voerde klager aan dat de Commissie het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking niet naar behoren in aanmerking had genomen.

30.  Klager was ook van mening dat de uitzondering waarop de Commissie zich beroept, namelijk de bescherming van juridisch advies, niet van toepassing was, aangezien het document geen betrekking heeft op geschillen of lopende interne beraadslagingen, maar veeleer op de toepassing van het EU-recht in de externe betrekkingen.

31. In haar opmerkingen over het verslag van de vergadering betwistte klager de bewering van de Commissie dat zij niet had aangetoond hoe concreet het algemeen belang kon worden gediend door de openbaarmaking van een zuiver interne nota.

Beoordeling door de Ombudsman

32. Het Hof van Justitie heeft drie voorwaarden vastgesteld waaronder een instelling zich op de bescherming van juridisch advies kan beroepen om de toegang van het publiek tot een document te weigeren: (i) de instelling moet zich ervan vergewissen dat het document betrekking heeft op “juridisch advies”,(ii) de instelling moet onderzoeken of de openbaarmaking van het document haar belang bij het inwinnen van juridisch advies en het ontvangen van eerlijk, objectief en volledig advies zou schaden, en (iii) de instelling moet beoordelen of een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt [22].

33. Uit de inspectie van de nota door het onderzoeksteam van de Ombudsman bleek dat een aanzienlijk deel van het document een samenvatting geeft van het advies van het Internationaal Gerechtshof, dat een openbaar document is. Deze samenvatting benadrukt echter bepaalde informatie in het advies van het Internationaal Gerechtshof en kan daarom redelijkerwijs als subjectief worden beschouwd. Als zodanig is de Ombudsman van oordeel dat het niet onredelijk was dat de Commissie de volledige nota, met inbegrip van de samenvatting van het advies van het Internationaal Gerechtshof, als “juridisch advies” beschouwde. Aan de eerste voorwaarde voor een instelling om de uitzondering met betrekking tot de bescherming van juridisch advies toe te passen, kan dus worden geacht te zijn voldaan.

34. Wat de tweede voorwaarde betreft, is de beoordeling van de Commissie in haar confirmatief besluit gericht op de toepassing van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van juridisch advies, wat betekent dat de Commissie ervan uitging dat de openbaarmaking van de nota haar belang bij het inwinnen van juridisch advies en het ontvangen van eerlijk, objectief en volledig advies zou schaden, aangezien het betrokken juridisch advies niet in het kader van een wetgevingsprocedure is verstrekt.

35. De Ombudsman is van mening dat de toepassing van een dergelijk algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking niet wordt ondersteund door de jurisprudentie van de EU-rechtbanken.  

36. Het Gerecht heeft geoordeeld dat het gebruik van algemene vermoedens “niet onbelangrijk is”, aangezien zij “het fundamentele beginsel van transparantie beperken”; daarom"moet het gebruik van dergelijke vermoedens op redelijke en overtuigende gronden berusten"[23]. Zoals de Ombudsman eerder heeft opgemerkt, houden algemene vermoedens het risico in dat instellingen zich er automatisch op beroepen zonder rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak [24].

37. Zoals het Gerecht onlangs heeft herhaald, moeten de instellingen in beginsel uitleggen hoe de toegang tot een document concreet en daadwerkelijk afbreuk kan doen aan het belang dat wordt beschermd door een uitzondering uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Slechts in bepaalde gevallen hebben de rechterlijke instanties van de Unie de mogelijkheid voor de instellingen erkend om te oordelen dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het aangevoerde belang ondermijnt, zonder dat zij elk van de gevraagde documenten specifiek en individueel hoeven te onderzoeken [25].

38. Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat in elk van de gevallen waarin een dergelijk algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking door de rechterlijke instanties van de Unie werd erkend, de weigering om toegang te verlenen betrekking had op een reeks documenten die duidelijk waren omschreven door het feit dat zij allemaal deel uitmaakten van een dossier betreffende lopende administratieve of gerechtelijke procedures [26]. Bovendien heeft het Gerecht benadrukt dat, wanneer de betrokken documenten binnen een bepaald gebied van het Unierecht vallen, de algemene vermoedens van niet-openbaarmaking berusten op het feit dat de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001 niet kunnen worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot die documenten [27]. Ten slotte heeft het Gerecht opgemerkt dat de toepassing van algemene vermoedens in wezen wordt bepaald door de dwingende noodzaak om de goede werking van de betrokken procedures te waarborgen en te waarborgen dat de doelstellingen ervan niet in gevaar worden gebracht [28].

39. In casu is de Commissie, door zich te beroepen op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking dat van toepassing zou zijn op elk juridisch advies, op elk gebied van het Unierecht, zolang het geen verband houdt met een wetgevingsdossier, afgeweken van de redenering die ten grondslag ligt aan een van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie erkende algemene vermoedens.

40. De Commissie is ook afgeweken van de vaste rechtspraak inzake de bescherming van juridisch advies. De rechterlijke instanties van de Unie hebben de instellingen immers consequent verplicht aan te tonen hoe concreet en daadwerkelijk de openbaarmaking van juridisch advies afbreuk zou doen aan hun belang om juridisch advies te ontvangen en in te winnen voordat zij de toegang van het publiek tot dat advies kunnen weigeren, ook al heeft het betrokken juridisch advies geen betrekking op een wetgevingsprocedure.[29] Het risico dat dit belang wordt ondermijnd, moet redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn.

41. Hoewel verordening nr. 1049/2001 in beginsel de verplichting oplegt om de adviezen van de juridische dienst van een instelling met betrekking tot een wetgevingsproces openbaar te maken [30], kan uit deze rechtspraak niet worden afgeleid dat juridische adviezen die geen verband houden met een wetgevingsproces, standaard en in hun geheel kunnen worden geweigerd. Het Hof heeft in dit verband gepreciseerd dat de niet-wetgevingswerkzaamheden van de instellingen niet buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001 [31] vallen.

42. De relevantie van de door de Commissie aangehaalde rechtspraak over de vertrouwelijkheid van correspondentie tussen particulieren en hun advocaten [32] is onduidelijk. De bescherming van bevoorrechte correspondentie tussen advocaat en cliënt, die is neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten [33] en artikel 8, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens [34], is goed verankerd in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU. Noch deze rechtspraak, noch de rechtspraak over de uitlegging van de bescherming van juridisch advies of gerechtelijke procedures uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 verleent een dergelijke automatische bescherming echter aan correspondentie tussen de juridische dienst van een instelling van de Unie en de instelling zelf [35].   

43. De Commissie is als instelling van de Unie onderworpen aan verplichtingen waaraan particuliere organen niet zijn onderworpen, waaronder het transparantiebeginsel dat is neergelegd in artikel 15 VWEU en ten uitvoer is gelegd bij Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Commissie kan zich niet aan de uit dit beginsel voortvloeiende verplichtingen onttrekken door te verwijzen naar de vertrouwelijkheid van de correspondentie tussen particulieren en hun advocaten [36].

44. In het licht hiervan is de Ombudsman het niet eens met het standpunt van de Commissie dat er sprake is van een ontwikkeling in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie, die de toepassing zou ondersteunen van een ruim algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van juridisch advies dat geen verband houdt met een wetgevingsprocedure.

45. In dit verband merkt de Ombudsman op dat de nieuwe uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [37] waarnaar de Commissie in het confirmatief besluit en tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman verwijst, momenteel voor het Gerecht worden aangevochten.[38] In de uitvoeringsbepalingen wordt gesteld dat er een vermoeden bestaat dat de toegang tot “adviezen van de Juridische Dienst” met name de door artikel 4, leden 1 tot en met 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belangen ondermijnt [39]. Tenzij en totdat het Hof uitspraak doet over de wettigheid van deze regels, zal de Ombudsman geen standpunt innemen over de gedetailleerde regels als zodanig. Aangezien de gedetailleerde regels in ieder geval in overeenstemming moeten blijven met Verordening (EG) nr. 1049/2001 [40], zal de Ombudsman blijven beoordelen of individuele confirmatieve besluiten van de Commissie, die onder haar aandacht worden gebracht, in overeenstemming zijn met Verordening (EG) nr. 1049/2001, zoals uitgelegd door de rechterlijke instanties van de EU, en met de beginselen van behoorlijk bestuur.

