Achtergrond van de klacht

1. Wanneer personeelsleden de EU-administratie verlaten om posities in de particuliere sector in te nemen, worden zij beschreven als door de “draaideur” gaan. Hoewel EU-personeelsleden een grondrecht hebben om aan het werk te gaan nadat zij de instellingen hebben verlaten, moet dit worden afgewogen tegen de risico’s die dergelijke verhuizingen kunnen inhouden voor de legitieme belangen van de instellingen.

2. De EU-administratie beschikt over specifieke regels om dergelijke verplaatsingen van de publieke naar de particuliere sector te regelen. Deze regels zijn vastgelegd in het Statuut van de ambtenaren van de EU [1].

3. Wanneer personeelsleden van plan zijn om binnen twee jaar na het verlaten van de EU-administratie of tijdens onbetaald verlof in dienst te treden, moeten zij daarvoor toestemming vragen. Wanneer er een risico op een belangenconflict bestaat, bepaalt het Statuut van de ambtenaren van de EU dat de instelling voorwaarden of beperkingen kan stellen aan de uitoefening van bepaalde activiteiten of deze volledig kan verbieden.

4. In oktober 2022 verzocht klager, een maatschappelijke organisatie, om toegang van het publiek [2] tot documenten met betrekking tot bepaalde verzoeken op grond van het Statuut van de ambtenaren van de EU [3] die door een voormalig personeelslid waren ingediend. De klager verzocht met name om toegang tot alle functietitels met datums van de vervulde functies en tot alle documenten betreffende de machtiging voor nieuwe functies.

5. De Commissie antwoordde dat zij niet kon bevestigen of ontkennen dat er documenten bestonden die binnen het toepassingsgebied van het verzoek van klager vielen. Volgens de Commissie werd de identificatie van de documenten verhinderd door de EU-regels inzake gegevensbescherming [4] (Verordening (EU) 2018/1725).

6. Klager verzocht de Commissie haar besluit te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen). Toen de Commissie haar standpunt handhaafde dat zij het bestaan van documenten niet kon bevestigen of ontkennen, wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

7. De Ombudsman opende een onderzoek en het onderzoeksteam had een ontmoeting met de relevante vertegenwoordigers van de Commissie om de zaak te bespreken.

8. Tijdens de vergadering verklaarde de Commissie dat zij bij de behandeling van het verzoek om toegang van het publiek van klager wist of de gevraagde documenten al dan niet bestonden. Zij achtte het echter niet opportuun om, indien de gevraagde documenten zouden bestaan, deze te identificeren. Als ze zouden bestaan, zouden ze namelijk overal persoonsgegevens bevatten, en zelfs het onthullen van hun bestaan en het identificeren ervan zou neerkomen op een overdracht van persoonsgegevens.

9. De Commissie was van oordeel dat klager niet had voldaan aan het vereiste van de EU-regels inzake gegevensbescherming voor een dergelijke doorgifte van persoonsgegevens. De klager had met name niet aangetoond dat de persoonsgegevens moesten worden doorgegeven voor een specifiek doel in het algemeen belang. De Commissie merkte op dat zij het voormalige personeelslid niet in kennis heeft gesteld van het verzoek om toegang, noch om toestemming heeft gevraagd om zijn persoonsgegevens openbaar te maken, aangezien dit niet vereist is op grond van Verordening (EU) 2018/1725.  

10. De Commissie verklaarde dat zij verschillende niveaus van transparantie toepast bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek met betrekking tot personeelsleden, afhankelijk van de vraag of het verzoek betrekking heeft op personeelsleden in hogere leidinggevende functies of lager. Daarom heeft de Commissie, toen klager soortgelijke verzoeken om toegang van het publiek indiende die betrekking hadden op voormalige personeelsleden die hogere managementfuncties bekleedden of deel uitmaakten van een kabinet van een commissaris, een samenvatting verstrekt van de activiteiten van die voormalige personeelsleden.

11. In zijn commentaar op het verslag van de vergadering [5] verklaarde klager dat hij duidelijk het algemeen belang bij de openbaarmaking van de gevraagde documenten had uiteengezet en dat de Commissie haar argumenten niet in aanmerking had genomen.

