Achtergrond van de klacht

1. De klager is een internationale natuurbeschermingsorganisatie die een door de EU gefinancierd project [1] betreffende milieubescherming en biodiversiteit in de Hoorn van Afrika heeft uitgevoerd. De Europese Commissie was via de EU-delegatie in Djibouti verantwoordelijk voor het toezicht op het project.

2. Om het project uit te voeren, ondertekende klager een subsidieovereenkomst met een lokale aanbestedende dienst, de Intergouvernementele Ontwikkelingsautoriteit (IGAD) in Djibouti.  In de „subsidieovereenkomst” werd bepaald dat een extern auditkantoor het project namens de Commissie kon controleren [2].

3. In december 2018 werd het project gecontroleerd, waarna de auditors klager het “ontwerpauditverslag” toezonden . In dit verslag werden problemen vastgesteld met verschillende in het kader van de subsidie gedeclareerde kosten ten bedrage van 243 662,94 EUR, die zij als niet-subsidiabel beschouwde. Klager werd in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken over dit verslag, hetgeen hij deed, waarbij hij de bevindingen betwistte.

4. In maart 2019 stuurden de auditors vervolgens het “pre-final report”, waarin rekening werd gehouden met de opmerkingen van de klager en het bedrag van een van de kosten die als niet-subsidiabel werden beschouwd, werd verlaagd. Naar aanleiding hiervan heeft de controleur in juni 2019 het “definitieve auditverslag” aan de Commissie toegezonden, waarin werd vastgesteld dat kosten ten belope van in totaal 174 976,19 EUR niet-subsidiabel waren.

5. De Commissie (de EU-delegatie in Djibouti) hechtte haar goedkeuring aan de bevindingen van de audit en zond klager op 19 augustus 2019 een “vooraankondiging” waarin zij in kennis werd gesteld van de resultaten van de audit. De Commissie heeft klager verzocht binnen 30 dagen na ontvangst van de brief opmerkingen of bewijsstukken in te dienen.

6. In oktober 2019 betwistte de klager de bevindingen in het auditverslag en verstrekte hij aanvullende bewijsstukken om aan te tonen dat de betwiste uitgaven subsidiabel waren. De klager betwistte met name de bevinding met betrekking tot 161 755,96 EUR aan kosten, die als niet-subsidiabel werden beschouwd vanwege “ontbrekende of ontoereikende documentatie”. Dit omvatte de bevindingen dat:

a) 12 000 EUR van de kosten voor één personeelslid was niet subsidiabel omdat er geen urenstaten waren om de gewerkte tijd aan te tonen.

b) 21 200 EUR betaald door de klager aan een van zijn uitvoerende partners kwam niet in aanmerking omdat de uitvoerende partner niet voldoende bewijs had geleverd dat hij dit bedrag aan de consultants had betaald, waarvoor de kosten werden gedeclareerd.

c) 128 556 EUR aan kosten in verband met de tijd die door het technisch personeel van klager was bijgedragen, kwam niet in aanmerking voor subsidie in het kader van de begrotingslijn waaronder klager de kosten had gedeclareerd. Volgens de „Bijzondere voorwaarden voor de subsidieovereenkomst” moest deze tijd die door het personeel van klager werd gewerkt, worden beschouwd als een „bijdrage in natura”, die deel uitmaakte van de „medefinanciering” van de totale aanvaarde kosten van de begroting voor het project door klager. Deze arbeidstijd had niet mogen worden beschouwd als kosten die in aanmerking komen voor vergoeding in het kader van de subsidie.

7. In november 2019 heeft de Commissie de bevindingen van het auditverslag bevestigd en een debetnota voor de terugvordering van 157 478,91 EUR uitgegeven.

8. In december 2019 betaalde klager het door de Commissie in de debetnota gevraagde bedrag, maar betwistte hij de conclusie van de Commissie. In oktober en november 2020 heeft de Commissie haar beoordeling van de subsidiabiliteit van de kosten bevestigd en, aangezien de klager de debetnota had betaald, het dossier gesloten. Klager heeft de Commissie in kennis gesteld van zijn voornemen om het besluit aan te vechten.

9. Klager wendde zich in oktober 2021 tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

10. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht.