46. Tijdens de bijeenkomst met het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft de Commissie bevestigd dat, hoewel haar beroep op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van juridisch advies het „zwaartepunt” van haar beoordeling in het confirmatieve besluit was geweest, zij ook een individuele beoordeling van het betrokken document had uitgevoerd om vast te stellen of de openbaarmaking ervan de bescherming van juridisch advies zou ondermijnen.

47. In het licht van de inhoud van de nota en de aanvullende (vertrouwelijke) argumenten die de vertegenwoordigers van de Commissie tijdens de vergadering met haar onderzoeksteam hebben aangevoerd, acht de Ombudsman het redelijk dat de Commissie concludeert dat openbaarmaking van de nota het belang van de Commissie bij het ontvangen en inwinnen van juridisch advies zou schaden. In het bevestigende besluit van de Commissie werd enkel vermeld dat de nota een voorlopige juridische beoordeling bevatte die bestemd was voor interne besprekingen. Tijdens de vergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman verduidelijkten de vertegenwoordigers van de Commissie dat de nota niet buiten de juridische dienst werd gedeeld, noch werd gericht aan of goedgekeurd door de directeur-generaal. De nota bleef veeleer intern voor een groep personen binnen de juridische dienst die adressaten worden genoemd.

48. De vertegenwoordigers van de Commissie merkten voorts op dat noch de Raad, noch de Commissie als collegiaal orgaan een standpunt had ingenomen over de interpretatie van het advies van het Internationaal Gerechtshof ten tijde van de vaststelling van het confirmatief besluit (en nog steeds ten tijde van de vergadering).

49. Op basis van bovenstaande overwegingen en in combinatie met het feit dat de nota betrekking heeft op gevoelige kwesties in verband met de betrekkingen van de EU met Israël en de bezette Palestijnse gebieden, is de Ombudsman van mening dat het in een context van gewapend conflict redelijk was dat de Commissie concludeerde dat de openbaarmaking van de nota een voorzienbaar risico zou vormen voor het vermogen van de Commissie om in de toekomst eerlijk, objectief en uitgebreid juridisch advies in te winnen.

50. Aangezien de Commissie van mening was dat openbaarmaking van de nota de bescherming van haar juridisch advies zou ondermijnen, stond het aan de Commissie om na te gaan of er sprake was van een hoger openbaar belang dat niettemin openbaarmaking van de nota vereiste [41].

51. De Ombudsman is van mening dat er een duidelijk algemeen belang bestaat bij het toestaan van deelname van EU-burgers aan de reactie van de Commissie op het advies van het Internationaal Gerechtshof, met name gezien de mensenrechtendimensie van dit advies. Anders dan klager lijkt aan te nemen, kan de betrokken nota, die binnen de juridische dienst bleef, echter niet worden beschouwd als een uiteenzetting of onderbouwing van het standpunt van de Commissie en a fortiori van de EU over de gevolgen van het advies van het Internationaal Gerechtshof voor het beleid of het optreden van de EU. Het is derhalve niet duidelijk hoe de openbaarmaking van de mededeling het door de klager vastgestelde algemeen belang zou dienen. Daarom is de Ombudsman van mening dat het redelijk was dat de Commissie verklaarde dat er geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking was.

52. In het licht van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat aan de drie voorwaarden voor de Commissie om zich te kunnen beroepen op de bescherming van juridisch advies om de toegang van het publiek te weigeren, is voldaan en dat de Commissie derhalve terecht de toegang van het publiek tot de nota heeft geweigerd.

