Achtergrond van de klacht

1. Op 6 februari en 15 maart 2018 heeft de Europese Investeringsbank (EIB) twee leningen goedgekeurd ter financiering van de aanleg van twee gaspijpleidingen, de Trans Adriatic Pipeline (TAP) en de Trans Anatolische aardgaspijpleiding (TANAP). Beide pijpleidingen maken deel uit van de zuidelijke gascorridor, een complexe keten van pijpleidingen die de Kaspische Zee met Europa verbindt. Het brengt aardgas geproduceerd in Azerbeidzjan naar Turkije en Europa.

2. TANAP steekt Turkije over vanaf de grens met Georgië en is ongeveer 1850 km lang. TAP steekt Griekenland en Albanië over vanaf de grens met Turkije en sluit aan op het Italiaanse gasnet. Het is ongeveer 878 km lang. Beide pijpleidingen werden uit verschillende bronnen gefinancierd: particuliere investeringen, nationale autoriteiten en internationale financiële instellingen. De EIB heeft een lening van 1,5 miljard EUR voor het TAP en een lening van 932 miljoen EUR voor TANAP goedgekeurd. In november 2020 begon gas via de pijpleidingen naar de EU te stromen.

Kaart van de zuidelijke gascorridor (bron: www.sgc.az/nl):

3. De klagers zijn een groep van vier milieuorganisaties die toezicht houden op investeringsbanken en milieukwesties. Zij betogen dat de EIB er niet voor heeft gezorgd dat de milieueffecten van de projecten bij de financiering ervan naar behoren waren afgewogen.

4. In 2019 dienden de klagers een klacht in bij het klachtenmechanisme van de EIB (EIB-CM), het interne verantwoordingsmechanisme van de EIB dat is ontworpen om klachten tegen de EIB te behandelen door iedereen die zich getroffen voelt door haar activiteiten. De EIB-CM achtte de beschuldigingen ongegrond en verwierp de klacht in juli 2020.^[1]

5. Ontevreden over de manier waarop de EIB-CM hun klacht had behandeld, wendden de klagers zich in november 2020 tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

6. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht en verzocht de EIB documenten te verstrekken met betrekking tot de milieueffectbeoordeling van de TAP- en TANAP-projecten. De EIB werd ook verzocht uiteen te zetten hoe haar praktijken zijn veranderd tussen 2018 (toen de projecten in kwestie werden gefinancierd) en vandaag (in 2019 heeft de EIB haar leningsbeleid gewijzigd en zich ertoe verbonden de financiering van projecten op het gebied van fossiele brandstoffen vanaf eind 2021 stop te zetten).^[2]

7. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman het antwoord van de EIB en vervolgens de opmerkingen van de klagers naar aanleiding van het antwoord van de EIB.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8. In hun klacht bij de Ombudsman voerden de klagers het algemene argument aan dat de EIB de initiatiefnemers van de TAP- en TANAP-projecten niet had verplicht volledige en nauwkeurige milieu- en sociale effectbeoordelingen uit te voeren, ondanks de verplichting daartoe uit hoofde van de EIB-regels [3]. ^Zij voerden met name aan dat de beoordelingen slechts betrekking hadden op enkele beperkte delen van de zuidelijke gascorridor en geen volledig rekening hielden met diffuse gasemissies en toekomstige capaciteitsverhogingen van de pijpleidingen. Ze waren ook onsamenhangend omdat de initiatiefnemers bepaalde broeikasgasemissies voor bepaalde delen van de pijpleiding hebben gemeten en niet voor andere (bijvoorbeeld het Italiaanse deel van TAP). De klagers voerden aan dat de EIB voor haar berekeningen gebruik had gemaakt van achterhaalde wetenschappelijke gegevens, waardoor de klimaatimpact van de pijpleidingen tot een minimum werd beperkt. Een gedetailleerde beschrijving van de argumenten is te vinden in de bijlage.

9. De EIB-CM concludeerde dat de beweringen van de klagers ongegrond waren. Zij legde uit dat de EIB had voldaan aan de toepasselijke normen voor de beoordeling van de koolstofvoetafdruk van de projecten en ervoor had gezorgd dat haar eigen koolstofvoetafdrukoefening eventuele lacunes in de klimaateffectbeoordeling van de initiatiefnemers opvulde. De EIB-CM merkte op dat de TANAP-promotor een fout had gemaakt in zijn berekeningen van broeikasgasemissies door een verouderde waarde te gebruiken, maar was van mening dat het effect onbeduidend was.