11. Tijdens het onderzoek ontving het onderzoeksteam van de Ombudsman in april 2022 het antwoord van de Commissie op het verzoek van de Ombudsman om een schriftelijk antwoord. Vervolgens ontving het onderzoeksteam van de Ombudsman opmerkingen van de klager naar aanleiding van het antwoord van de Commissie in juni 2022, waarna het onderzoeksteam van de Ombudsman de Commissie om aanvullende verduidelijkingen verzocht.  

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Afwezigheid van roosters voor één personeelslid

12. De Commissie zei dat een subsidieontvanger bewijsstukken van personeelskosten moet kunnen overleggen. Dit gebeurt door salarisafrekeningen en arbeidsovereenkomsten te verstrekken, maar ook urenstaten zijn normaal gesproken nodig om aan te tonen dat het werk van een personeelslid verband hield met de uitvoering van een project.[3] In de „Algemene voorwaarden” van de subsidieovereenkomst [4] is de verplichting vastgelegd om gegevens bij te houden voor subsidieontvangers. Zij vereisen dat de subsidieontvanger personeels- en salarisadministraties bijhoudt, zoals contracten, salarisafrekeningen en roosters.

13. Klager voerde aan dat het niet nodig was om urenstaten over te leggen als bewijs van de betrokken salariskosten, omdat hij het personeelslid voltijds in dienst had genomen om voor het project te werken, wat duidelijk bleek uit de arbeidsovereenkomst van het personeelslid.

14. In haar antwoord aan de Ombudsman aanvaardde de Commissie dat klager in dit specifieke geval geen urenstaten hoefde te verstrekken als schriftelijk bewijs van de salariskosten van het personeelslid in kwestie. De arbeidsovereenkomst en het betalingsbewijs boden voldoende zekerheid dat het personeelslid daadwerkelijk voltijds aan het project werkte. Zij heeft derhalve het overeenkomstige bedrag aan klager terugbetaald.

Ontbrekend bewijs van betaling aan de consultant van de uitvoerende partner

15. De Commissie zei dat klager onvoldoende bewijsmateriaal heeft verstrekt om aan te tonen dat de partner van klager 21 200 EUR aan zijn consultants heeft betaald. De klager heeft de aard van het ingediende bewijsmateriaal niet toegelicht [5], zodat de auditors geen verband konden leggen tussen de facturen en betalingen aan consultants.

16. Klager was het niet eens met het standpunt van de Commissie dat de bewijsstukken die zij aan de auditors had verstrekt, niet toereikend waren. Zij heeft echter aanvaard dat zij het verband tussen de documenten en de uitgaven duidelijker had kunnen uitleggen. In de loop van het onderzoek heeft zij de Commissie aanvullende bewijsstukken toegezonden die zij niet eerder had verstrekt.

17. De Commissie antwoordde dat klager veel mogelijkheden had om adequate bewijsstukken in te dienen: bij ontvangst van het ontwerpauditverslag (december 2018), tijdens de zogenoemde “audit contradictoire procedure”[6] (maart 2019) en bij ontvangst van de vooraankondiging van ‑ (augustus 2019). Klager zond opmerkingen tijdens de contradictoire auditprocedure en nadat hij de vooraankondigingsbrief had ontvangen, maar verstrekte onvoldoende bewijsstukken.

18. De Commissie verklaarde dat uit de aanvullende ondersteunende documentatie die de klager in de loop van het onderzoek heeft verstrekt, het verband tussen de facturen en de betalingen aan de consultant zou kunnen blijken. Het feit dat bepaalde facturen pas bijna vijf jaar na de sluiting van het contract werden ingediend, kan echter twijfel doen rijzen over de geldigheid van deze documenten. De Commissie concludeerde dat zij de aanvullende bewijsstukken niet met terugwerkende kracht kon aanvaarden. Zij voerde aan dat klager niet volledig aan de controle had meegewerkt door er niet voor te zorgen dat tijdens de controle voldoende ondersteunende documentatie beschikbaar was.

