Achtergrond van de klacht

1. Klager is een vereniging die sportactiviteiten en -diensten in verschillende individuele en groepsdisciplines aanbiedt aan niet-professionele (amateur)spelers in Wenen, Oostenrijk. Een van de disciplines waarin de klager actief is, is volleybal: ten tijde van de indiening van de klacht had zij een vrouwenteam in de op een na hoogste Oostenrijkse competitie. Volgens klager is zij niet betrokken bij internationale scouting van spelers of soortgelijke activiteiten. Alle spelers van klager zijn amateur.

2. Op 23 december 2017 heeft klager bij de Europese Commissie een inbreukklacht ingediend over de Oostenrijkse regels inzake vergoedingen voor de internationale transfer van spelers in amateurvolleybal. De klager was van mening dat Oostenrijk als gevolg van deze regels het EU-recht schendt.[1] Meer in het bijzonder voerde de klager aan dat de Oostenrijkse volleybalfederatie buitensporige vergoedingen in rekening brengt voor het gebruik van niet-professionele buitenlandse vrouwelijke volleybalspelers, zelfs voor louter amateurspelers en -clubs. Dit is zo omdat elke speler die in de competitie wil spelen een International Transfer Certificate moet hebben. Om dit certificaat te verkrijgen, moeten de clubs verschillende vergoedingen betalen voor spelers waarvan de federatie van herkomst niet de Oostenrijkse Volleybalfederatie is. Op jaarbasis moest klager het bedrag van 480 EUR betalen aan de Europese vereniging, tot 650 EUR aan de vereniging die de betrokken speler vrijgeeft en 400 EUR aan de Oostenrijkse federatie voor elke speler waarvan de federatie van herkomst niet de Oostenrijkse volleybalfederatie was – een totaal van 1 530 EUR per speler per jaar.

3. De klager voerde aan dat de kostenstructuur en de buitensporigheid van deze vergoedingen niet alleen schadelijk zijn voor amateursporten, maar ook juridisch onaanvaardbaar zijn.

4. De klager uitte verschillende bezwaren om aan te voeren dat de vergoedingen in strijd zijn met het EU-recht, onder meer dat zij het vrije verkeer van personen belemmeren en buitenlandse spelers discrimineren. Klager voerde aan dat de vergoedingen kunnen leiden tot uitsluiting van amateurspelers van hun sportactiviteiten. Dit kan op zijn beurt een negatieve invloed hebben op hun beroeps-, opleidings- of studiemogelijkheden. Het feit dat clubs de vergoedingen moeten betalen voor spelers van wie de federatie van herkomst niet de Oostenrijkse volleybalfederatie is, levert indirecte discriminatie op. Bovendien uitte de klager zijn bezorgdheid over de vergoedingen in het licht van het EU-mededingingsrecht.

5. Op 26 januari 2018 heeft de Commissie de ontvangst van de klacht over de inbreuk bevestigd en de klager meegedeeld dat aan de zaak referentienummer CHAP(2017)03963 was toegekend.

6. Op 17 december 2018 heeft de Commissie de klager meegedeeld dat zij nog geen besluit over haar inbreukklacht had kunnen nemen. Dit was zo omdat de aan de orde gestelde kwesties een diepgaande analyse vereisten en deze analyse nog steeds aan de gang was. De Commissie voegde daaraan toe dat zij zo spoedig mogelijk contact zou opnemen met klager.

7. Op 26 augustus 2021 heeft de klager de Commissie een e-mail gestuurd met vragen over de stand van zaken in de zaak, aangezien er bijna vier jaar waren verstreken sinds de indiening van de inbreukklacht.

8. Op 15 september 2021 heeft de Commissie de klager geantwoord. Zij verontschuldigde zich voor de vertraging en voegde eraan toe dat zij in het algemeen voornemens is binnen een jaar na de indiening van de klachten over inbreuken een besluit te nemen. In dit geval had de inbreukklacht van klager echter complexe juridische vragen opgeworpen die een diepgaand en vergelijkend onderzoek en overleg tussen verschillende diensten van de Commissie vereisten. Zij verzekerde klager ook dat zij hierop terug zou komen zodra de Commissie hierover een besluit had genomen.

