Achtergrond van de klacht

1. Volgens de EU-Verdragen kan de Europese Commissie gerechtelijke stappen ondernemen – een inbreukprocedure – tegen een EU-lidstaat die het EU-recht niet uitvoert. De Commissie identificeert mogelijke inbreuken op het EU-recht op basis van haar eigen onderzoeken of naar aanleiding van klachten van burgers, bedrijven of andere belanghebbenden.[1] De EU Pilot-procedure is een mechanisme voor een informele dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat over kwesties in verband met een mogelijke niet-naleving van het EU-recht. Het wordt gebruikt voordat een formele inbreukprocedure wordt ingeleid [2].

2. In november 2022 heeft de klager bij de Commissie een verzoek om toegang van het publiek tot documenten [3] ingediend met betrekking tot een inbreukprocedure (CHAP(2016)00511) en een daaropvolgende EU Pilot-procedure (EU/ACC/16/8584). De procedure in kwestie betrof de vermeende schending door Spanje van artikel 5 van de energiebelastingrichtlijn (Richtlijn 2003/96/EG).[4]

3. In januari 2023 heeft de Commissie op het verzoek geantwoord en 17 documenten opgesomd waarvan is vastgesteld dat zij binnen het toepassingsgebied ervan vallen. Het gaf volledige of gedeeltelijke toegang tot 13 documenten, waarbij alleen persoonsgegevens werden bewerkt.[5] Het weigerde toegang tot vier brieven van de Spaanse autoriteiten (hierna „de documenten” genoemd) op grond van de uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures [6].

4. De klager verzocht de Commissie haar besluit om de toegang tot de vier uit Spanje afkomstige documenten te weigeren, te herzien (door een “bevestigend verzoek” in te dienen).

5. In april 2023 antwoordde de Commissie dat zij haar standpunt handhaafde dat geen toegang kan worden verleend tot de vier documenten.

6. Ontevreden over het antwoord van de Commissie wendde de klacht zich op 5 april 2023 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

7. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen tot de door klager gevraagde documenten, op basis van de noodzaak om gerechtelijke procedures te beschermen.

8. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de vier documenten in kwestie en de documentatie met betrekking tot de raadpleging van de Spaanse autoriteiten geïnspecteerd [7].

Argumenten

9. In het bevestigende besluit heeft de Commissie uitgelegd dat de vier betrokken documenten van de Spaanse autoriteiten zijn ontvangen in het kader van de EU Pilot-procedure. Zij bevatten gedetailleerde juridische overwegingen van de Spaanse autoriteiten over de verenigbaarheid van hun nationale wetgevingskader met de energiebelastingrichtlijn, met betrekking tot regionale differentiatie van de belasting op koolwaterstoffen in Spanje. De EU Pilot-procedure is inmiddels door de Commissie afgesloten.

10. De Commissie verklaarde dat de Spaanse autoriteiten bezwaar hadden gemaakt tegen de mededeling van feiten en overwegingen, op grond van het feit dat "op dit moment nog steeds administratieve financiële vorderingen lopen en beroep wordt ingesteld bij el Tribunal Económico-Administrativo Central, waarvan het onderwerp betrekking heeft op de documenten waartoe om toegang wordt verzocht".

11. De Commissie merkte verder op dat het Spaanse Hooggerechtshof op 1 december 2022 een verzoek om een prejudiciële beslissing [8] heeft ingediend bij het Hof van Justitie van de EU (HvJ-EU).[9] De aan het HvJ-EU voorgelegde vraag betreft de verenigbaarheid van de Spaanse nationale wetgeving met de energiebelastingrichtlijn wat betreft gedifferentieerde belastingtarieven voor koolwaterstoffen voor de autonome gemeenschappen.