19. Ten slotte merkte de Commissie op dat volgens de „algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst” de betalingsverplichtingen uit hoofde van het contract 18 maanden na de uitvoeringsperiode aflopen. Zij verklaarde dat deze periode van 18 maanden in dit geval al lang is verstreken en niet meer kan worden hersteld.[7]

Kosten in verband met de door het technisch personeel van de klager gewerkte tijd

20. Klager betwistte dat de kosten van de door zijn technisch personeel gewerkte tijd als een “bijdrage in natura” en een deel van zijn medefinanciering van het project moesten worden beschouwd, omdat de kosten als betaalde kosten in de begroting van het project waren opgenomen. Bovendien komen de kosten niet overeen met de definitie van bijdrage in natura in de algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst, volgens welke “bijdragen in natura geen werkelijke uitgaven zijn”[8]. De klager voerde aan dat in de bijzondere voorwaarden van de subsidieovereenkomst dezelfde waarden werden toegekend aan de totale geraamde subsidiabele kosten [9] en de totale geraamde aanvaarde kosten [10]: 1 555 372 EUR. Volgens klager is het daarom tegenstrijdig dat de Commissie de kosten van de door haar technisch personeel gewerkte tijd als aanvaardbare kosten heeft beschouwd, maar niet als subsidiabele kosten, omdat uit de gezamenlijke lezing van deze twee bepalingen blijkt dat alle aanvaarde kosten als subsidiabel in het kader van de subsidie moeten worden beschouwd.

21. Volgens de Commissie was de subsidieontvanger volgens de subsidieovereenkomst verplicht om 10 % van de totale aanvaarde kosten van het project te financieren, in het kader van wat bekend staat als een „medefinancieringsvereiste”. Het begrip aanvaarde kosten wordt gebruikt om subsidieontvangers in staat te stellen aan het vereiste van medefinanciering te voldoen door aan een project kosten toe te rekenen die niet subsidiabel zijn, maar wel in aanmerking kunnen worden genomen om aan het vereiste van medefinanciering te voldoen. Deze kosten omvatten bijdragen in natura, zoals de arbeidstijd van het personeel.

22. De Commissie betoogde dat uit de subsidieovereenkomst duidelijk blijkt dat de totale aanvaarde kosten worden geraamd op 1 555 372 EUR en dat de subsidie beperkt was tot 1 399 835 EUR (90 % van de geraamde totale subsidiabele kosten van de actie). In de subsidieovereenkomst [11] werd gespecificeerd dat bijdragen in natura van 128 556 EUR ter dekking van de door het technisch personeel van de klager bijgedragen arbeidstijd kosten waren die niet in aanmerking kwamen voor financiering in het kader van de subsidie, maar die konden worden beschouwd als een deel van de totale aanvaarde kosten van de actie met het oog op medefinanciering. Het feit dat klager deze kosten heeft opgenomen in de begroting van het project, en niet in een afzonderlijke bijlage zoals vereist door de algemene voorwaarden bij de subsidieovereenkomst [12], maakt ze niet subsidiabel.

23. De klager had ervoor gekozen voor te stellen dat de tijdsbijdrage van zijn personeel als onderdeel van de medefinanciering zou worden aangemerkt en derhalve niet in aanmerking zou komen voor financiering in het kader van het contract. Bijgevolg verwees de klager in het document “Expected sources of funding & summary of estimated costs” bij zijn projectvoorstel naar de tijdsbijdrage van het technisch personeel als zijn bijdrage aan de actie. Indien de door het technisch personeel van de klager gewerkte tijd niet was beschouwd als zijn bijdrage in natura aan de medefinanciering van het project, had hij op een andere manier moeten bijdragen, omdat hij verplicht was het project in het kader van de subsidieovereenkomst te medefinancieren. 

Eerlijke hoorzitting

24. Klager was van mening dat de Commissie haar niet eerlijk had gehoord, de door haar toegezonden bewijsstukken niet naar behoren had beoordeeld en haar argumenten niet had beantwoord.

25. De Commissie zei dat klager bij verschillende gelegenheden in de gelegenheid was gesteld opmerkingen over de controlebevindingen in te dienen en dat bij de controlebevindingen rekening was gehouden met alle ondersteunende documenten en argumenten die klager tijdens dit proces had verstrekt.