10. In antwoord op het verzoek van de Ombudsman presenteerde de EIB de belangrijkste veranderingen in haar praktijken tussen 2018 (toen TAP en TANAP werden gefinancierd) en vandaag. De grote verandering vond plaats in november 2019, toen de EIB haar nieuwe beleid inzake energieleningen [4] goedkeurde, dat ervoor moest zorgen dat de activiteiten van de Bank in de energiesector consistent zijn met en steun bieden aan het energie- en klimaatbeleid van de EU en aan de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs ^[5]. De EIB stopte eind 2021 met de financiering van onverminderde projecten op het gebied van fossiele brandstoffen, waaronder gas.

11. De EIB heeft sindsdien een reeks richtsnoeren voor projectontwikkelaars ontwikkeld, onder meer over de betrokkenheid van belanghebbenden, de ontwikkeling van waterkracht en COVID-19-gerelateerde projecten.

12. De EIB heeft ook haar regels voor projectfinanciering (het kader voor milieu- en sociaal beleid van de EIB ^[6]) herzien na een openbare raadpleging in 2021, waaraan de klagers hebben deelgenomen. De EIB heeft met name de milieu- en sociale normen van 2013 (die van kracht waren toen TAP en TANAP werden gefinancierd) geactualiseerd om nieuwe milieu- en sociale uitdagingen en geleerde lessen aan te pakken. De herziening van de EIB omvatte met name een sterkere verplichting voor initiatiefnemers om de volledigheid en toereikende kwaliteit van de in de milieu- en sociale studies verstrekte informatie te waarborgen, alsook strengere eisen met betrekking tot broeikasgasemissies en klimaatrisico’s. Zij heeft ook een nieuwe standaard voor financiering via intermediairs toegevoegd ^[7].

13. De EIB benadrukte dat de aanpak die zij voor de TAP- en TANAP-projecten had gevolgd, de beste praktijk was. De EIB had passende zorgvuldigheidsprocedures uitgevoerd en slechts één marginale tekortkoming (de achterhaalde waarde) was door de EIB-CM vastgesteld toen zij de beweringen van klager onderzocht. De EIB zei dat zij dezelfde benadering zal blijven volgen bij de beoordeling van toekomstige verrichtingen die even complex zijn als TAP en TANAP.

14. De klagers maakten opmerkingen over het antwoord van de EIB. Zij voerden aan dat de TAP- en TANAP-promotoren de broeikasgasemissies niet hadden beoordeeld toen zij volgens de EIB-normen een degelijke milieueffectbeoordeling hadden moeten uitvoeren. De EIB heeft deze emissies wel berekend als onderdeel van haar zorgvuldigheidsonderzoek, maar haar eigen beoordeling van de koolstofvoetafdruk mag geen vervanging zijn voor de mislukte verplichtingen van de initiatiefnemers.

15. De klagers voerden ook aan dat de evaluatie door de EIB van haar kader voor milieu- en sociaal beleid geen betrekking had op de problemen die waren vastgesteld rond de TAP- en TANAP-projecten. Zij hebben de Ombudsman een kopie verstrekt van de gezamenlijke indiening die zij in het kader van de openbare raadpleging aan de EIB hebben toegezonden. De belangrijkste kwestie die de klagers aan de orde hadden gesteld, was dat het herziene kader onduidelijk was over de zorgvuldigheidseisen van de EIB met betrekking tot de gevolgen van de projecten op milieu-, sociaal en mensenrechtengebied. Zij bekritiseerden het feit dat het interne document van de EIB met haar zorgvuldigheidspraktijken geen deel uitmaakte van de openbare raadpleging en niet openbaar beschikbaar was.

Beoordeling door de Ombudsman

16. De klacht heeft betrekking op de wijze waarop de EIB bij de financiering van twee pijpleidingprojecten het effect op het milieu heeft beoordeeld. Het is belangrijk op te merken dat de belangrijkste verantwoordelijkheid voor de beoordeling van de milieueffecten van de pijpleidingen bij de projectontwikkelaars lag (consortia van verschillende particuliere en staatsenergiebedrijven), wier acties buiten het mandaat van de Europese Ombudsman vallen. De rol van de Ombudsman in deze zaak bestaat er dus niet in te beoordelen hoe de projectontwikkelaars de milieueffectbeoordelingen van de pijpleidingen hebben voorbereid, maar veeleer hoe de EIB ervoor heeft gezorgd dat de beoordelingen in overeenstemming waren met haar financieringsregels.

