Straatsburg, 23 mei 2005

Geachte heer T.,

Op 16 december 2003 heeft u bij mij een klacht ingediend tegen de Europese Commissie over inbreukprocedures tegen Spanje en Portugal op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag en een verzoek om toegang tot documenten in verband met deze procedures.

Op 23 januari 2004 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie. Op 29 januari 2004 heeft u mij een aanvullende brief over uw zaak gestuurd. Op 6 april 2004 heb ik uw brief beantwoord.

De Europese Commissie heeft op 3 mei 2004 advies uitgebracht. Op 3 juni 2004 heb ik u een uitnodiging tot het maken van opmerkingen doen toekomen, die u op 30 juli 2004 hebt toegezonden.

Op 23 november 2004 heeft het Gerecht van eerste aanleg arrest gewezen in zaak T-84/03 (Turco/Raad).

Op 12 januari 2005 heeft u mij aanvullende documenten met betrekking tot uw klacht toegezonden.

Op 17 januari 2005 heb ik u een afschrift van dit arrest toegezonden en u verzocht opmerkingen te maken over het mogelijke belang ervan voor de onderhavige klacht.

Op 9 februari 2005 heeft u mij uw opmerkingen toegezonden. Op 4 april 2005 heeft u mij aanvullende documenten met betrekking tot uw klacht toegezonden.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan. Mijn excuses voor de tijd die het heeft gekost om uw klacht te behandelen.

Het KLACHT

Volgens de klager zijn de relevante feiten als volgt:

Op 16 december 2002 diende klager, die ten tijde van de klacht lid van het Europees Parlement was, bij de Commissie een schriftelijke vraag in over de vermeende schending door Spanje van Richtlijn 91/680/EEG inzake belastingharmonisatie. De klager verwees ook naar de situatie in Portugal met betrekking tot de btw-vrijstellingen die door deze staat en door Spanje aan de katholieke kerk zijn verleend.

Op 24 januari 2003 antwoordde de Commissie dat de zaak was onderzocht op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag en dat de twee inbreukprocedures tegen Spanje en Portugal waren afgesloten.

In een brief aan de Commissie van 29 januari 2003 beweerde klager dat de Commissie ten onrechte de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal had afgesloten en van mening was dat de situatie van deze twee lidstaten identiek was. Voorts verzocht hij om toegang tot de documenten in verband met de inbreukprocedure.

In haar antwoord van 24 maart 2003 voerde de Commissie aan dat de situatie van Spanje en Portugal identiek was. Voorts deelde zij klager mee dat toegang tot documenten in verband met de inbreukprocedure in beginsel mogelijk was en dat hij de gevraagde documenten moest specificeren. Op dezelfde dag heeft klager de Commissie schriftelijk verzocht om toegang tot de documenten in verband met de inbreukprocedures tegen Spanje en Portugal.

Op 15 april 2003 antwoordde de Commissie dat het verzoek om toegang tot documenten niet nauwkeurig genoeg was en stelde zij drie categorieën documenten voor waarvoor klager om toegang kon verzoeken. Op 15 april 2003 heeft deze laatste het voorstel van de Commissie gevolgd en de desbetreffende documenten opgevraagd. Op 22 mei 2003 heeft de Commissie klager toegang verleend tot een aantal documenten. Met betrekking tot een van de documenten, namelijk een advies van haar juridische dienst, deelde de Commissie klager bij brief van 23 mei 2003 mee dat de toegang tot dit document werd geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten. Wat de door de twee lidstaten aan de Commissie toegezonden mededelingen betreft, heeft de Commissie klager meegedeeld dat geen toegang kon worden verleend, aangezien de Spaanse en de Portugese autoriteiten hadden verzocht deze documenten niet openbaar te maken.

In twee brieven van 10 en 25 juni 2003 aan het secretariaat-generaal van de Commissie bevestigde klager zijn verzoek om toegang tot documenten, namelijk tot het advies van de Juridische Dienst van de Commissie en de mededelingen van de twee lidstaten.