Beoordeling door de Ombudsman

26. De EU-begroting moet worden uitgevoerd volgens het beginsel van goed financieel beheer. Ontvangers van EU-subsidies moeten bewijzen leveren voor kosten die zijn gemaakt op de in de subsidieovereenkomsten beschreven wijze, zodat kan worden gecontroleerd of de EU-middelen correct zijn gebruikt. Volgens vaste rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie moet de ontvanger van de subsidie onder de in de subsidieovereenkomst gestelde voorwaarden bewijzen dat de kosten zijn gemaakt. De subsidieontvanger moet aantonen dat de door hem gedeclareerde kosten reëel zijn, aangezien het verstrekken van betrouwbare informatie de succesvolle werking van het controlesysteem garandeert. Indien een subsidieontvanger dit bewijs niet levert, kan het zijn dat hij de subsidie of delen daarvan moet terugbetalen. De subsidieontvanger heeft geen definitief recht op volledige betaling van de subsidie indien hij niet aan de toepasselijke voorwaarden voldoet. Hun verplichting om te voldoen aan de financiële voorwaarden van de subsidieovereenkomst is een van hun essentiële verbintenissen en bepaalt dienovereenkomstig of de begunstigde subsidiegelden kan behouden of moet terugbetalen [13].

27. Met betrekking tot het ontbreken van urenstaten voor één personeelslid merkt de Ombudsman op dat in de subsidieovereenkomst niet uitdrukkelijk wordt vermeld dat de subsidieontvanger alle personeelskosten met urenstaten moet aantonen, maar dat de subsidieontvanger in het algemeen personeels- en salarisadministraties, met inbegrip van urenstaten [14] moet bijhouden. Dit betekent dat dergelijke kosten in voorkomend geval kunnen worden aangetoond aan de hand van andere documenten dan urenstaten. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Commissie blijk heeft gegeven van flexibiliteit bij het aanvaarden van alternatief bewijsmateriaal en derhalve heeft besloten de klager terug te betalen voor de middelen die zij in verband met deze kosten had teruggevorderd.

28. Wat de kosten in verband met de consultant van de uitvoerende partner betreft, aanvaardde de klager dat hij het verband tussen de door hem verstrekte documentatie en de gedeclareerde kosten mogelijk niet voldoende duidelijk had uitgelegd. In de loop van het onderzoek van de Ombudsman heeft zij aanvullende bewijsstukken verstrekt, die als duidelijker bewijs van deze kosten kunnen worden beschouwd. De Commissie verklaarde echter dat zij deze bewijsstukken vijf jaar na afloop van het project niet kon aanvaarden en merkte op dat de klager eerder verschillende mogelijkheden had gekregen om aanvullend bewijsmateriaal te verstrekken.

29. In de EU-jurisprudentie is vastgesteld dat een subsidieontvanger bewijsstukken moet toezenden binnen de termijnen die zijn vastgesteld in de toepasselijke regels en de subsidieovereenkomst [15]. Vertragingen bij de toezending van bewijsstukken kunnen een contractbreuk vormen [16].

30. Tijdens zijn contacten met de auditors en de Commissie had de klager verschillende mogelijkheden om de aanvullende ondersteunende documentatie in te dienen en om verdere verduidelijking te vragen met betrekking tot het bewijsmateriaal dat nodig was om het verband tussen uitgaven en documentatie vast te stellen.

31. Tegen deze achtergrond is de Ombudsman van mening dat de Commissie terecht heeft geweigerd de in de loop van het onderzoek van de Ombudsman verstrekte documenten als bewijs van de betrokken uitgaven te aanvaarden. Het aanvaarden van te laat ingediende documenten zou het beginsel van rechtszekerheid en gelijke behandeling met andere ontvangers van EU-subsidies in gevaar kunnen brengen.

32. Met betrekking tot de wijze waarop in het kader van het project rekening is gehouden met de door het technisch personeel van klager gewerkte tijd, begrijpt de Ombudsman dat er verwarring kan zijn ontstaan door het feit dat in het kader van de subsidieovereenkomst het bedrag van de totale subsidiabele kosten en de totale aanvaarde kosten hetzelfde waren. In artikel 3 van de bijzondere voorwaarden bij de subsidieovereenkomst is bepaald dat de totale subsidiabele kosten worden geraamd op 1 555 372 EUR, wat overeenkomt met het bedrag van de totale aanvaarde kosten. Bovendien wordt in de algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst “bijdragen in natura” gedefinieerd als “geen werkelijke uitgaven”, wat deze verwarring nog kan vergroten.[17] Het feit dat de aanbestedende dienst aanvankelijk aan klager het subsidiebedrag heeft betaald dat overeenkomt met de door het technisch personeel van klager gewerkte tijd (vóór de audit werd uitgevoerd en de Commissie klager verzocht dit bedrag terug te betalen) suggereert dat de aanbestedende dienst ook de bepalingen van het contract verkeerd heeft begrepen.

33. De wijze waarop de Commissie het contract heeft geïnterpreteerd, lijkt echter juist te zijn. Andere delen van de bijzondere voorwaarden van de subsidieovereenkomst geven aan dat de totale subsidiabele kosten niet meer dan 90 % van de totale aanvaarde kosten mogen bedragen. Bovendien moest, overeenkomstig artikel 7 van de bijzondere voorwaarden bij de subsidieovereenkomst, de door het technisch personeel van klager gewerkte tijd worden beschouwd als onderdeel van de aanvaarde kosten voor de medefinancieringscomponent ervan. De Commissie wees er ook op dat klager in zijn voorstel zelf had toegezegd het project te zullen medefinancieren door zijn personeel een arbeidstijd ter waarde van 128 556 EUR toe te kennen. In de algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst staat duidelijk dat bijdragen in natura geen subsidiabele kosten zijn en niet mogen worden behandeld als medefinanciering door ontvangers van subsidies, tenzij anders bepaald in de bijzondere voorwaarden, hetgeen in dit geval het geval is (artikel 7 van de bijzondere voorwaarden). Bovendien moeten zij worden opgenomen in een afzonderlijke bijlage, die losstaat van de subsidiabele uitgaven [18].

34. Tegen deze achtergrond, hoewel de subsidieovereenkomst het verschil tussen de totale subsidiabele kosten en de totale aanvaarde kosten beter had kunnen verklaren, lijkt het erop dat de Commissie, door het contract in zijn geheel te lezen, de door het technisch personeel van klager gewerkte tijd terecht als niet-subsidiabel heeft beschouwd. Bovendien lijkt het erop dat klager zelf heeft voorgesteld de door zijn technisch personeel gewerkte tijd te beschouwen als onderdeel van de medefinanciering in het kader van de subsidieovereenkomst.

35. Wat betreft het argument van klager dat de Commissie had nagelaten hem een eerlijk proces te geven, is de Ombudsman van mening dat klager veel mogelijkheden had om zijn argumenten naar voren te brengen en ondersteunende documenten toe te zenden.

36. Tegen deze achtergrond concludeert de Ombudsman dat er in deze zaak geen sprake was van wanbeheer.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie [19]:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Commissie.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Tina Nilsson
Hoofd van de eenheid Case-handling

Straatsburg, 06/12/2022

 

[1] Het lagere project Awash-Lake Abbé Land and Seascape Enhancing Biodiversity Conservation in Transboundary Ecosystems and Seascapes: https://www.eeas.europa.eu/node/8403_en (referentie FED/2013/330-243)

[2] Artikel 5.2 van de “Bijzondere voorwaarden bij de subsidieovereenkomst”.

[3] Overeenkomstig artikel 16.9 van de “Algemene voorwaarden van de subsidieovereenkomst”.

[4] Artikelen 16.7 t/m 16.9 van de Algemene Voorwaarden.

[5] De klager verstrekte contracten tussen de partner en de consultant, urenstaten en kopieën van banktransacties.

[6] Artikel 133 van het Financieel Reglement.

[7] Art.12.5 van de Algemene Voorwaarden.

[8] Artikel 14.8 van de Algemene Voorwaarden.

[9] Artikel 3.1 van de bijzondere voorwaarden.

[10] Artikel 7.1.1 van de bijzondere voorwaarden.

[11] Artikel 7.1.1 van de bijzondere voorwaarden.

[12] Artikel 14.8 van de Algemene Voorwaarden.

[13] Zie in dit verband het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 22 mei 2007, zaak T-500/04, Commissie tegen ICC, punt 94, beschikbaar via de volgende link.

[14] Zie artikel 16.9, onder k), van de algemene voorwaarden.

[15] Zie zaak T-500/04, Commissie tegen ICC, punt 95.

[16] Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 16 december 2010, Commissie tegen Arci Nuova associazione comitato di Cagliari en Alberto Gessa, zaak T-259/09, punt 67, beschikbaar via de volgende link.

[17] Artikel 14.8 van de Algemene Voorwaarden.

[18] Artikel 14.8 van de Algemene Voorwaarden.

[19] Deze klacht is behandeld in het kader van gedelegeerde behandeling van zaken, overeenkomstig het besluit van de Europese Ombudsman tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen.