Achtergrond van de klacht

1. In 2013 heeft de Europese Commissie een inbreukprocedure ingeleid met betrekking tot de wijze waarop Cyprus de EU-wetgeving inzake consumentenbescherming had uitgevoerd [1] (procedure INFR(2013)2082). De Commissie heeft de procedure in 2019 hervat om onopgeloste kwesties aan te pakken.  

2. In oktober 2019 diende de klager bij de Commissie een afzonderlijke inbreukprocedure in met betrekking tot dezelfde kwestie.

3. In het kader van de inbreukprocedure heeft de Commissie Cyprus op 18 februari 2021 een met redenen omkleed advies [2] toegezonden. Cyprus heeft de Commissie op 16 april 2021 geantwoord [3].

4. In september 2023 wendde de klager zich tot de Ombudsman en stelde hij dat de Commissie reeds een gerechtelijke procedure tegen Cyprus had moeten inleiden voor het Hof van Justitie van de EU.

Het onderzoek

5. De Ombudsman opende een onderzoek naar de tijd die de Commissie nodig had om het antwoord van Cyprus op zijn met redenen omkleed advies te beoordelen.

6. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman antwoorden van de Commissie. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook het dossier van de Commissie over de zaak geïnspecteerd. Naar aanleiding van het verzoek van de Commissie had het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting met de vertegenwoordigers van de Commissie en kreeg het verdere verduidelijkingen. De Ombudsman ontving de opmerkingen van klager in antwoord op het antwoord van de Commissie en op de inspectie- en vergaderverslagen.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

7. De Commissie zei dat zij over een discretionaire bevoegdheid beschikt om te beslissen of en wanneer zij een inbreukprocedure inleidt of een zaak voorlegt aan het Hof van Justitie.

8. Tussen 2000 en 2010 werden veel eigendommen in Cyprus verkocht zonder dat de eigendomsakten aan de kopers werden overgedragen. Het grootste probleem was dat vastgoedontwikkelaars, advocaten en banken er niet in waren geslaagd kopers te informeren over reeds bestaande hypotheken op de te koop aangeboden eigendommen. Dit had gevolgen voor veel Britse burgers die de aankoopprijs volledig hadden betaald. Inbreukprocedure INFR(2013)2082 richtte zich aanvankelijk op deze kwestie.

9. Nadat Cyprus deze punten van zorg had aangepakt, heeft de Commissie in 2015 verdere kwesties aan de orde gesteld met betrekking tot het ontbreken van doeltreffende maatregelen om het EU-recht te handhaven [4]. De kwestie was dat administratieve beslissingen van de Autoriteit voor consumentenbescherming niet uitvoerbaar waren, zonder rechterlijk bevel, waar de regeringsadvocaat in de overgrote meerderheid van de gevallen niet om heeft verzocht. Dit hield verband met de niet-toepassing van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken [5] op advocaten die juridische diensten verlenen aan consumenten. Aangezien Cyprus deze twee kwesties niet had aangepakt, heeft de Commissie besloten ze in 2019 verder te behandelen, wat heeft geleid tot haar met redenen omkleed advies van februari 2021.

10. Tegelijkertijd hebben veel Cypriotische burgers bij de Commissie een klacht ingediend over de tenuitvoerlegging van de EU-consumentenwetgeving in Cyprus.

11. Op basis van de informatie die Cyprus in zijn antwoord van april 2021 heeft verstrekt, heeft de Commissie besloten de zaak open te houden en de situatie in het belang van de EU-burgers te blijven volgen. Het doel was ervoor te zorgen dat Cyprus het EU-consumentenrecht correct toepast.

12. De belangrijkste kwestie in deze zaak betreft de handhaving van het EU-consumentenrecht in Cyprus en de doeltreffendheid ervan in de praktijk. In zijn antwoord van april 2021 heeft Cyprus de Commissie in kennis gesteld van relevante ontwikkelingen. Op basis van deze informatie heeft de Commissie besloten enige tijd de tijd te geven om te bevestigen of de praktijk is gewijzigd en of deze als in overeenstemming met het EU-recht kan worden beschouwd.