9. Ontevreden over de ontvangen antwoorden wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

10. De Ombudsman opende een onderzoek naar de wijze waarop de Commissie de inbreukklacht had behandeld.

11. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de Commissie op de klacht. Het onderzoeksteam van de Ombudsman heeft ook het dossier van de Commissie over deze zaak geïnspecteerd. In haar antwoord deelde de Commissie de Ombudsman mee dat zij inmiddels (op 15 maart 2023) een brief aan de klager had gestuurd waarin zij haar in kennis stelde van haar voornemen om de zaak te sluiten. Aangezien de klager niet op de brief heeft gereageerd, heeft de Commissie uiteindelijk op 18 april 2023 besloten de zaak te sluiten.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. De klager voerde aan dat de Commissie haar inbreukklacht niet binnen een redelijke termijn had behandeld; dat zij geen follow-up had gegeven en niet had gecommuniceerd met de klager. Klager voerde aan dat het verzuim van de Commissie om naar behoren en tijdig op te treden de amateursportsector verdere schade had berokkend. Klager voerde aan dat de Commissie onverwijld een besluit moest nemen over het al dan niet versturen van een aanmaningsbrief aan Oostenrijk.

13. In haar antwoord erkende de Commissie dat zij veel tijd nodig had gehad om de klacht te behandelen, en betreurde zij dit. Het legde uit dat de vertraging werd veroorzaakt door de complexiteit van de aan de orde gestelde kwesties enerzijds en de recente ontwikkelingen in het EU-sportrecht anderzijds.

14. De Commissie legde uit dat de complexiteit van de betrokken kwesties een gedetailleerde analyse door verschillende diensten van de Commissie vereiste. Tegelijkertijd was de Commissie van mening dat zij bij haar analyse van de zaak zorgvuldig rekening moest houden met de recente ontwikkelingen in het EU-sportrecht. Dit was met name van cruciaal belang, aangezien er ten tijde van de indiening van de klacht geen jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) bestond die ondubbelzinnig bevestigde dat amateursport zonder economische gevolgen onder het toepassingsgebied van het EU-recht viel.[2] Daarom besloot de Commissie dat zij de uitkomst van verschillende bij het HvJ-EU aanhangige zaken moest afwachten, aangezien de uitspraken juridische gevolgen kunnen hebben voor de specifieke kwesties die in deze inbreukklacht aan de orde worden gesteld. De Commissie verwees in de eerste plaats specifiek naar het arrest TopFit en Biffi (juni 2019)[3], waarin werd bevestigd dat EU-burgers die amateursport beoefenen, hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend en in een andere lidstaat wonen dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, zich kunnen beroepen op hun door het EU-recht verleende rechten.[4] Ten tweede verwees de Commissie naar het arrest International Skating Union/Commissie (december 2020)[5], dat betrekking had op het EU-mededingingsrecht. Aangezien de zaak ook betrekking had op de rol van de bestuursorganen bij het uitvaardigen van de internationale regels voor sport, concludeerde de Commissie dat het in het belang van de klager was dat bij haar beoordeling rekening werd gehouden met de uitkomst van de zaak.[6] Tot slot noemde de Commissie drie verzoeken om een prejudiciële beslissing die tussen mei 2021 en oktober 2022 waren ingediend en die onder meer betrekking hadden op beperkingen van het vrije verkeer op het (beroeps)sportgebied [7].

15. Wat betreft het besluit om de inbreukklacht af te sluiten, heeft de Commissie vastgesteld dat de regels waarbij de vergoedingen worden opgelegd, binnen het toepassingsgebied van het EU-recht vallen.[8] Zij was het met de klager eens dat deze regels het vrije verkeer van EU-burgers zouden kunnen beperken door amateursport voor hen minder aantrekkelijk te maken. De Commissie heeft echter geconcludeerd dat er een legitiem doel schuilt achter de regels waarbij de vergoedingen worden opgelegd en dat de vergoedingen evenredig lijken te zijn aan die doelstellingen. Daarom is de mogelijke beperking van het vrije verkeer van EU-burgers in dit geval gerechtvaardigd. Daarom heeft de Commissie geconcludeerd dat er op dit moment geen reden is om de inbreukprocedure tegen Oostenrijk voort te zetten. Aangezien de klager eerder had opgemerkt dat de fout mogelijk aan de kant van verenigingen lag in plaats van aan de kant van de betrokken lidstaat (Oostenrijk in dit geval), verwees de Commissie naar haar pre-sluitingsbrief waarin zij had gesuggereerd dat de klager de kwestie voor een nationale rechter kon brengen of een afzonderlijke klacht over het mededingingsrecht bij de Commissie kon indienen.