17. De EIB was niet de enige internationale financiële instelling die financiering verstrekte: andere investeerders en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) hebben aan de projecten deelgenomen. Dit betekent dat de initiatiefnemers de milieu- en sociale criteria van verschillende financieringsinstellingen in acht moesten nemen, niet alleen die van de EIB. Aangezien de pijpleidingen door verschillende landen liepen, waarvan sommige EU-lidstaten, waren er verschillende wettelijke vereisten op EU- en/of nationaal niveau van toepassing ^[8].

18. De omvang van de toetsing die de Ombudsman in deze zaak kan verrichten, is beperkt. De Ombudsman is geen technisch orgaan dat is uitgerust om de toereikendheid van milieueffectbeoordelingen opnieuw te beoordelen. De rol van de Ombudsman´ is beperkt tot het nagaan of de EIB de klagers een redelijk antwoord heeft gegeven en of er sprake is van een procedurefout of een kennelijke beoordelingsfout in de eigen beoordeling van de EIB.

19. Na analyse van het oorspronkelijke antwoord van de EIB-CM op de klacht van 2019, de verduidelijkingen van de EIB en de aanvullende documenten die in de loop van het onderzoek zijn verkregen, is de Ombudsman van oordeel dat er in deze zaak geen sprake was van wanbeheer door de EIB. Uit de analyse blijkt niet - afgezien van de reeds door de EIB-CM vastgestelde rekenfout - dat de EIB een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt bij de afweging van de gevolgen van TAP en TANAP voor het milieu. Een gedetailleerde beoordeling van alle beweringen van de klagers is beschikbaar in de bijlage.

20. De door de TAP- en TANAP-promotoren opgestelde milieueffectbeoordelingen vertoonden bepaalde tekortkomingen, zoals gemeld door de klagers. Er waren met name tekortkomingen in de berekening van broeikasgasemissies en bij de beoordelingen werd geen rekening gehouden met het volledige invloedsgebied van de TAP- en TANAP-projecten en het cumulatieve effect van andere projecten. De EIB heeft deze tekortkomingen echter opgemerkt en passende maatregelen genomen in het kader van haar due diligence-proces. Zij verzocht de projectontwikkelaars aanvullende effectbeoordelingen op te stellen. De EIB heeft ook haar eigen beoordeling van de koolstofvoetafdruk opgesteld om te zorgen voor een degelijke algemene beoordeling van de projecten. De Ombudsman is van oordeel dat de EIB in de gegeven omstandigheden redelijk heeft gehandeld.

21. De klagers voeren aan dat de EIB haar eigen beoordeling van de koolstofvoetafdruk ten onrechte heeft behandeld als een vervanging voor de ontbrekende beoordelingen door de TAP- en TANAP-ontwikkelaars. Het had de initiatiefnemers moeten verplichten om in plaats daarvan aanvullende beoordelingen te verstrekken, zeiden ze. De Ombudsman is echter van oordeel dat het zorgvuldigheidsproces van de EIB niet bedoeld is om de milieubeoordelingen van de initiatiefnemers te vervangen; het is eerder een op zichzelf staand proces, dat onafhankelijk wordt uitgevoerd om na te gaan of de gefinancierde projecten voldoen aan de regels van de EIB. In het geval van TAP en TANAP verplichtte de EIB de initiatiefnemers aanvullende studies uit te voeren of aanvullende informatie te verstrekken als onderdeel van haar due diligence-proces. De regels van de EIB voorzien niet in een verplichting voor de EIB om de initiatiefnemers om aanvullende informatie te verzoeken in alle gevallen waarin informatie ontbreekt ^[9].

22. De Ombudsman is ingenomen met de aanvullende uitleg van de EIB over de manier waarop haar praktijken zijn veranderd sinds zij in 2019 de mantel van de “klimaatbank” van de EU op zich nam (de pijpleidingen werden in 2018 gefinancierd). De EIB heeft haar regels betreffende de sociale en milieugevolgen van de door haar gefinancierde projecten herzien na een openbare raadpleging in 2021. Zij heeft met name de eisen en verantwoordelijkheden van de initiatiefnemers aangescherpt om milieustudies van voldoende kwaliteit te verstrekken en uit te leggen hoe de projecten voldoen aan de klimaatverbintenissen (met name de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs)^[10].

23. De Ombudsman neemt nota van de argumenten van de klagers met betrekking tot de herziening door de EIB van haar kader voor milieu- en sociaal beleid. De evaluatie (en de bijbehorende openbare raadpleging) vond plaats op hetzelfde moment als het onderzoek van de Ombudsman, maar maakt er geen deel van uit. De Ombudsman merkt echter op dat het interne document van de EIB met haar zorgvuldigheidspraktijken tijdens de openbare raadpleging op de website van de EIB is gepubliceerd.^[11] De klagers hadden dit als een belangrijke kwestie aan de orde gesteld en het is geruststellend dat het nu openbaar is gemaakt.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

In dit geval was er geen sprake van wanbeheer door de EIB.

De klager en de EIB zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 27.4.2022

 

Bijlage bij het besluit betreffende zaak 2030/2020/NH

In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de belangrijkste aantijgingen van klager, de argumenten van de EIB en de beoordeling van de Ombudsman.

1) Niet-inaanmerkingneming van het gehele invloedsgebied van de projecten

De klagers voerden aan dat in de milieu- en sociale effectbeoordelingen geen rekening werd gehouden met het gehele invloedsgebied van de TAP- en TANAP-projecten en het cumulatieve effect van andere projecten.

De EIB-CM antwoordde dat de initiatiefnemers van de TAP- en TANAP-projecten verplicht waren hun eigen milieu- en sociale effectbeoordelingen uit te voeren voordat zij de financiering van de EIB ontvingen. In een vroeg stadium had de EIB opgemerkt dat in de effectbeoordelingen voor de twee projecten geen rekening was gehouden met de cumulatieve broeikasgasemissies van andere projecten in de zuidelijke gascorridor. De EIB had de initiatiefnemers dus verplicht een cumulatieve effectbeoordeling uit te voeren. TAP heeft hieraan voldaan en op haar website een aanvullend informatiepakket gepubliceerd, dat cumulatieve berekeningen omvat.^[12] De EIB merkte op dat TANAP dit niet heeft gedaan. De EIB heeft echter op basis van de effectbeoordelingen van de projecten een “kwetsbaarheidsbeoordeling inzake klimaatverandering” uitgevoerd en geconcludeerd dat de klimaateffecten beperkt zouden zijn. De EIB heeft ook een beoordeling van cumulatieve broeikasgasemissies uitgevoerd als onderdeel van haar due diligence-proces voor TANAP.

Beoordeling van de Ombudsman:

De EIB legde uit dat zij de projectontwikkelaars had verplicht een cumulatieve effectbeoordeling uit te voeren, maar dat alleen TAP daaraan voldeed. De Ombudsman controleerde de informatie en constateerde dat de TAP-ontwikkelaars inderdaad een aanvullend document publiceerden waarin rekening werd gehouden met de cumulatieve effecten op het milieu, met inbegrip van de cumulatieve broeikasgasemissies.^[13] Voor TANAP heeft de EIB in het kader van haar zorgvuldigheidsprocedure een beoordeling van de cumulatieve broeikasgasemissies uitgevoerd. De Ombudsman controleerde de eigen beoordeling van de EIB van de cumulatieve broeikasgasemissies voor TANAP en stelde vast dat de berekeningen van de EIB betrekking hadden op de emissies voor de gehele zuidelijke gascorridor, met inbegrip van de bijbehorende faciliteiten.^[14] De klagers voerden aan dat de milieueffectbeoordelingen in een reeks verschillende documenten zijn opgenomen, terwijl ze in één document moeten worden geconsolideerd. De Ombudsman vond niets in de regels van de EIB dat projectontwikkelaars zou beletten om meer effectbeoordelingen bij te werken en impliciet te presenteren. Integendeel, de initiatiefnemers wordt verzocht hun milieubeoordelingen zo nodig bij te werken met aanvullende studies, die per geval met de EIB moeten worden overeengekomen ^[15].

2) Broeikasgasemissies voor het Italiaanse deel van de TAP

De klagers voerden aan dat de TAP-promotoren de broeikasgasemissies voor het Italiaanse deel van het TAP niet hadden berekend, hoewel zij dit wel hadden gedaan voor Albanië en Griekenland.

De EIB-CM legde uit dat, wat het Italiaanse deel van het TAP betreft, de effectbeoordeling berekeningen van broeikasgasemissies omvatte, maar voornamelijk voor offshore mariene activiteiten, en dat de emissies als onbeduidend werden beschouwd.

Beoordeling van de Ombudsman:

De Ombudsman controleerde de informatie ^[16] en vond geen aanwijzingen dat de EIB op dit punt een kennelijke fout had gemaakt.

3) Cumulatieve diffuse emissies van broeikasgassen

De klagers voerden aan dat in de projecten de cumulatieve diffuse emissies van broeikasgassen voor de gehele zuidelijke gascorridor niet werden beoordeeld.