12. Klager merkte met name op dat het voormalige personeelslid volgens berichten in de media meerdere keren door de draaideur was gegaan en altijd op hetzelfde expertisegebied werkte. Op een gegeven moment trad het voormalige personeelslid zelfs toe tot het privékantoor (kabinet) van een commissaris. De klager merkte verder op dat er weliswaar geen openbare informatie is over het exacte werk van het voormalige personeelslid, maar dat hun loopbaangeschiedenis wijst op een sterke overlapping tussen hun werk bij de Commissie en in de particuliere sector. Bovendien had het voormalige personeelslid mogelijk toegang gehad tot vertrouwelijke informatie die hij nu ten behoeve van zijn nieuwe werkgever kon gebruiken. Klager was derhalve van mening dat er een risico op een belangenconflict bestaat.

13. De klager merkte verder op dat het voormalige personeelslid zelf publiekelijk aankondigde dat hij van de Commissie naar de particuliere sector zou overstappen. Het is dus niet meteen duidelijk hoe de openbaarmaking van de gevraagde documenten de rechtmatige belangen van het voormalige personeelslid zou ondermijnen.

14. Klager verklaarde voorts dat de Commissie zelf het belang erkende van toegang tot verzoeken om documenten bij het toezicht op de procedures van de Commissie voor de behandeling van draaideurkwesties [6].

Voorstel van de Ombudsman voor een oplossing

15. De Ombudsman merkte op dat personeelsleden wettelijk verplicht zijn toestemming te vragen voordat zij binnen twee jaar na het verlaten van de EU-administratie of met onbetaald verlof een externe activiteit beginnen. Het is dus duidelijk dat documenten moeten bestaan telkens wanneer een personeelslid van de Commissie in bovengenoemde omstandigheden een activiteit heeft aangevat.

16. De Ombudsman was derhalve van mening dat de strikte aanpak van de Commissie om zelfs maar te weigeren het bestaan van relevante documenten te bevestigen of te ontkennen, de indruk kan wekken dat de regels van het Statuut van de ambtenaren van de EU niet zijn nageleefd.

17. Voorts merkte de Ombudsman op dat volgens de EU-jurisprudentie [7] potentiële belangenconflicten kunnen worden beschouwd als een algemeen belang dat zwaarder weegt dan gegevensbeschermingsbelangen. In dit geval werkte de betrokkene meer dan tien jaar op verschillende niveaus op één specifiek gebied bij de Commissie en was hij zelfs lid van het kabinet van een commissaris. In het licht hiervan was de Ombudsman van mening dat het werken op hetzelfde gebied in de particuliere sector kan leiden tot een belangenconflict of de perceptie daarvan. Zij was derhalve van mening dat er een algemeen belang bestaat om te weten of het risico op een belangenconflict naar behoren is beoordeeld en afgehandeld.

18. Bovendien merkte de Ombudsman op dat zowel het voormalige personeelslid zelf als zijn nieuwe werkgever de verhuizing en de eerdere rollen van het voormalige personeelslid openbaar hadden gemaakt. De Ombudsman was derhalve van mening dat er geen reden was om aan te nemen dat de legitieme belangen van het voormalige personeelslid zouden worden geschaad door het identificeren en openbaar maken van potentiële documenten. Integendeel, het identificeren en openbaar maken van potentiële documenten zou zorgen voor meer transparantie met betrekking tot draaideursituaties.

19. Voorts was de Ombudsman van mening dat het een goede administratieve praktijk zou zijn om (voormalige) personeelsleden in kennis te stellen van dergelijke verzoeken om toegang van het publiek, met name wanneer personeelsleden eerder hogere leidinggevende functies hebben bekleed of deel uitmaakten van het kabinet van een commissaris, en hen de mogelijkheid te bieden in te stemmen met of bezwaar te maken tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten of een samenvatting daarvan. 

20. De Ombudsman stelde daarom als oplossing voor dat de Commissie haar standpunt over het verzoek om toegang van klager zou heroverwegen.