In zijn klacht bij de Europese Ombudsman beweerde klager dat de Commissie de regels inzake de inbreukprocedures tegen Spanje en Portugal op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag niet naar behoren had toegepast en dat een onjuiste toepassing van de regels in kwestie tot een ongelijke behandeling zou kunnen leiden. Als gevolg daarvan had de Commissie haar functie van "hoedster van de Verdragen" niet vervuld. Klager voerde verder aan dat de Commissie ten onrechte de toegang tot de documenten in verband met de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal had geweigerd en vervolgens de procedureregels van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten niet had nageleefd.

De klager voerde aan dat de inbreukprocedure tegen Spanje (nr. 91/2239) en Portugal (nr. 91/2241) moest worden heropend.

Het onderzoek

De aanpak van de Ombudsman

Bij brief van 23 januari 2004 deelde de Ombudsman klager mee dat, aangezien zijn klacht wegens schending van het Gemeenschapsrecht nog steeds bij de Commissie aanhangig was, de bewering op grond waarvan de Commissie de regels inzake de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag niet naar behoren had toegepast, niet-ontvankelijk was op grond van artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Ombudsman.

Op dezelfde dag heeft de Ombudsman de Europese Commissie verzocht een advies uit te brengen over de bewering van klager dat de Commissie ten onrechte had geweigerd toegang te verlenen tot de documenten in verband met de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal en de procedureregels van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten niet had nageleefd.

Bij brief van 29 januari 2004 heeft klager de Ombudsman verzocht zijn besluit om een deel van de klacht af te sluiten te herzien op basis van artikel 2, lid 4, van het Statuut. Hij voerde aan dat zijn bij de Commissie aanhangige klacht wegens schending van het Gemeenschapsrecht geen betrekking had op de bewering in zijn klacht bij de Ombudsman. Klager voerde aan dat zijn klacht bij de Commissie tot doel had haar te verzoeken haar besluit om de inbreukprocedure tegen de twee lidstaten te beëindigen, te heroverwegen, terwijl de bewering in zijn klacht bij de Ombudsman betrekking had op wat hij beschouwde als de onjuiste toepassing van artikel 226 van het EG-Verdrag met betrekking tot de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal.

Bij brief van 6 april 2004 heeft de Ombudsman zijn besluit van 23 januari 2004 bevestigd, op grond waarvan zijn onderzoek alleen betrekking zou hebben op de tweede bewering van klager betreffende de toegang tot documenten, aangezien hij van mening was dat een klacht met dezelfde bewering als die welke bij hem was ingediend, hangende was bij de Commissie.

Advies van de Commissie

Het advies van de Europese Commissie over de klacht luidde als volgt:

Klager had verzocht om toegang tot documenten in verband met inbreukprocedures tegen Spanje en Portugal betreffende btw-vrijstellingen voor de levering van goederen en diensten aan de katholieke kerk. Deze twee inbreukprocedures waren afgesloten. De Commissie had toegang verleend tot de door klager gevraagde documenten, met uitzondering van de volgende:

i) Brieven van de permanente vertegenwoordiger voor Spanje van 11 mei 1990 en 23 maart 1994 aan de secretaris-generaal van de Commissie betreffende inbreukprocedure nr. 91/2239.

ii) Brieven van de permanente vertegenwoordiger voor Portugal van 12 december 1990, 8 december 1992 en 30 maart 1993 aan de secretaris-generaal van de Commissie betreffende inbreukprocedure nr. 91/2241.

iii) Advies van de Juridische Dienst van de Commissie over de vrijstelling en de niet-aansprakelijkheid voor btw op bepaalde leveringen van goederen aan de katholieke kerk in Spanje en Portugal.