12. De Commissie verwees naar de rechtspraak van de Unie, waarin wordt erkend dat de uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures niet alleen geldt voor documenten die in het kader van de desbetreffende gerechtelijke procedure zijn opgesteld. Het kan ook van toepassing zijn op andere documenten, mits deze een “relevant verband” hebben met de gerechtelijke procedure.[10]

13. De Commissie voerde verder aan dat zij geen gedetailleerde beoordeling hoefde uit te voeren van de argumenten van de lidstaat tegen openbaarmaking; het hoefde alleen maar na te gaan of de argumenten op het eerste gezicht gerechtvaardigd waren.[11]

14. In deze zaak was de Commissie, na een “beoordeling op het eerste gezicht”, van mening dat de vier documenten niet los konden worden gezien van de lopende gerechtelijke procedure en dat de argumenten van Spanje gerechtvaardigd waren. Openbaarmaking van het standpunt van de Spaanse autoriteiten over de verenigbaarheid van de energiebelastingrichtlijn met de gedifferentieerde regionale belasting op koolwaterstoffen kan van invloed zijn op het verloop van de gerechtelijke procedure, het standpunt van de partijen en het beginsel van wapengelijkheid.

15. De Commissie merkte op dat klager in het confirmatief verzoek geen hoger openbaar belang heeft aangevoerd dat openbaarmaking gebiedt, en dat hij er zelf geen heeft vastgesteld. Zij concludeerde ook dat gedeeltelijke toegang tot de documenten niet mogelijk was.

16. Klager maakte bezwaar tegen de toepassing door de Commissie van de uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures. Hij heeft de toepassing van de uitzondering voor de bescherming van persoonsgegevens niet betwist.

17. Klager wees erop dat de inbreukklacht en de daarmee verband houdende EU Pilot-procedure zijn afgesloten. In dergelijke gevallen kan de Commissie zich niet beroepen op een „algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid” om de toegang te weigeren. De Commissie had dus een individuele beoordeling van de documenten moeten uitvoeren, in plaats van alleen een beoordeling op het eerste gezicht van het door de Spaanse autoriteiten verstrekte antwoord op de raadpleging.

18. Klager was ook van mening dat de vrijgave van de documenten geen afbreuk kon doen aan het beginsel van wapengelijkheid in het kader van het huidige verzoek om een prejudiciële beslissing bij het HvJ-EU. Volgens hem is dit argument niet gerechtvaardigd, aangezien een verzoek om een prejudiciële beslissing pas wordt ingediend nadat beide partijen in het kader van een nationale procedure zijn gehoord. Daarom moeten de argumenten van beide partijen bekend zijn.

19. De klager was voorts van mening dat er een hoger openbaar belang is om kennis te nemen van de argumenten die de Spaanse nationale autoriteiten aan de Commissie hebben voorgelegd om de EU Pilot-procedure af te sluiten, zonder verdere details te verstrekken.

Beoordeling door de Ombudsman

20. Indien een verzoek om toegang betrekking heeft op een document dat afkomstig is uit een lidstaat, is de EU-instelling waarbij het verzoek om toegang is ingediend, verplicht de betrokken lidstaat te raadplegen alvorens het document openbaar te maken. Indien de lidstaat bezwaar maakt tegen de openbaarmaking van het document, moet hij zijn bezwaar baseren op de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

21. Hoewel de betrokken EU-instelling niet verplicht is het bezwaar van een lidstaat uitputtend te beoordelen, moet zij onderzoeken of de lidstaat zijn bezwaar heeft gebaseerd op de uitzonderingen van Verordening 1049/2001 en zijn standpunt naar behoren heeft gemotiveerd.[12] Het is uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de betrokken EU-instelling om te beslissen over verzoeken om toegang van het publiek tot de documenten waarover zij beschikt.[13]

22. Na onderzoek van de vier documenten die in deze zaak aan de orde zijn, bevestigt de Ombudsman dat zij betrekking hebben op een EU Pilot-procedure betreffende een vermeende schending van artikel 5 van de energiebelastingrichtlijn. De documenten bevatten de juridische beoordeling door de Spaanse autoriteiten van de verenigbaarheid van het nationale wetgevingskader met die richtlijn. De betrokken documenten hebben dus een „relevant verband” met de lopende gerechtelijke procedures op nationaal niveau, zoals vereist door de rechtspraak van de Unie [14].

23. Daarnaast merkt de Ombudsman op dat er momenteel een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het HvJ-EU [15] is over dezelfde kwestie als de EU Pilot-procedure. Het standpunt van de Spaanse autoriteiten – dat de openbaarmaking van de documenten afbreuk zou doen aan de wapengelijkheid tussen de partijen in lopende gerechtelijke procedures – lijkt dus redelijk.

24. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de Commissie terecht de toegang van het publiek tot de vier brieven heeft geweigerd op basis van de uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures.

25. De Ombudsman merkt voorts op dat de Commissie zich niet heeft gebaseerd op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid [16], zoals klager lijkt te suggereren. De Commissie heeft veeleer de documenten en de door de lidstaat aangevoerde redenen voor de niet-openbaarmaking ervan beoordeeld, zoals de rechtspraak van de Unie vereist (zie punt 21). Het gaf ook voldoende redenen om te rechtvaardigen dat de documenten moesten worden achtergehouden om lopende gerechtelijke procedures te beschermen.

26. De uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures kan nietig worden verklaard als er een openbaar belang bij openbaarmaking is dat belangrijker wordt geacht. De Ombudsman merkt op dat klager geen specifieke argumenten heeft aangevoerd die een hoger openbaar belang zouden kunnen aantonen. Na onderzoek van de documenten heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman evenmin een hoger openbaar belang vastgesteld.

27. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat er geen sprake was van wanbeheer door de Commissie toen zij het publiek de toegang tot de gevraagde documenten weigerde.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:[17]

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Rosita Hickey
Directeur Onderzoeken

Straatsburg, 7 juni 2023

[1] Meer informatie over de inbreukprocedure is te vinden op: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Meer informatie over EU Pilot is te vinden op: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en.

[3] Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[4] Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit — algemeen bekend als de energiebelastingrichtlijn — is het EU-kader voor de belasting van energieproducten, waaronder elektriciteit, motoren en de meeste verwarmingsbrandstoffen. Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02003L0096-20230110.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Artikel 4, lid 2, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[7] Uitgevoerd in overeenstemming met artikel 4, leden 4 en 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[8] Meer informatie over de verzoeken om een prejudiciële beslissing is te vinden op: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/en/.

[9] Zaak C-743/22; Prejudiciële vraag: Moet richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit, en met name artikel 5 daarvan, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale bepaling als artikel 50 ter van Ley 38/1992 de Impuestos Especiales (wet 38/1992 betreffende de accijnzen) van 28 december 1992, op grond waarvan de autonome gemeenschappen voor elk gebied voor hetzelfde product gedifferentieerde accijnstarieven voor minerale oliën mogen vaststellen?

[10] De Commissie verwees bijvoorbeeld naar het arrest van het Gerecht van 15 september 2016 in zaak T-18/15, Philip Morris/Commissie, punt 64: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=183326&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=866087.

[11] De Commissie verwees naar het arrest van het Gerecht van 8 februari 2018 in zaak T-74/16, Pagkyprios organismos ageladotrofon (POA) Dimosia Ltd/Europese Commissie, punten 55-57, 60-61: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199205&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9088751.

[12] Zie voetnoot 11.

[13] Arrest van het Gerecht van 14 februari 2012 in zaak T-59/09, Duitsland/Commissie, punten 51 en 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=119422&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=517167.

[14] Arrest van het Gerecht van 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Europese Commissie, T-485/18, punt 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=223086&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5205467.

[15] Een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het HvJ-EU wordt ingediend wanneer in een zaak voor een nationale rechter een vraag over de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht wordt opgeworpen. De nationale procedure moet worden opgeschort totdat het HvJ-EU uitspraak heeft gedaan.

[16] In de EU-jurisprudentie is vastgesteld dat de toegang van het publiek tot documenten in verband met lopende inbreukprocedures of EU-pilotprocedures het noodzakelijke “klimaat van wederzijds vertrouwen” tussen de Commissie en de betrokken lidstaat kan ondermijnen. Openbaarmaking zou het goede verloop van die procedures kunnen ondermijnen. De Commissie kan zich baseren op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking om de toegang tot dergelijke documenten te weigeren. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Gerecht van 25 september 2014, Darius Nicolai en Mihaela Spirlea/Europese Commissie, T-306/12, punt 57, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN

[17] Deze klacht is behandeld in het kader van gedelegeerde behandeling van zaken, overeenkomstig het besluit van de Europese Ombudsman tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen.