Achtergrond van de klacht

1. Op 24 januari 2019 heeft de Commissie Frankrijk een aanmaningsbrief gestuurd betreffende de conformiteit van nationale maatregelen tot omzetting van Richtlijn 2003/4/EG ^[1] inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.

2. Krachtens de richtlijn hebben burgers recht op toegang tot milieu-informatie en hebben nationale overheidsinstanties die over die informatie beschikken, de plicht deze beschikbaar te stellen. De Europese Commissie heeft Frankrijk opgeroepen zijn nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met de EU-normen inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie. De Commissie vreesde dat de Franse wetgeving op dit gebied te restrictief zou kunnen zijn en het publiek niet voldoende toegang zou geven tot informatie die in de richtlijn als milieu-informatie wordt gedefinieerd. Volgens de Commissie zou de Franse wet ook onduidelijk kunnen zijn over de voorwaarden waaronder de toegang van het publiek kan worden geweigerd.

3. Op 26 januari 2019 heeft klager de Commissie verzocht hem toegang te verlenen tot een kopie van bovengenoemde aanmaningsbrief.

4. Op 14 februari 2019 heeft de Commissie de toegang van het publiek tot het gevraagde document geweigerd omdat openbaarmaking volgens haar de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen.

5. Op 20 februari 2019 heeft de klager de Commissie verzocht haar weigering om het publiek toegang te verlenen tot het document te herzien (door middel van een zogenaamd “confirmatief verzoek”).

6. Op 25 maart 2019 heeft de Commissie haar weigering om toegang tot het document te verlenen, bevestigd.

7. Op 20 juli 2019 wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

8. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen tot de aanmaningsbrief aan de Franse autoriteiten.

9. In de loop van het onderzoek heeft de Ombudsman het gevraagde document onderzocht.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Argumenten van klager

10. De klager voert aan dat er een hoger openbaar belang is bij de vrijgave van dit document, aangezien het document betrekking heeft op een mogelijke inbreuk op de richtlijn inzake de toegang tot milieu-informatie.

11.  De klager verwijst naar het “Verdrag van Aarhus”^[2] en geeft aan dat, aangezien het gevraagde document betrekking heeft op “milieu-informatie”, zoals gedefinieerd in het Verdrag, geen enkele uitzondering de openbaarmaking ervan kan verhinderen.

12. Klager verklaart dat hij verantwoordelijk is voor een internetsite die tot doel heeft de burgers juridische informatie te verstrekken en bij te dragen aan het publieke debat over kwesties van algemeen belang, zoals de toegang tot milieu-informatie. In dit verband zou het gevraagde document volgens hem bijdragen tot het publieke debat over de toegang tot milieu-informatie.

Argumenten van de Europese Commissie

13. De Commissie legde uit dat het door de klager gevraagde document deel uitmaakt van het administratieve dossier over een lopende inbreukprocedure, zoals bepaald in artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

14. De Commissie voerde aan dat het verlenen van toegang tot het gevraagde document de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen. ^[3] Het legde uit dat openbaarmaking van het gevraagde document een negatieve invloed zou hebben op de dialoog tussen de Europese Commissie en Frankrijk, waarvoor een klimaat van vertrouwen essentieel is. Het benadrukte dat dit klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Europese Commissie en Frankrijk gedurende de verschillende fasen van de procedure moet worden gewaarborgd, ten minste totdat het onderzoek definitief is afgesloten. Volgens de Commissie zou openbaarmaking van de gevraagde documenten in dit stadium onverenigbaar zijn met dat doel.

15. De Commissie benadrukte dat de doelstelling van een minnelijke schikking tussen de Commissie en een lidstaat de weigering van toegang tot de aanmaningsbrief rechtvaardigt.^[4] De Commissie verwees naar de EU-jurisprudentie waarin opnieuw wordt bevestigd dat de openbaarmaking van documenten in verband met een inbreukprocedure de aard en het proces van een dergelijke procedure kan wijzigen en derhalve schadelijk kan zijn voor het onderhandelingsproces ^[5].