Met betrekking tot de in de punten i) en ii) beschreven documenten, d.w.z. de vijf brieven van de Spaanse en de Portugese autoriteiten, was de toegang geweigerd op grond van artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, aangezien deze twee lidstaten hadden verzocht om niet-openbaarmaking van deze documenten. Klager heeft ten onrechte verklaard dat de Commissie niet verplicht was de Spaanse en Portugese autoriteiten te raadplegen. Overeenkomstig artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vormt de bevoegdheid van een lidstaat om de instelling te verzoeken documenten die van deze staat afkomstig zijn, niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken, een van de uitzonderingen op de toegang tot documenten waarin artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet. Het Gerecht van eerste aanleg had de gevolgen van de tenuitvoerlegging van deze bepalingen duidelijk omschreven in zijn arrest van 17 september 2003 in zaak T-76/02 Messina/Commissie (1), waarnaar de Ombudsman in zijn besluit over klacht 1753/2002/GG (2) had verwezen.

Wat het advies van de Juridische Dienst van de Commissie betreft, werd de toegang geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Volgens klager was de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening 1049/2001 niet van toepassing op het advies van de Juridische Dienst. Klager verwees naar het speciaal verslag van de Ombudsman in zaak 1542/2000/(PB)SM (3), waarin deze van mening was dat een onderscheid moest worden gemaakt tussen verschillende soorten juridische adviezen. In artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening 1049/2001 werd echter geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende soorten juridische adviezen. Een dergelijk onderscheid is kunstmatig, aangezien er geen fundamenteel verschil bestaat tussen rechtsopvattingen die in het kader van een wetgevingshandeling zijn opgesteld en rechtsopvattingen die in het kader van gerechtelijke procedures zijn opgesteld. In beide gevallen was het de taak van de Juridische Dienst van de Commissie om juridisch advies te geven.

Er zij op gewezen dat de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 was gebaseerd op de rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties op grond waarvan bijzondere bescherming moest worden verleend aan adviezen van de Juridische dienst in een beschikking in zaak T-610/97 R Carlsen e.a. tegen Raad (4), in het arrest in zaak T-44/97, Ghignone e.a. tegen Raad (5) en in een beschikking in zaak C-445/00 Oostenrijk tegen Raad (6).

De weigering van toegang tot het advies van de Juridische Dienst van de Commissie had tot doel de onafhankelijkheid van de Juridische Dienst bij het verstrekken van juridisch advies aan de instelling te beschermen.

In de onderhavige zaak heeft klager zich beroepen op de politieke gevoeligheid van de kwestie om aan te tonen dat er sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van het advies van de Juridische dienst van de Commissie rechtvaardigde. Uit het argument van klager bleek echter dat de openbaarmaking van dat document schadelijk had kunnen zijn. Door een intern en voorbereidend debat openbaar te maken, zou de Commissie de wettigheid van deze laatste in twijfel hebben kunnen trekken.

Klager beriep zich ten slotte op het vermoeden van toegankelijkheid en verwees naar het standpunt van de Commissie met betrekking tot de toegang tot documenten in verband met inbreukprocedures. Volgens klager was punt 6 van document SEC/2003/260/3 (7) van de Commissie, waarin staat dat "elke uitzondering waarin de verordening voorziet, alleen van toepassing kan zijn voor de periode waarin bescherming gerechtvaardigd is op basis van de inhoud van het document", van toepassing op de gevraagde documenten. Volgens de Commissie was dit een van de basisbeginselen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 als bedoeld in artikel 4, lid 7. In casu was de bescherming van de documenten om bovengenoemde redenen nog steeds gerechtvaardigd. Punt 33 van document SEC/2003/260/3 van de Commissie voorzag in feite in een vermoeden van toegankelijkheid van de documenten nadat het dossier betreffende de inbreukprocedure was afgesloten. Een dergelijk vermoeden betrof echter de toepassing van uitzonderingen ter bescherming van het doel van onderzoeken als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het vermoeden van toegankelijkheid sluit de eventuele toepasselijkheid van andere uitzonderingsgronden niet uit.

Opmerkingen van klager

De Europese Ombudsman zond het advies van de Europese Commissie door aan klager met een uitnodiging om opmerkingen te maken. In zijn antwoord van 30 juli 2004 handhaafde klager zijn klacht en maakte hij samenvattend de volgende aanvullende opmerkingen:

Met betrekking tot het verzoek om toegang tot de brieven die de lidstaten aan de Commissie hebben gezonden, werd de kwestie van de bevoegdheid van een lidstaat om de instelling te verzoeken een document niet openbaar te maken overeenkomstig artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, niet ter discussie gesteld. Volgens de klager had het vermoeden van toegankelijkheid van de documenten in verband met inbreukprocedures nadat het desbetreffende dossier was afgesloten, moeten worden beschouwd als een uitzondering op de hierboven genoemde bevoegdheid van een lidstaat, overeenkomstig punt 33 van document SEC/2003/260/3 van de Commissie. Aangezien de inbreukprocedure lang geleden (tien jaar) was afgesloten, had het vermoeden van toegankelijkheid kunnen worden toegepast, aangezien "elke uitzondering waarin Verordening 1049/2001 voorziet, alleen van toepassing kan zijn voor de periode waarin bescherming op basis van de inhoud van het document gerechtvaardigd is". De Commissie had artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet correct toegepast en had de twee lidstaten niet mogen vragen zich uit te spreken over de toegankelijkheid van de documenten waartoe klager toegang had gevraagd. De Commissie heeft ten onrechte verwezen naar het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-76/02, Messina/Commissie, waarin verzoeksters bewering verschilde van die in de onderhavige klacht. In de zaak Messina had verzoekster vraagtekens geplaatst bij de bevoegdheid van de lidstaat om de openbaarmaking te weigeren van de documenten waartoe zij om toegang had verzocht.

Wat het verzoek om toegang tot het advies van de Juridische Dienst van de Commissie betreft, heeft de Commissie het vermoeden van toegankelijkheid van de documenten niet in twijfel getrokken. De Commissie heeft geen rekening gehouden met het beginsel dat uitzonderingen op de toegang tot documenten restrictief moeten worden uitgelegd.

Aangezien de inbreukprocedure meer dan tien jaar geleden was afgesloten, was het argument van de Commissie met betrekking tot de bescherming van de onafhankelijkheid van haar juridische dienst bij het verstrekken van juridisch advies aan de instelling niet relevant. Het argument van de Commissie met betrekking tot de bescherming van een hoger openbaar belang was evenmin relevant.

Arrest van 23 november 2004

Op 23 november 2004 heeft het Gerecht van eerste aanleg arrest gewezen in zaak T-84/03 (Turco/Raad). In dit arrest kwam het Hof tot de conclusie dat de Raad de toegang tot de door zijn juridische dienst opgestelde juridische adviezen mocht weigeren (zie met name de punten 62 en 74 van het arrest).

Opmerkingen van klager

Op 17 januari 2005 heeft de Ombudsman klager een afschrift van dit arrest toegezonden en hem verzocht opmerkingen te maken over het mogelijke belang ervan voor de onderhavige klacht. In zijn opmerkingen van 9 februari 2005 wees klager erop dat het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-84/03 volgens hem geen algemene gevolgen had voor de toegang tot documenten. Voorts deelde hij de Ombudsman mee dat hij voornemens was beroep in te stellen tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg.

BESLUIT

1 De reikwijdte van het onderzoek van de Ombudsman

1.1 In zijn klacht bij de Europese Ombudsman beweerde klager dat de Commissie de regels voor de inbreukprocedures tegen Spanje en Portugal op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag niet naar behoren had toegepast en dat een onjuiste toepassing van de regels in kwestie tot een ongelijke behandeling zou kunnen leiden. Als gevolg daarvan had de Commissie haar functie van "hoedster van de Verdragen" niet vervuld. Klager voerde verder aan dat de Commissie ten onrechte de toegang tot de documenten in verband met de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal had geweigerd en de procedureregels van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten niet had nageleefd. De klager voerde aan dat de inbreukprocedure tegen Spanje (nr. 91/2239) en Portugal (nr. 91/2241) moest worden heropend.

1.2 In een brief van 23 januari 2004 deelde de Ombudsman klager mee dat, aangezien bij de Commissie nog steeds een klacht wegens schending van het Gemeenschapsrecht aanhangig was, de bewering op grond waarvan de Commissie de regels inzake de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag niet naar behoren had toegepast, niet-ontvankelijk was op grond van artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Ombudsman.

1.3 Bij brief van 29 januari 2004 heeft klager de Ombudsman verzocht zijn besluit om een deel van de klacht af te sluiten te herzien op basis van artikel 2, lid 4, van het Statuut. Hij voerde aan dat zijn bij de Commissie aanhangige klacht wegens schending van het Gemeenschapsrecht geen betrekking had op de bewering in zijn klacht bij de Ombudsman. Klager voerde aan dat zijn klacht bij de Commissie tot doel had haar te verzoeken haar besluit om de inbreukprocedure tegen de twee lidstaten te beëindigen, te heroverwegen, terwijl de bewering in zijn klacht bij de Ombudsman betrekking had op wat hij beschouwde als de onjuiste toepassing van artikel 226 van het EG-Verdrag met betrekking tot de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal. In zijn antwoord van 6 april 2004 bevestigde de Ombudsman zijn besluit van 23 januari 2004, op grond waarvan zijn onderzoek alleen betrekking zou hebben op de tweede bewering van klager betreffende de toegang tot documenten, aangezien hij van mening was dat een klacht met dezelfde bewering als die welke bij hem was ingediend, bij de Commissie aanhangig was. In deze beschikking wordt derhalve alleen ingegaan op de tweede bewering van klager betreffende de toegang tot documenten in verband met de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag.

2 Vermeend onrechtmatige weigering om toegang tot documenten te verlenen

2.1 Klager beweerde dat de Commissie ten onrechte de toegang tot bepaalde documenten in verband met de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal had geweigerd en de procedureregels van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten niet had nageleefd.

2.2 De Ombudsman merkt op dat de documenten in verband met de inbreukprocedure tegen Spanje en Portugal waartoe klager de toegang was ontzegd, bestaan uit, enerzijds, vijf brieven van de Spaanse en Portugese autoriteiten aan de Commissie en, anderzijds, een advies van de Juridische Dienst van de Commissie over de vrijstelling en de niet-aansprakelijkheid voor btw op bepaalde leveringen van goederen aan de katholieke kerk in Spanje en Portugal (hierna "het advies van de Juridische Dienst van de Commissie" genoemd). De Ombudsman zal daarom achtereenvolgens het verzoek om toegang tot de brieven van de Spaanse en Portugese autoriteiten aan de Europese Commissie (a) en het verzoek om toegang tot het advies van de Juridische Dienst van de Commissie (b) onderzoeken.

a) Verzoek om toegang tot de brieven van de Spaanse en Portugese autoriteiten aan de Europese Commissie

2.3 De Commissie verklaarde dat de toegang tot de vijf brieven van de Spaanse en Portugese autoriteiten was geweigerd op grond van artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, aangezien deze twee lidstaten hadden verzocht deze documenten niet openbaar te maken.