16. Ten slotte erkende de Commissie dat zij klager beter in kennis had kunnen stellen van de redenen waarom het zo lang duurde om de inbreukklacht te behandelen, en gaf zij hem regelmatiger updates. Zij heeft zich ertoe verbonden dit in toekomstige gevallen te doen.

Beoordeling door de Ombudsman

17. De rol van de Ombudsman op het gebied van inbreukprocedures heeft betrekking op de administratieve en procedurele behandeling van inbreukprocedures door de Commissie, met inbegrip van de tijd die nodig is en de redenen voor eventuele vertragingen. De Ombudsman heeft zich op het standpunt gesteld dat, indien de Commissie ten gevolge van nalatigheid of ongerechtvaardigd uitstel van de behandeling van een inbreukklacht onnodig meer tijd heeft genomen, dit wanbeheer kan vormen [9].

18. In overeenstemming met de mededeling van de Commissie EU-wetgeving: Betere resultaten door betere toepassing [10], de Commissie beschikt over een indicatieve termijn van één jaar vanaf de registratie van een inbreukklacht om te beslissen of zij de betrokken lidstaat in gebreke stelt of de zaak sluit. De Ombudsman heeft aanvaard dat de mededeling de Commissie niet de absolute verplichting oplegt om binnen een jaar een besluit te nemen. Wanneer de termijn van één jaar echter wordt overschreden, moet de Commissie op grond van de beginselen van behoorlijk bestuur specifieke en geldige redenen geven voor de tijd die nodig is om de zaak te behandelen [11].

19. In dit geval heeft de Commissie de indicatieve termijn voor haar eerste beoordeling duidelijk overschreden, aangezien zij meer dan vijf jaar nodig had om de inbreukklacht af te sluiten. De totale tijd die nodig is om de inbreukklacht te behandelen, lijkt naar alle maatstaven lang. Dit is des te meer het geval omdat de inbreukklacht in casu in deze periode in het stadium van haar eerste beoordeling is gebleven.[12]

20. De Commissie heeft in wezen aangevoerd dat de zaak complex was en dat het evoluerende karakter van het sportrecht van de Unie ook heeft bijgedragen aan de tijd die nodig was om de klacht te behandelen. De Ombudsman heeft geen reden om aan deze verklaringen als zodanig te twijfelen. Hoewel de Commissie zeker niet inactief was in het dossier gedurende de periode vanaf de ontvangst van de klacht tot de afsluiting van de zaak, bleek uit het onderzoek van de Ombudsman dat er niettemin perioden waren waarin geen activiteit leek plaats te vinden.

21. In 2018, vlak na de indiening van de klacht, lijkt de Commissie bijna een jaar lang helemaal geen actie te hebben ondernomen en heeft zij, na een voorlopig antwoord aan de klager van 17 december 2018, meer dan anderhalf jaar nodig gehad om aanvullende stappen in de zaak te ondernemen. Deze periode valt echter gedeeltelijk samen met de periode waarin de zaak TopFit en Biffi aanhangig was bij het HvJ-EU.[13] Hoewel de Ombudsman van mening is dat het redelijk was dat de Commissie het arrest in die zaak (dat vervolgens op 13 juni 2019 is gewezen) afwachtte, heeft de Commissie geen specifieke uitleg gegeven waarom zij na het arrest gedurende meer dan een jaar geen actie lijkt te hebben ondernomen totdat haar eerste interne voorstel lijkt te zijn opgesteld (in juli 2020). De Commissie lijkt tussen december 2020 en december 2022 ook relatief inactief te zijn geweest in het dossier.

22. Hoewel de Ombudsman van mening is dat de Commissie in de gegeven omstandigheden terecht heeft besloten om ook het arrest in de zaak International Skating Union (uitgegeven op 16 december 2020) af te wachten, heeft de Commissie haar pas in augustus 2021 een update gegeven over de stand van zaken toen de klager zelf contact met de Commissie opnam. In dezelfde periode zijn bij het HvJ-EU drie nieuwe verzoeken om een prejudiciële beslissing ingediend met betrekking tot het EU-sportrecht. Het lijkt er echter op dat de Commissie uiteindelijk in staat was om in deze zaak een beslissing te nemen, ondanks het feit dat alle drie de rechtszaken nog aanhangig waren bij het HvJ-EU.