53. Niettemin betreurt de Ombudsman dat een bijeenkomst met haar onderzoeksteam noodzakelijk was geweest om te bevestigen dat de Commissie een individuele beoordeling van de nota had uitgevoerd en om uitleg te krijgen over de wijze waarop openbaarmaking van de nota het belang van de instelling om eerlijk, objectief en volledig juridisch advies in te winnen en te ontvangen concreet zou ondermijnen. De Ombudsman betreurt ook dat de Commissie niet is ingegaan op de argumenten van de klager in haar confirmatief verzoek over het bestaan van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de nota gebiedt, en in plaats daarvan generieke argumenten heeft verstrekt die van toepassing kunnen zijn op elke context en de relevantie van publieke participatie in een dergelijke zaak van openbaar belang niet heeft erkend.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Hoewel het betreurenswaardig is dat de Commissie in haar confirmatief besluit niet nader heeft ingegaan op de individuele beoordeling die zij heeft uitgevoerd om te bepalen of de openbaarmaking van het document de bescherming van juridisch advies zou ondermijnen, is de Ombudsman van mening dat het besluit van de Commissie om de toegang tot het gevraagde document te weigeren, op basis van de aanvullende toelichtingen die tijdens het onderzoek zijn verstrekt, redelijk was. Daarom is verder onderzoek niet gerechtvaardigd.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Teresa Anjinho
Europese Ombudsman

Straatsburg, 19/11/2025

 

[1] Zie https://www.icj-cij.org/advisory-jurisdiction.

[2] Beschikbaar op: https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/186/186-20240719-adv-01-00-nl.pdf.

[3] Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie luidt als volgt: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj/eng.

[4] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/215474.

[7] Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Arrest van het Hof van Justitie van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C-39/05 P en C-52/05 P, punt 37, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=103C6E10D43F7EF0A307C61BB0818C6E?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12368680. 

[9] Confirmatief besluit, blz. 9.

[10] Arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies/Commissie, C-694/20, punten 25-28, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=268430&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12388139. 

[11] Arrest van het Hof van Justitie van 21 juli 2011, Zweden/Commissie en MyTravel, C-506/08, punten 117-118, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12378074.

[12] Arrest Zweden/Commissie en MyTravel, C-506/08, reeds aangehaald, punt 87. 

[13] Onder verwijzing naar het besluit van de Europese Ombudsman van 1920/2022/NH, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/167605.

[14] Op 5 december 2024 heeft de Europese Commissie Besluit 2024/3080 vastgesteld, met inbegrip van een bijlage met gedetailleerde regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1.

[15] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E015:nl:HTML.

[16] Arrest van het Gerecht van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie, T-851/16, punten 90-94, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B2DE611F910EA8956C158FDB5DE6AEED?text=&docid=199184&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13171662. 

[17] Confirmatief besluit, voetnoot 24. 

[18] Arrest in zaak T-851/16, Access Info Europe/Commissie, reeds aangehaald, punten 88-95.

[19] https://euobserver.com/eu-and-the-world/ar48acfd1a?gad_source=1&gad_campaignid=18307476475&gclid=EAIaIQobChMIt76DoorOe-jgMVRaCDBx2gWzzgEAAYASAAEgKOsfD_BwE. 

[20] Zie zaak T-482/25. Op 5 september 2025 heeft het Gerecht het beroep wegens nalaten kennelijk niet-ontvankelijk verklaard: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=304267&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16095417.

[21] Opgenomen in de vertrouwelijke bijlage bij het verslag van de vergadering.

[22] Arrest van het Hof van Justitie van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C-39/05 P en C-52/05 P, reeds aangehaald, punten 37-45. 

[23] Arrest van het Gerecht van 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T-306/12, punt 52, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157983&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=245014.

[24] Voorstel van de Europese Ombudsman voor een oplossing in zaak 1379/2020/MAS over de weigering van de Europese Commissie om toegang te verlenen tot voorbereidende documenten in verband met antidumpingmaatregelen ten aanzien van de invoer van ijzeren of stalen bevestigingsmiddelen uit China, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/138837.

[25] Arrest van het Gerecht van 10 september 2025, Nouwen/Raad, T‑255/24, punten 87-94, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=304181&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10323038. 