21. De Commissie heeft het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing niet aanvaard. Hij herhaalde dat zijn weigering om het bestaan van relevante documenten te bevestigen of te ontkennen het gevolg is van de toepassing van de EU-regels inzake gegevensbescherming en niet kan worden gezien als een bevestiging van niet-naleving van het Statuut van de ambtenaren van de EU. De formulering die de Commissie gebruikt om op dergelijke verzoeken te antwoorden, is veeleer gebaseerd op het ontbreken van juridische gronden om over te gaan tot identificatie van de gevraagde documenten.

22. De Commissie was van mening dat de rechtspraak waarnaar de Ombudsman in haar voorstel voor een oplossing verwijst, geen gemeenschappelijke uniforme norm lijkt vast te stellen om te bepalen of de verificatie van de activiteiten van een instelling, die tot doel heeft belangenconflicten te voorkomen, inderdaad een specifiek doel van algemeen belang is waarvoor de doorgifte van persoonsgegevens noodzakelijk zou zijn. De Commissie was voorts van mening dat er cruciale verschillen zijn in de persoonsgegevens en de reikwijdte van de rechtszaak waarnaar de Ombudsman verwijst. De rechtszaak had met name betrekking op het stemgedrag van leden van het Europees Parlement met een actief openbaar mandaat met betrekking tot een maatregel die betrekking kan hebben op hun individuele financiële voordelen en die ook gevolgen kan hebben voor de EU-begroting. Deze zaak is anders. Er is een specifieke reeks interne regels die strenge materiële en temporele bepalingen bevatten met betrekking tot de noodzaak van voorafgaande toestemming, verboden activiteiten en disciplinaire maatregelen. Bovendien is het voormalige personeelslid geen politiek gekozen vertegenwoordiger en maakt het ook geen deel uit van het hoger management.

23. De Commissie herhaalde dat zij verschillende niveaus van transparantie toepast, afhankelijk van de vraag of het verzoek betrekking heeft op personeelsleden in hogere leidinggevende functies of lager. De Commissie was van mening dat zij daarbij de richtsnoeren van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming [8] volgt.

24. De Commissie bleef bij haar standpunt dat de argumenten van klager ontoereikend zijn om aan te tonen dat de doorgifte van de persoonsgegevens noodzakelijk was voor een specifiek doel in het algemeen belang. Zij heeft verklaard dat de argumenten verder moeten gaan dan louter verwijzingen naar berichten in de media en abstracte, niet-onderbouwde beweringen, zoals het bestaan van een duidelijk openbaar belang en het bestaan van een duidelijk risico op een belangenconflict.

Beoordeling van de Ombudsman na het voorstel voor een oplossing

25. Transparantie over draaideursituaties en de beperkingen die de Commissie oplegt om de risico’s op belangenconflicten te beperken, kunnen het vermogen van de Commissie om toezicht te houden op de naleving van haar besluiten verbeteren en kunnen niet-conform gedrag helpen ontmoedigen van degenen voor wie voorwaardelijke machtigingen gelden. Het is ook van essentieel belang om het publiek gerust te stellen dat de Commissie de zaak voldoende grondig heeft aangepakt.

26. Het voormalige personeelslid in kwestie had een uitgebreide loopbaan binnen de Commissie.  Ze werkten meer dan tien jaar op verschillende niveaus in een bepaald vakgebied. Na hun overstap naar de particuliere sector hebben ze nu een zeer hoge functie en blijven ze op hetzelfde expertisegebied werken. De Ombudsman blijft derhalve bij haar standpunt dat er een algemeen belang bestaat om te weten of het risico van een belangenconflict naar behoren is beoordeeld en behandeld.

27. Bovendien publiceerden het voormalige personeelslid en zijn nieuwe werkgever zelf de verhuizing en de expertise die het personeelslid tijdens zijn werkzaamheden voor de Commissie had opgedaan. Ze presenteerden het voormalige personeelslid als een zeer ervaren beoefenaar met alle kennis die nodig is om een van de toonaangevende specialisten op dit gebied binnen de EU te zijn. De Ombudsman is derhalve nog steeds van mening dat er geen reden is om aan te nemen dat de rechtmatige belangen van het voormalige personeelslid zouden worden geschaad door vast te stellen of de desbetreffende verzoeken uit hoofde van het Statuut van de ambtenaren van de EU zijn ingediend en belangenconflicten zijn aangepakt.

28. De Ombudsman blijft dus bij haar standpunt dat de al te strikte aanpak van de Commissie in deze zaak de indruk zou kunnen wekken dat de regels die zijn vastgelegd in het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en die een dergelijke overgang van de publieke naar de particuliere sector regelen, niet zijn nageleefd.

29. De Ombudsman dringt er derhalve bij de Commissie op aan een oordeel te vellen en rekening te houden met het specifieke geval bij de behandeling van verzoeken om toegang van het publiek met betrekking tot persoonsgegevens van voormalige personeelsleden. Hoewel de laatste functie die de betrokken voormalige functionaris bekleedde voordat hij naar de particuliere sector verhuisde, niet in het hoger management zat, was hij op een bepaald moment lid van het kabinet van een commissaris. Zij is voorts van mening dat het in overeenstemming zou zijn met goede administratieve praktijken om het voormalige personeelslid in kwestie te raadplegen om zijn mening te verkrijgen over de openbaarmaking van de documenten of een samenvatting daarvan.

30. Het Gerecht [9] heeft zich onlangs gebogen over de vraag of het noodzakelijk kan zijn om de burgers in staat te stellen te beoordelen of ambtenaren zich niet in een belangenconflict bevinden. Het Gerecht heeft bevestigd dat verzoekers „uitsluitend door de achternamen, voornamen en professionele of institutionele rollen in hun bezit te hebben [...] zich ervan [hadden] kunnen vergewissen dat [de ambtenaren] zich niet in een belangenconflict bevonden”.[10] Het Gerecht heeft voorts bevestigd dat het specifieke doel van algemeen belang dat verzoekers nastreefden, namelijk ervoor zorgen dat de burgers van de Unie zich ervan konden vergewissen dat er geen sprake was van een belangenconflict, niet kan worden bereikt indien de identiteit van de ambtenaren niet openbaar werd gemaakt [11].

31. De Ombudsman is zich ervan bewust dat dit arrest nog niet beschikbaar was op het moment dat de Commissie een besluit moest nemen over het verzoek van klager om toegang van het publiek. Zij vertrouwt er echter op dat de Commissie deze uitspraak zal toepassen bij het nemen van besluiten over toekomstige soortgelijke verzoeken.

32. Aangezien de Commissie haar standpunt over het verzoek om toegang van klager naar aanleiding van het voorstel van de Ombudsman voor een oplossing opnieuw heeft beoordeeld en tot dezelfde conclusie is gekomen als in haar confirmatief besluit, ziet de Ombudsman geen nut in de voortzetting van dit onderzoek.

33. De Ombudsman betreurt het dat de Commissie deze gelegenheid niet heeft aangegrepen om meer transparantie over draaideursituaties te brengen en klager in staat te stellen na te gaan of de Commissie en het personeelslid de toepasselijke regels hadden nageleefd.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Aangezien de Commissie haar standpunt over het verzoek om toegang van klager naar aanleiding van het voorstel voor een oplossing van de Ombudsman opnieuw heeft beoordeeld en tot dezelfde conclusie is gekomen als in haar confirmatief besluit, ziet de Ombudsman geen nut in de voortzetting van dit onderzoek.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 12/12/2024

[1] Verordening nr. 31 (EEG) tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (hierna "het Statuut" genoemd); https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[2] Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (Verordening (EG) nr. 1049/2001); https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[3] Verzoeken op grond van de artikelen 12 B, 16 en 40 van het Statuut.

[4] Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 45/2001 en Besluit nr. 1247/2002/EG (Verordening 2018/1725); https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1725

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspectieverslag/196383

[6] Zie https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/152861

[7] Arrest van het Gerecht in zaak T-115/13, Dennekamp/Parlement, punt 112; beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=165829&pageIndex=0&doclang=EN

[8] Zie https://www.edps.europa.eu/sites/default/files/publication/05-07_bp_accesstodocuments_en.pdf

[9] Arrest van het Gerecht in zaak T-761/21, Curtois e.a./Commissie¸ https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=288382&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10271152

[10] T-761/21, Curtois e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 73

[11] Ibidem, punt 84