2.4 In zijn opmerkingen voerde klager aan dat de kwestie van de bevoegdheid van een lidstaat om de instelling te verzoeken een document niet openbaar te maken overeenkomstig artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, niet ter discussie werd gesteld. Volgens hem had het vermoeden van toegankelijkheid van de documenten in verband met inbreukprocedures nadat de zaak was afgesloten, moeten worden beschouwd als een uitzondering op de hierboven genoemde bevoegdheid van een lidstaat, overeenkomstig punt 33 van document SEC/2003/260/3 van de Commissie. Aangezien de inbreukprocedure lang geleden (tien jaar) was afgesloten, had het vermoeden van toegankelijkheid kunnen worden toegepast, aangezien "elke uitzondering waarin Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet, alleen van toepassing kan zijn voor de periode waarin bescherming op basis van de inhoud van het document gerechtvaardigd is". De Commissie had artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet correct toegepast en had de twee lidstaten niet mogen vragen zich uit te spreken over de toegankelijkheid van de documenten waartoe klager toegang had gevraagd. De Commissie heeft ten onrechte verwezen naar het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-76/02, Messina/Commissie, waarin verzoeksters bewering verschilde van die in de onderhavige klacht.

2.5 De Ombudsman merkt op dat artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt dat "een lidstaat de instelling [kan] verzoeken een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken". Hij merkt voorts op dat in de onderhavige zaak de documenten waartoe klager om toegang had verzocht, bestonden uit brieven die door twee lidstaten, namelijk Spanje en Portugal, aan de Commissie waren gezonden. De Ombudsman merkt voorts op dat de kwestie in zaak T-76/02, Messina/Commissie, dezelfde lijkt te zijn als die welke in de onderhavige zaak aan de orde is gesteld, namelijk de omvang van de bevoegdheid van een lidstaat om de instelling te verzoeken een document niet openbaar te maken. In dit arrest oordeelde het Gerecht van eerste aanleg dat uit artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 volgt dat de lidstaten onder derden een bijzondere behandeling genieten. Deze bepaling verleent de lidstaat de bevoegdheid om de instelling te verzoeken om documenten die van die staat afkomstig zijn, niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.(8) Het Hof heeft er ook op gewezen “dat de aan de lidstaten verleende bevoegdheid om te verzoeken dat hun documenten zonder hun voorafgaande toestemming niet aan derden worden bekendgemaakt, een van de uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten van de instellingen is die zijn neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001.(9)” In deze omstandigheden acht de Ombudsman het in document SEC/2003/260/3 van de Commissie bedoelde vermoeden van toegankelijkheid in casu niet relevant.

2.6 De Ombudsman is derhalve van mening dat klager niet heeft aangetoond dat de Commissie ten onrechte de toegang tot de brieven van de Spaanse en Portugese autoriteiten heeft geweigerd.

b) Verzoek om toegang tot het advies van de Juridische Dienst van de Commissie

2.7 De Commissie verklaarde dat de toegang tot het advies van haar juridische dienst was geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (10).

2.8 In zijn opmerkingen voerde klager aan dat de Commissie het vermoeden van toegankelijkheid van de documenten niet in twijfel had getrokken. De Commissie heeft geen rekening gehouden met het beginsel dat uitzonderingen op de toegang tot documenten strikt moeten worden uitgelegd. Aangezien de inbreukprocedure meer dan tien jaar vóór de indiening van de klacht was afgesloten, was het argument van de Commissie met betrekking tot de bescherming van de onafhankelijkheid van haar juridische dienst bij het verstrekken van juridisch advies aan de instelling niet relevant. De Commissie had geen rekening gehouden met het onderscheid tussen verschillende soorten juridische adviezen, zoals uiteengezet in het speciaal verslag van de Ombudsman in zaak 1542/2000(PB) SM.

2.9 Op 23 november 2004 heeft het Gerecht van eerste aanleg arrest gewezen in zaak T-84/03 (Turco/Raad). In dit arrest kwam het Hof tot de conclusie dat de Raad de toegang tot de door zijn juridische dienst opgestelde juridische adviezen mocht weigeren (zie met name de punten 62 en 74 van het arrest). Op 17 januari 2005 heeft de Ombudsman klager een afschrift van dit arrest toegezonden en hem verzocht opmerkingen te maken over het mogelijke belang ervan voor de onderhavige klacht. In zijn opmerkingen van 9 februari 2005 wees klager erop dat het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-84/03 volgens hem geen algemene gevolgen had voor de toegang tot documenten. Voorts deelde hij de Ombudsman mee dat hij voornemens was beroep in te stellen tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg.

2.10 De Ombudsman is van mening dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 tot doel heeft "een zo ruim mogelijke toegang tot documenten" te waarborgen. Artikel 4, lid 2, punt 11, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 is dus een uitzondering die strikt moet worden uitgelegd, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel. De Ombudsman merkt op dat het Hof in de zaak Turco heeft geoordeeld dat, met betrekking tot "gerechtelijke procedures" in de zin van Besluit 94/90, "deze term niet alleen betrekking heeft op de ingediende memories of andere documenten en interne documenten betreffende het onderzoek van de zaak voor het Hof, maar ook op correspondentie over de zaak tussen het betrokken directoraat-generaal en de juridische dienst of de praktijk van een advocaat (Interporc/Commissie, punt 41)".(12)

In de onderhavige zaak merkt de Ombudsman op dat het document waartoe klager toegang had gevraagd, een advies van de Juridische Dienst van de Commissie is met betrekking tot de vrijstelling en de niet-aansprakelijkheid voor btw op sommige leveringen van goederen aan de katholieke kerk in Spanje en Portugal. De Ombudsman is van mening dat, op basis van het bovengenoemde arrest van het Gerecht van eerste aanleg, het document waartoe klager om toegang heeft verzocht, derhalve onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening nr. 1049/2001 lijkt te vallen.

Er zij echter aan herinnerd dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de hoogste autoriteit is op het gebied van de uitlegging van het Gemeenschapsrecht.

2.11 Zoals reeds in eerdere besluiten over klachten over hetzelfde onderwerp (13) is vastgesteld, is de Ombudsman van mening dat uit de structuur en de formulering van de betrokken bepaling volgt dat de aanwezigheid van een "hoger openbaar belang" normaliter moet worden vastgesteld door de persoon die om toegang verzoekt. In de onderhavige zaak voerde klager aan dat de inbreukprocedure "meer dan tien jaar geleden" was afgesloten. Het feit dat het betrokken document meer dan tien jaar vóór de indiening van een klacht is opgesteld, bewijst echter op zich niet dat er sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt. De Ombudsman is derhalve van mening dat klager niet heeft aangetoond dat zijn belang van dien aard is dat het zwaarder weegt dan het algemeen belang bij het handhaven van de vertrouwelijkheid van juridische adviezen waarop artikel 4, lid 2, lijkt te zijn gebaseerd.

2.12 In het licht van het bovenstaande lijkt er geen sprake te zijn van wanbeheer.

3 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht lijkt er geen sprake te zijn geweest van wanbeheer door de Europese Commissie. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Europese Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 17 september 2003 in zaak T-76/02, Mara Messina/Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jurispr. 2003, blz. II-3203.

(2) Besluit beschikbaar op de website van de Europese Ombudsman op het volgende adres: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/021753.htm

(3) Speciaal verslag ingediend door de Europese Ombudsman bij het Europees Parlement op 12 december 2002 naar aanleiding van een ontwerpaanbeveling aan de Raad van de EU in klacht 1542/2000/(PB)/SM.

(4) Jurispr. 1998, blz. II-485.

(5) [2000] JurAmbt. blz. I-A-223; II-1023.

(6) Jurispr. 2002, blz. I-9151.

(7) Intern werkdocument van de Europese Commissie met als titel "Orientations de la Commission en matière d'accès à des documents relatifs à des procédures d'infraction" ref. SEC/2003/260/3.

(8) Arrest Loc. cit., punt 40.

(9) Reeds aangehaald, r.o. 55.

(10) Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 "weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer openbaarmaking de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt".

(11) Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 "weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer openbaarmaking de bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt".

(12) Zie punt 63 van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 23 november 2004, Turco/Raad (T-84/03).

(13) Zie het besluit van de Europese Ombudsman 412/2003/GG (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/030412.htm).