De EIB-CM antwoordde dat diffuse en afblazende emissies werden opgenomen en berekend in de effectbeoordelingen van de projecten (diffuse en afblazende emissies voor TANAP en, voor TAP, alleen afblazende emissies)^[17]. De EIB heeft een koolstofvoetafdrukbeoordeling uitgevoerd die een berekening omvatte van alle bijdragende broeikasgasemissies die betrekking hebben op alle infrastructuur van het zuidelijke gascorridorproject. Bij de beoordeling van de klacht merkte de EIB-CM op dat de TANAP-ontwikkelaars de emissies van het project hadden berekend aan de hand van een verouderde waarde ^[18]. Na herberekening met de geactualiseerde waarde stelde zij echter vast dat het effect verwaarloosbaar was (minder dan 1 % van de totale emissies voor de gehele zuidelijke gascorridor).

Beoordeling van de Ombudsman:

De Ombudsman controleerde de eigen koolstofvoetafdrukbeoordeling van de EIB, die in de loop van het onderzoek werd verkregen. De Ombudsman bevestigt dat het betrekking heeft op alle bijdragende broeikasgasemissies (met inbegrip van diffuse emissies) die betrekking hebben op alle infrastructuren van het project voor de zuidelijke gascorridor. De EIB-CM erkende dat er een fout was gemaakt bij de berekening van de emissies van TANAP, waarbij een verouderde waarde werd gebruikt, maar stelde vast dat het effect van de fout in vergelijking met de totale verbrandingsemissies verwaarloosbaar was (minder dan 1 %). Bij gebrek aan bewijs van het tegendeel acht de Ombudsman de beoordeling en aanpak van de EIB redelijk.

4) Verouderde waarde om de klimaatimpact van de pijpleidingen te evalueren

De klagers voerden aan dat de EIB een verouderde waarde had gebruikt om de klimaateffecten van de pijpleidingen te evalueren in het kader van haar methode voor de beoordeling en berekening van de koolstofvoetafdruk.

De EIB-CM legde uit dat de EIB zelf bij het opstellen van haar eigen koolstofvoetafdrukbeoordeling een verouderde waarde in haar berekeningen had gebruikt. De EIB-CM heeft vastgesteld dat de EIB sindsdien haar richtsnoeren heeft bijgewerkt met de geactualiseerde waarde ^[19].

Beoordeling van de Ombudsman:

De EIB zelf had in haar berekeningen een verkeerde waarde gebruikt omdat in het referentiedocument (de methode voor de koolstofvoetafdruk van het project van de EIB, versie 10.1) nog steeds werd verwezen naar een verouderde waarde. Deze waarde is sindsdien geactualiseerd in de huidige versie van het referentiedocument (versie 11.1).^[20] Als zodanig is de Ombudsman van mening dat de EIB op dit punt redelijk heeft gehandeld.

5) Niet-inaanmerkingneming van de toegenomen capaciteit van de pijpleidingen

De klagers voerden aan dat de EIB de broeikasgasemissies alleen beoordeelde voor de eerste fase van de projecten, niet voor verdere fasen waarin de pijpleidingen op volle capaciteit zouden werken.

In antwoord op de klacht heeft de EIB-CM uitgelegd dat de EIB de broeikasgasemissies alleen voor de eerste fase van de projecten heeft berekend, omdat dit de enige fase was die door de EIB werd gefinancierd. Elke verdere uitbreiding of verbetering van de pijpleidingen, indien gefinancierd door de EIB, zou worden onderworpen aan verdere koolstofvoetafdrukbeoordelingen. De EIB-CM concludeerde dat de beoordeling van de koolstofvoetafdruk voor fase 1 volledig in overeenstemming was met de regels van de EIB.

De klagers drongen erop aan dat de EIB, door alleen rekening te houden met fase 1 van het project met een lagere pijpleidingcapaciteit, de hoeveelheid door TAP en TANAP gegenereerde broeikasgasemissies heeft verlaagd. Zij zeiden dat, in tegenstelling tot wat de EIB beweert, de pijpleidingcapaciteit na verloop van tijd zou toenemen dankzij verdere compressie van aardgas, zonder dat verdere investeringen nodig zijn.