[26] Arrest van het Gerecht in de zaak Nouwen/Raad, T‑255/24, reeds aangehaald, punt 97. 

[27] Arrest van het Gerecht in de zaak Nouwen/Raad, T‑255/24, reeds aangehaald, punt 98. 

[28] Arrest van het Gerecht in de zaak Nouwen/Raad, T‑255/24, reeds aangehaald, punt 99. 

[29] Arrest van het Hof van Justitie van 21 juli 2011, Zweden/Commissie en MyTravel, C‑506/08 P, reeds aangehaald, punten 109-117; arrest van het Hof van Justitie van 3 juli 2014, Raad/Sophie in ’t Veld, C-350/12 P, punten 104-105, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1254634; arrest van het Gerecht van 7 februari 2018, Access Info Europe/Commissie, T‑851/16, punten 89, 92-94, reeds aangehaald ; zie ook arrest van het Gerecht van 7 september 2022, Saure/Commissie, T-651/21, punten 58-69, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265031&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14844610.

[30] Zie bijvoorbeeld arrest van het Hof van 8 juni 2023, Raad/Pech, C-408/21 P, punt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CJ0408&qid=1711458671967, en arrest van het Gerecht van 13 maart 2024, ClientEarth en Leino-Sandberg/Raad, T-682/21 en T-683/21, punt 34: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=283785&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=193878, en aanbeveling van de Europese Ombudsman in zaak 2421/2023/MIG, paragraaf 51, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/185538. 

[31] Arrest van het Hof van Justitie van 3 juli 2014, Raad/Sophie in ’t Veld, C‑350/12 P, reeds aangehaald, punten 96-111.

[32] Arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies/Commissie, C-694/20, reeds aangehaald.

[33] Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj/eng. 

[34] Beschikbaar op: https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_eng.

[35] Zie de jurisprudentie met betrekking tot de bescherming van gerechtelijke procedures, samengevat in de aanbeveling van de Ombudsman, punten 30-31, in zaak 849/2024/PVV, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199551.

[36] Zie naar analogie, met betrekking tot de toepassing van de uitzondering ter bescherming van gerechtelijke procedures, arrest van het Gerecht van 9 juli 2025, Eva Kaili/Europees Parlement, T‑1031/23, punt 52, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=8FBF058962FAABAD57DF228F490F6351?text=&docid=302350&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3939194.

[37] Zie de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,BIJLAGE,Raad%20betreffende%20publiek%20toegang%20tot%20Europees%20Parlement%2C%20Raad%20en%20Commissie%20documenten,-waarbij%3A.

[38] Zaak T-146/25, De Capitani e.a./Commissie, informatie over de zaak beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T; Zaak T-641/25, ClientEarth/Commissie, de samenvatting van de memories is nog niet openbaar.

[39] Artikel 4, lid 2, onder c), van de uitvoeringsbepalingen van de Commissie.

[40] Overeenkomstig artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, op grond waarvan elke instelling, elk orgaan of elke instantie “in zijn eigen reglement van orde specifieke bepalingen [moet] opnemen betreffende de toegang tot zijn documenten, overeenkomstig de in de tweede alinea bedoelde verordeningen”. Het Gerecht heeft geoordeeld dat het reglement van orde van de Commissie (in de gevoegde zaken T-371/20 en T-554/20, Pollinis/Commissie, punt 93) of de conclusies van de Raad (in zaak T-255/24, Nouwen/Raad, punt 103) in overeenstemming moeten blijven met Verordening (EG) nr. 1049/2001. In laatstgenoemd geval heeft het Hof geoordeeld dat “[d]e omvang van de verplichtingen die krachtens verordening nr. 1049/2001, zoals uitgelegd door de Unierechter, op een instelling van de Unie rusten, [...] niet [kan] afhangen van de inhoud van handelingen, zoals de conclusies van de Raad, die de betrokken instelling zelf heeft vastgesteld”.

[41] Arrest Zweden & Turco/Raad, C-39/05 P en C-52/05 P, punt 44, reeds aangehaald.