16. Wat de vraag betreft of er een hoger belang bij openbaarmaking van de brief bestond, was de Commissie van mening dat het document geen „milieu-informatie” in de zin van het Verdrag van Aarhus bevat en dat het algemeen belang beter werd gediend door het doel van het lopende onderzoek te beschermen.

Beoordeling door de Ombudsman

17. Een inbreukprocedure bestaat uit twee fasen, een administratieve precontentieuze fase en een gerechtelijke fase voor het Hof van Justitie. Een van de doelstellingen van de precontentieuze fase is de betrokken lidstaat de kans te geven elke vermeende inbreuk in der minne op te lossen. Als dit wordt bereikt, zal de Commissie de zaak sluiten. Een dergelijk resultaat is in het algemeen belang, omdat het betekent dat het Unierecht in de betrokken lidstaat naar behoren zal worden toegepast, zonder dat de zaak voor de rechter hoeft te worden gebracht (wat tijdrovend en kostbaar zou zijn voor alle partijen). Om een dergelijke minnelijke schikking te bereiken, is het belangrijk een zekere mate van wederzijds vertrouwen te bevorderen en te behouden.

18. De Ombudsman erkent dat de rechterlijke instanties van de EU hebben geoordeeld dat de toegang van het publiek tot documenten in verband met een lopende inbreukprocedure het noodzakelijke “klimaat van wederzijds vertrouwen” tussen de Commissie en de lidstaat kan ondermijnen ^[6].

19. In dit onderzoek heeft de Ombudsman het gevraagde document onderzocht en bevestigd dat het betrekking heeft op een inbreukprocedure. De Commissie heeft bevestigd dat de inbreukprocedure nog loopt, net als toen de Commissie op 25 maart 2019 een bevestigend besluit nam.

20. De Ombudsman merkt op dat klager heeft aangevoerd dat er een hoger openbaar belang is bij openbaarmaking van het document, aangezien het volgens zijn interpretatie “milieu-informatie” bevat waarvoor een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

21. Wat dit argument betreft, is de Ombudsman het met de Commissie eens dat het document zelf geen „milieu-informatie” bevat. De inhoud betreft de vraag of Frankrijk een passende regeling heeft vastgesteld voor het verlenen van toegang van het publiek tot milieu-informatie, maar het gaat niet om informatie over of gevolgen voor het milieu. Het gaat dus niet om milieu-informatie als zodanig.

22.  De Ombudsman erkent de kennelijke anomalie die inherent is aan een zaak die betrekking heeft op het gebrek aan transparantie in een procedure die de vermeende tekortkomingen van een regeling aanpakt die passende toegang van het publiek tot informatie moet waarborgen. Niettemin erkent zij dat er in de onderhavige omstandigheden geen elementen zijn die wijzen op het bestaan van een hoger openbaar belang van openbaarmaking van het gevraagde document. Zij is van mening dat in dit stadium van de procedure het algemeen belang beter gediend is door de inbreukprocedure af te ronden en dat de openbaarmaking van het document in dit stadium dat proces zou ondermijnen. Zij merkt ook op dat de klager een nieuw verzoek om toegang tot documenten kan indienen zodra de inbreukprocedure in kwestie is afgesloten.  

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De Europese Commissie heeft geen wanbeheer gepleegd door de toegang tot het gevraagde document te weigeren.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 04/10/2019

[1] Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2003/4/oj .

[2] Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gedaan te Aarhus, Denemarken, op 25 juni 1998.

[3] Zie artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[4] Arrest van het Hof van 11 december 2001 in zaak T-191/992, Petrie et autres/Commissie, punt 68, beschikbaar op: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=61715C6B70D0500D57718561C2544A98?text=&docid=46940&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3809551.

[5] Arrest van het Hof van 14 november 2013 in gevoegde zaken C‑514/11 P en C‑605/11 P, Liga para a Protecção da Natureza (LPN) en Finland tegen de Europese Commissie, punt 63, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62011CJ0514&from=FR.  

[6] Gevoegde zaken C-514/11 P en C-605/11 P, LPN en Republiek Finland/Europese Unie

Commissie, punten 65-68.