Beoordeling van de Ombudsman:

De EIB heeft besloten de broeikasgasemissies alleen voor de eerste fase van de projecten te beoordelen. In de eerste fase werd rekening gehouden met een pijpleidingcapaciteit van 10 miljard kubieke meter per jaar (bcm) voor TAP en 16 miljard kubieke meter voor TANAP, terwijl de capaciteit in de volgende fasen zou toenemen tot 20 miljard kubieke meter voor TAP en 24 miljard kubieke meter voor TANAP. De EIB legde uit dat zij afzonderlijke koolstofvoetafdrukbeoordelingen zou uitvoeren indien zij zou besluiten een verdere uitbreiding of modernisering van de pijpleidingen te financieren. De Ombudsman acht deze uitleg redelijk. De klagers voerden aan dat de pijpleidingcapaciteit zou toenemen zonder dat verdere investeringen nodig waren, maar het bewijsmateriaal wijst eerder op het tegendeel: de bouw van extra compressorstations is noodzakelijk als TAP en TANAP de pijpleidingcapaciteit willen vergroten.^[21] Een dergelijke bouw - indien gefinancierd door de EIB - zou dan moeten worden onderworpen aan afzonderlijke koolstofvoetafdrukbeoordelingen.

6) Geloofwaardig basisscenario (zonder het project)

De klagers voerden aan dat de koolstofvoetafdrukbeoordeling van de EIB geen geloofwaardig basisscenario bood om de impact van de projecten te vergelijken met andere alternatieven indien de pijpleidingen niet zouden worden aangelegd.

De EIB-CM antwoordde dat volgens de regels van de EIB in het geloofwaardige basisscenario (het scenario “zonder het project”) moet worden nagegaan wat er zou gebeuren als de projecten niet zouden worden gebouwd en dezelfde hoeveelheid gas via alternatieve routes zou worden ingevoerd. De EIB zei destijds dat de alternatieven voor de pijpleidingen de invoer van Russisch gas via Nord Stream 2 en de Oekraïense doorvoerpijpleidingen zouden zijn, of de invoer van vloeibaar aardgas uit de Verenigde Staten. De EIB-CM constateerde dat de EIB een geloofwaardig en realistisch basisscenario had uitgevoerd voor haar beoordeling van de koolstofvoetafdruk.

De klagers drongen erop aan dat de EIB geen scenario had overwogen met maatregelen en beleidsmaatregelen die gericht waren op energiebesparing in plaats van de invoercapaciteit voor aardgas te vergroten.

Beoordeling van de Ombudsman:

Het “geloofwaardige basisscenario” is bedoeld om het effect van de projecten te vergelijken met andere alternatieven indien de pijpleidingen niet worden aangelegd. De Ombudsman vindt niets in het door de EIB overwogen alternatieve scenario dat wijst op een aanzienlijke afwijking van haar eigen regels. Het was destijds volkomen redelijk dat de EIB een scenario voor ogen had waarin gas via de reeds bestaande pijpleidingen (Rusland, de VS, Oekraïne) naar Europa zou blijven stromen. De klagers voeren aan dat de EIB geen rekening heeft gehouden met de ouderdom van de Russische pijpleidingen en een alternatief scenario had moeten voorspellen dat gericht was op energiebesparingsbeleid. De Ombudsman merkt echter op dat niets in de regels van de EIB de EIB zou verplichten alternatieve scenario’s voor een dergelijk detailniveau te bedenken ^[22].

7) Internationale verbintenissen van Albanië om zijn kooldioxide-emissies terug te dringen

De klagers voerden aan dat de projecten een ernstige bedreiging vormden voor de internationale verbintenissen van Albanië om zijn kooldioxide-emissies te verminderen. De voorspelde broeikasgasemissies van het TAP-project zouden 7 % van de totale jaarlijkse emissies van Albanië bedragen, hoewel Albanië had beloofd zijn kooldioxide-emissies vóór 2030 met 11,5 % te verminderen. De initiatiefnemers hebben geen mitigatiestrategieën gepresenteerd om de aanzienlijke impact van TAP op de broeikasgasinventaris van Albanië te verlichten.

De EIB-CM zei dat er geen bewijs was dat Albanië zijn internationale verplichtingen om zijn kooldioxide-emissies te verminderen, niet zou nakomen. Daarnaast waren de TAP-promotoren bezig met het opstellen van een beheersplan om de resterende effecten aan te pakken en te voorzien in mitigatiecontroles en waarborgen voor het TAP-gedeelte door Albanië.

Beoordeling van de Ombudsman:

Het is niet de taak van de Ombudsman om te beoordelen of een derde land zijn internationale verplichtingen op het gebied van klimaatverandering zal nakomen. Het belangrijkste argument van de klagers is dat de TAP-promotoren geen verzachtende of compenserende maatregelen hadden voorgesteld, hetgeen indruiste tegen de vereisten van de EIB. De EIB-CM legde uit dat de TAP-promotoren een aanvullend document met risicobeperkende maatregelen zouden opstellen. De Ombudsman bevestigt dat de TAP-promotoren inmiddels een dergelijk document hebben gepubliceerd.^[23] Het document bevat de instrumenten en processen om de emissies tijdens de operationele fase, met inbegrip van de uitstoot van broeikasgassen, te beheren en meetbare reductiedoelstellingen voor broeikasgassen, met inbegrip van diffuse emissies, vast te stellen. De Ombudsman is van oordeel dat de EIB een redelijk antwoord heeft gegeven op de argumenten van klagers over dit aspect.

 

[1] De EIB-CM heeft informatie over de zaak en haar conclusiesverslag gepubliceerd op haar website: https://www.eib.org/en/about/accountability/complaints/cases/tap-tanap

[2] Zie https://www.eib.org/en/press/all/2019-313-eu-bank-launches-ambitieuze-nieuwe-klimaatstrategie-en-energieleningbeleid

[3] Op het moment dat de TAP- en TANAP-projecten werden beoordeeld, beschikte de EIB over een kader voor ecologische en sociale duurzaamheid dat bestond uit i) een verklaring van 2009 inzake milieu- en sociale beginselen en normen (in de verklaring werden de milieu- en sociale vereisten toegelicht waaraan de projecten die de EIB financiert, worden getoetst) en ii) een handboek inzake milieu- en sociale normen (het handboek vertaalde de in de verklaring beschreven milieunormen in de operationele praktijken van het personeel van de EIB). De EIB heeft ook een Project Carbon Footprint Methodology (versie 10.1) gepubliceerd waarin wordt uitgelegd hoe EIB-personeelsleden de koolstofvoetafdruk van de door de EIB gefinancierde investeringsprojecten moeten berekenen. De EIB heeft haar kader in 2021 geactualiseerd na een openbare raadpleging (zie: https://www.eib.org/en/about/priorities/climate-action/environment-sustainability/index.htm).

[4] Zie: https://www.eib.org/attachments/strategies/eib_energy_lending_policy_en.pdf

[5] De Overeenkomst van Parijs is een juridisch bindende mondiale overeenkomst inzake klimaatverandering, die in december 2015 tijdens de klimaatconferentie van Parijs (COP21) is aangenomen. De Overeenkomst van Parijs voorziet in een mondiaal kader om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen door de opwarming van de aarde te beperken tot minder dan 2 °C. Het is ook bedoeld om landen beter in staat te stellen de gevolgen van klimaatverandering het hoofd te bieden en hen te ondersteunen bij hun inspanningen. De EU en haar lidstaten zijn partij bij de overeenkomst.

[6] Zie voetnoot 3.

[7] Zie de nieuwe milieu- en sociale normen van de EIB, met name norm 1 inzake milieu- en sociale effecten en risico’s, norm 5 inzake klimaatverandering en norm 11 inzake financiering via intermediairs, beschikbaar op: https://www.eib.org/en/publications/eib-environmental-and-social-standards

[8] Onder andere: het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en het bijbehorende Protocol van Kyoto, Richtlijn 2011/92/EU (de “MEB-richtlijn”) en Richtlijn 2003/87/EG (de “broeikasgasemissierichtlijn”).

[9] In het EIB-handboek inzake milieu- en sociale normen, deel II (versie 9.0 van 02/12/2013, van kracht bij de beoordeling van TAP en TANAP) staat het volgende: “211. Op basis van de controle aan de hand van stukken van de beschikbare documentatie en de beoordelingsmissie zal het team bepalen of de initiatiefnemer aanvullende studies moet uitvoeren om te voldoen aan de E&S-normen van de EIB. Aanvullende studies zijn vaak nodig om grotere kwesties aan te pakken, zoals grensoverschrijdende kwesties, cumulatieve effecten, bedreigingen voor kritieke habitats of ecologisch kwetsbare gebieden, natuurlijke hulpbronnen of wettelijk beschermd gebied, de ontwikkeling van een RAP en inheemse volkeren."(blz. 138)

[10] Zie punt 12.

[11] Beschikbaar op https://consult.eib.org/consultation/essf-2021-en/user_uploads/eib-environmental-and-social-handbook.pdf

[12] Beschikbaar op: https://www.tap-ag.com/sustainability/lenders-requirements/taps-operational-esch-management-system/$18902/$18903/$18905

[13] De samenvatting is beschikbaar op: https://www.tap-ag.com/sustainability/lenders-requirements/cumulative-impact-assessment-executive-summary/$2750/$2751/$2752

[14] De beoordeling van de koolstofvoetafdruk van de EIB voor TANAP omvat upstream- en downstream-CO2-emissies van de bijbehorende en aanvullende projecten: het Shah Deniz 2-veld, de andere pijpleidingen van de corridor (TAP, SCPx) en de verbranding voor eindgebruik. Het document is hier beschikbaar: https://www.eib.org/attachments/registers/79751193.pdf

[15] Zie de milieu- en sociale normen van de EIB, norm 1, punt 35, beschikbaar op https://www.eib.org/attachments/strategieën/environmental_and_social_practices_handbook_en.pdf.

[16] Zie de niet-technische samenvatting van de milieu- en sociale effectbeoordeling die is uitgevoerd voor het Italiaanse deel van TAP, beschikbaar op: https://www.tap-ag.com/sustainability/esia-documents/esia-italy-in-english/$3513/$3514/$3517 In het document wordt rekening gehouden met “verontreinigende luchtemissies” voor offshore-activiteiten (zie blz. 41) en luchtverontreinigende stoffen zoals stikstofdioxide (NO2), zwevende deeltjes (PM10) en koolmonoxide (CO) voor onshore-activiteiten (zie blz. 47). De emissies worden als van ondergeschikt belang beschouwd.

[17] Vluchtige emissies zijn emissies die niet fysiek worden beheerst, maar die het gevolg zijn van de opzettelijke of onopzettelijke uitstoot van broeikasgassen. Ze komen vaak voort uit de productie, de verwerking, de opslag en het gebruik van brandstoffen en andere chemische stoffen, vaak via verbindingen, afdichtingen, verpakkingen, pakkingen enz. Ontluchtingsemissies zijn emissies die doorgaans vrijkomen door een opzettelijke actie in verband met plantaardige activiteiten. Ontluchtingsemissies zijn in principe opgenomen in de definitie van diffuse emissies.

[18] De index van het aardopwarmingsvermogen voor methaan (CH ₄) is door de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) van de Verenigde Naties vastgesteld op 21 in 1996 en vervolgens geactualiseerd tot 25 in 2007. In de effectbeoordeling van TANAP werd de oude waarde gebruikt (21).

[19] In de geactualiseerde koolstofvoetafdrukmethoden van het EIB-project (versie 11.1, juli 2020) wordt gebruikgemaakt van een index van het aardopwarmingsvermogen voor methaan (CH ₄) van 28, in overeenstemming met de meest recente IPCC-beoordelingen. Zie bladzijde 41 van de methodologieën, beschikbaar op: https://www.eib.org/attachments/strategies/eib_project_carbon_footprint_methodologies_en.pdf

[20] Versie 11.1 van de methodologieën is beschikbaar op https://www.eib.org/en/about/cr/footprint-methodologies.htm (laatst geraadpleegd op 8 maart 2022).

[21] De TAP-website legt uit dat: “De huidige operationele capaciteit van TAP bedraagt 10 miljard kubieke meter per jaar (bcm/a). Met de toevoeging van twee compressorstations en de wijziging van de bestaande compressorstations kan de bestaande pijpleidingcapaciteit echter worden verhoogd tot een doorvoercapaciteit van 20 miljard kubieke meter per jaar."(onderstreping toegevoegd). Op de website van TANAP staat: “De transmissiecapaciteit van de pijpleiding zal in het begin 16 miljard kubieke meter bedragen, maar zal de komende jaren met extra investeringen worden verhoogd tot 24 miljard kubieke meter en vervolgens tot 31 miljard kubieke meter. (...) 2 Compressorstations (zodra de transmissiecapaciteit toeneemt tot 31 bcm, zal het aantal Compressorstations worden verhoogd tot 7).” (onderstreping toegevoegd)

[22] In de Project Carbon Footprint Methodology van de EIB, versie 10.1, staat dat “het basisscenario van het project (of “zonder project”-scenario) wordt gedefinieerd als het verwachte alternatieve middel om te voldoen aan de output van het voorgestelde project. In het basisscenario moet daarom het waarschijnlijke alternatief voor het voorgestelde project worden voorgesteld dat i) technisch gezien aan de vereiste output kan voldoen; en ii) geloofwaardig is in termen van economische en regelgevingsvereisten."

[23] Zie het TAP “Atmospheric Emissions Management Procedure”, gepubliceerd in september 2020, beschikbaar op: https://www.tap-ag.com/sustainability/lenders-requirements/esch-management-operations/$18964/$18963/$19030