13. Om de Commissie in staat te stellen aan te tonen dat een praktijk niet in overeenstemming is met het EU-recht, is het Hof van Justitie zeer veeleisend met betrekking tot het bewijs dat de Commissie moet leveren om een gerechtelijke procedure te doen slagen. In het onderhavige geval zou de Commissie gedurende een aanzienlijke periode een langdurige, algemene en consistente praktijk moeten aantonen. Bijgevolg moest de Commissie voldoende lang wachten om de praktijk te kunnen ontwikkelen voordat zij de situatie opnieuw kon beoordelen.

14. Tegelijkertijd is de juridische context in Cyprus meermaals geëvolueerd. In mei 2021 en november 2022 heeft Cyprus de Commissie nieuwe wetgeving meegedeeld die relevant was voor deze zaak. De wetgeving werd vastgesteld in het kader van de omzetting van Richtlijn 2019/2161 [6] en wijzigde de organisatie van het Cypriotische openbare handhavingssysteem. De Commissie ontving ook klachten en correspondentie van andere klagers, die relevante informatie verstrekten over juridische ontwikkelingen in Cyprus. De Commissie kon zich niet beperken tot een beoordeling van de tekst van de nieuwe wetgeving. Zij moest ook de praktische gevolgen ervan beoordelen, wat betekende dat de nationale praktijk voldoende tijd moest krijgen om zich te ontwikkelen.

15. De tweede kwestie (de toepassing van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken op advocaten) hield nauw verband met de hoofdkwestie en de bovengenoemde ontwikkelingen in de wetgeving zouden ook in dit verband relevant kunnen zijn. Om redenen in verband met het dossierbeheer heeft de Commissie besloten deze kwestie niet afzonderlijk te behandelen.

16. De beoordeling was zeer complex en vereiste dat werd vastgesteld dat er sprake was van een gerechtelijke of administratieve praktijk die in strijd was met het EU-recht vanwege de consistentie en de algemeenheid ervan. Bovendien ontving de Commissie veel gerelateerde klachten en moest zij een aanzienlijke hoeveelheid gegevens verwerken. De veranderende situatie in Cyprus en de schaarste aan personele middelen, waaronder taalkundige, hebben het beoordelingsproces vertraagd. Het verantwoordelijke team had ook andere dringende taken, zoals de toepassing van het EU-consumentenrecht in de context van de COVID-19-pandemie.

17. De Commissie zal de klager op de hoogte houden van de voortgang van de inbreukprocedure [7].

18. In zijn opmerkingen voerde de klager aan dat Cyprus er nog steeds niet in slaagt de consumenten adequaat te beschermen en een behoorlijke handhaving te waarborgen. Hij voerde aan dat het noodzakelijk was een algemene evaluatie uit te voeren.

Beoordeling door de Ombudsman

19. De Commissie beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid om te beslissen of en wanneer zij een inbreukprocedure inleidt en de zaak aanhangig maakt bij het Hof van Justitie.[8] Met het oog op behoorlijk bestuur moet de Commissie echter actief blijven bij de behandeling van inbreukprocedures en dit binnen een redelijke termijn en zonder onnodige vertraging doen.

20. In dit geval heeft de Commissie het antwoord van Cyprus in april 2021 ontvangen, maar heeft zij haar beoordeling meer dan drieënhalf jaar later nog niet afgerond. Het onderzoek van de Ombudsman had tot doel te beoordelen of de tot dusver genomen tijd gerechtvaardigd was.

21. Wanneer de Commissie besluit een lidstaat een met redenen omkleed advies te sturen over een vermoedelijke inbreuk op het EU-recht, is de zaak ernstig. In overeenstemming met haar mededeling EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing [9] heeft de Commissie toegezegd voorrang te geven aan gevallen waarin het nationale recht niet voorziet in doeltreffende rechtsmiddelen voor inbreuken op het EU-recht. De Commissie moet dergelijke systeemkwesties dan ook snel aanpakken.

22. De belangrijkste kwestie in deze zaak was het bestaan van doeltreffende rechtsmiddelen om de consumentenbescherming in Cyprus te waarborgen als een systemische kwestie. De Ombudsman erkent dat dit een complexe aangelegenheid is waarvoor niet alleen de relevante wettelijke bepalingen in het nationale recht moeten worden beoordeeld, maar ook de nationale administratieve en gerechtelijke praktijk in de loop van de tijd.

23. In de loop van de betrokken periode heeft Cyprus de Commissie in mei 2021 en november 2022 in kennis gesteld van nieuwe wetgeving. De Commissie moest ook klachten en correspondentie behandelen van andere personen die zich zorgen maakten over aanverwante kwesties. Al deze factoren droegen bij tot de tijd die de Commissie nodig had om uitgebreide informatie, materiaal en bewijsmateriaal over de lokale administratieve en gerechtelijke praktijk en de ontwikkelingen ervan in de loop van de tijd in een veranderende juridische omgeving te beoordelen.

24. Tegen deze achtergrond lijkt de tijd die de Commissie tot dusver heeft genomen om te beoordelen of er sprake is van een algemene en aanhoudende praktijk, niet onredelijk, rekening houdend met de gebruikelijke tijd die administratieve en gerechtelijke procedures kunnen in beslag nemen [10].

25. Hoewel het voor de Commissie een procedurele optie had kunnen zijn om de kwestie dat Cyprus het EU-consumentenrecht mogelijk niet adequaat toepast op advocaten afzonderlijk te behandelen, aanvaardt de Ombudsman de uitleg van de Commissie´ waarom zij heeft besloten dit niet te doen. De Commissie beschikte over de discretionaire bevoegdheid om deze benadering te volgen.

26. Op basis van het bovenstaande en rekening houdend met alle specifieke omstandigheden van deze zaak, was er op dit punt dus geen sprake van wanbeheer door de Commissie.

27. De Commissie verklaarde echter dat beperkte personele middelen, waaronder taalcapaciteit, de beoordeling in deze zaak hebben vertraagd. Als “hoedster van de Verdragen” moet de Commissie toezicht kunnen houden op de toepassing van het EU-recht in alle EU-lidstaten, ongeacht de taal in kwestie. De Ombudsman vertrouwt erop dat de Commissie erop zal toezien dat haar werkzaamheden in verband met inbreukprocedures in de toekomst niet worden vertraagd als gevolg van soortgelijke beperkingen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Tina Nilsson
Hoofd van de eenheid Case-handling

Straatsburg, 5 december 2024

[1] Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32005L0029&qid=1728893828955

Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A31993L0013&qid=1728893902871

[2] Een met redenen omkleed advies is de tweede formele fase van een inbreukprocedure. Meer informatie is te vinden op de website van de Commissie: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[3] In het kader van het onderzoek heeft de Ombudsman deze documenten, die vertrouwelijk zijn, geïnspecteerd.

[4] Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten.

[5] Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt.

[6] Richtlijn 2019/2161 van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2019 tot wijziging van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad en de Richtlijnen 98/6/EG, 2005/29/EG en 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad wat betreft betere handhaving en modernisering van de regels voor consumentenbescherming in de Unie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019L2161&qid=1728899164056

[7] De Commissie heeft verdere verduidelijkingen verstrekt, die zij als vertrouwelijk heeft aangemerkt.

[8] Arrest van het Hof van 14 februari 1989, Starfruit/Commissie, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[9] Mededeling van de Commissie — EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing, C/2016/8600, PB C 18 van 19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[10] Zie het EU-scorebord voor justitie 2024, mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s COM(2024) 950, punten 3.1.2 en 3.1.3 (consumentenbescherming):  https://commission.europa.eu/document/download/84aa3726-82d7-4401-98c1-fee04a7d2dd6_en?filename=2024%20EU%20Justice%20Scoreboard.pdf