23. Bovengenoemde inactiviteit was zeer betreurenswaardig. Niets wijst er echter op dat de genomen tijd het gevolg was van nalatigheid of ongerechtvaardigd uitstel door de Commissie als zodanig. Rekening houdend met de omstandigheden van de zaak [14] en gezien het feit dat de Commissie de zaak inmiddels heeft afgesloten nadat zij geen opmerkingen van de klager had ontvangen, is verder onderzoek naar de klacht niet gerechtvaardigd.

24. Het is echter duidelijk dat de Commissie proactiever en duidelijker had kunnen communiceren over de wijze waarop zij de inbreukklacht behandelde. De klager ontving tijdens de beoordeling van de zaak door de Commissie slechts algemene informatie over de stand van zaken. De Commissie heeft slechts sporadisch met klager gecommuniceerd en, bij ten minste één gelegenheid, pas nadat klager zelf de Commissie om een update had gevraagd, na een lange periode van stilzwijgen. De Commissie heeft klager ook in kennis gesteld van de noodzaak om alleen een afzonderlijke klacht over het mededingingsrecht in te dienen wanneer zij uiting gaf aan haar voornemen om het dossier te sluiten, dat wil zeggen meer dan vijf jaar na de indiening van de klacht over de inbreuk. Dit was wederom zeer betreurenswaardig.

25. De Ombudsman merkt op dat de Commissie zich ertoe heeft verbonden de manier waarop zij in de toekomst met klagers communiceert, te verbeteren. Als soortgelijke situaties zich opnieuw voordoen, moet de Commissie klagers specifiekere uitleg geven waarom een beoordeling ingewikkeld is of meer tijd in beslag neemt, in plaats van alleen algemene informatie te verstrekken dat een klacht complexe juridische kwesties aan de orde stelt. Hetzelfde geldt voor de noodzaak om klagers in een vroeg stadium te informeren over de mogelijkheid om in voorkomend geval een afzonderlijke klacht over het mededingingsrecht in te dienen. Aangezien de Commissie de tekortkomingen in dit opzicht lijkt te hebben erkend, is het echter niet nodig specifieke suggesties te doen om deze kwesties te verbeteren.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie [15]:

Verder onderzoek naar de klacht is niet gerechtvaardigd.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Tina Nilsson
Hoofd van de eenheid Case-handling

Straatsburg, 19/12/2023

[1] Klager erkende dat zijn klacht voornamelijk gericht was tegen de internationale volleybalstructuur en niet tegen Oostenrijk (maar dat laatste deel uitmaakt van het eerste).

[2] Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) valt sport onder het toepassingsgebied van het EU-recht zolang het een economische activiteit vormt (zie bijvoorbeeld de zaken 36/74 Walrave en Koch of C-415/93 Bosman). De Commissie erkende ook dat de EU met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon een specifieke bevoegdheid op sportgebied heeft gekregen (zie artikel 6, onder e), en artikel 165 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

[3] Zaak C-22/18, TopFit en Biffi, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018CJ0022.

[4] Met name de artikelen 18 en 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het verbod van non-discriminatie en het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven).

[5] Zaak T-93/18, International Skating Union/Europese Commissie, ECLI:EU:T:2020:610. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018TJ0093.

[6] Het beroep in deze zaak is momenteel nog aanhangig bij het HvJ-EU. Hoewel de Commissie in haar antwoord heeft erkend dat dit een mededingingszaak is, was zij van mening dat de uitspraak ruimere gevolgen kan hebben voor het EU-sportrecht.

[7] Zaken C-333/21, European Superleague Company (beschikbaar op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CN0333), C-680/21, Royal Antwerp Football Club (beschikbaar op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CN0680) en C-650/22, FIFA (beschikbaar op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62022CN0650).

[8] Dit standpunt werd zowel in de voorafgaande afsluitingsbrief aan klager als in het antwoord aan de Ombudsman toegelicht.

[9] Zie in dit verband het besluit van de Ombudsman in zaak 369/2018/JAP, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020.

[10] Punt 8 van de bijlage bij de mededeling, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[11] Zie punt 28 van het besluit van de Ombudsman in zaak 425/2017/ANA, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90387.

[12] Zie in die zin ook punt 20 van het besluit van de Ombudsman in zaak 604/2017/EIS, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/82444.

[13] Van 2 november 2017 tot en met 13 juni 2019 (datum waarop het vonnis is gewezen).

[14] Met inbegrip van vertrouwelijke informatie die de Commissie in het kader van het onderzoek heeft bekendgemaakt.

[15] Deze klacht is behandeld in het kader van gedelegeerde behandeling van zaken, overeenkomstig het besluit van de Europese Ombudsman tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen.