Achtergrond van de klacht

1. Op 2 maart 2019 heeft klager het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) verzocht haar voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2018 toegang te verlenen tot documenten ^[1] met de reiskosten van drie personeelsleden van OLAF, waaronder de voormalige directeur-generaal van OLAF en een directeur.

2. Op 9 maart 2019 heeft klager bij OLAF een tweede verzoek ingediend om toegang van het publiek tot documenten met reiskosten voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 2019 van nog eens drie directeuren van OLAF.

3. De klager verzocht met name om toegang tot documenten die voor elke werkreis informatie bevatten over:  a) waar de werkreis begon en eindigde, en de gemaakte reiskosten; b) de data en de duur van elke werkreis;  c) de aan huisvesting bestede bedragen;  d) diverse kosten. Als de reis per luchttaxi plaatsvond en een team van mensen op reis was, vroeg ze ook om documenten met de details van de andere reizigers, waaronder namen en functietitels.

4. Op respectievelijk 10 en 26 april 2019 heeft OLAF op de twee verzoeken geantwoord en klager meegedeeld dat het geen toegang tot de documenten zou verlenen.

5. Op 26 april 2019 heeft klager OLAF verzocht zijn twee besluiten, een zogenaamd confirmatief verzoek, te herzien.

6. Bij gebrek aan een antwoord van OLAF wendde klager zich op 10 juni 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

7. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar de weigering van OLAF om het publiek toegang te verlenen tot de gevraagde documenten.

8. De Ombudsman verzocht OLAF steekproeven van de relevante documenten te verstrekken. OLAF heeft een steekproef van 12 documenten verstrekt.

9. Op 5 juli 2019, na de aanvang van het onderzoek van de Ombudsman, heeft OLAF een besluit vastgesteld over het verzoek om herziening van klager (een zogenaamd “bevestigend besluit”) waarbij opnieuw de toegang van het publiek tot alle gevraagde documenten werd geweigerd.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Onderbouwing van de argumenten van de klager

10. Klager voert aan dat er een hoger openbaar belang bestaat om deze documenten openbaar te maken. De EU-instellingen moeten zorgen voor een passend niveau van publieke transparantie met betrekking tot de reiskosten van hoge ambtenaren en personeelsleden in het algemeen. Ze zei dat het publiek de EU verantwoordelijk moet kunnen houden voor het gebruik van de EU-begroting. Klager stelt dat er geen reden is om aan te nemen dat de gerechtvaardigde belangen van de personeelsleden zouden kunnen worden geschaad, aangezien het verzoek geen betrekking heeft op gevoelige persoonsgegevens. Zij voert ook aan dat het vermoeden van vertrouwelijkheid dat van toepassing is op documenten in verband met OLAF-onderzoeken niet van toepassing zou zijn op documenten die betrekking hebben op zakenreizen.

11.  Zij concludeert dat de toegang tot deze gegevens in overeenstemming zou zijn met de praktijk van de Europese Commissie om de reiskosten van commissarissen op haar website te publiceren.

Argumenten van de instelling

12.  OLAF voert aan dat de gevraagde informatie „persoonsgegevens” van zijn personeel vormt en dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten de privacy en integriteit van de betrokken personen zou ondermijnen.^[2] Volgens OLAF heeft verzoekster niet aangetoond dat het noodzakelijk was dat de persoonsgegevens aan haar werden doorgegeven. OLAF merkte op dat deze toets een wettelijke vereiste is en noodzakelijk is voor een specifiek doel in het algemeen belang ^[3]. 

13. OLAF verklaart dat het passende niveau van publieke transparantie met betrekking tot de reiskosten van topambtenaren reeds wordt gewaarborgd door het feit dat de reiskosten van zijn personeelsleden worden geregeld door het Statuut ^[4] (een openbaar document) en regelmatig worden onderworpen aan audits en controleprocedures. OLAF heeft daaraan toegevoegd dat het op zijn website informatie publiceert over zijn activiteiten, met inbegrip van, in voorkomend geval, zakenreizen van zijn personeel.

14. Het verklaarde ook dat de personen van wie de reiskosten worden gevraagd, geen ambtsdragers zijn, maar ambtenaren “met ondersteunende functies die de instellingen in staat stellen hun taak uit te voeren”. Zij voegde daaraan toe dat er geen vaste praktijk bestaat om reiskosten te publiceren en dat de openbaarmaking van deze gegevens als zodanig niet evenredig zou zijn.

15. OLAF voerde ook aan dat de vrijgave van de documenten betreffende zakenreizen die door OLAF-personeel in het kader van onderzoeken worden uitgevoerd, de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits ^[5] en de bescherming van het besluitvormingsproces zou ondermijnen.^[6] OLAF zei dat de EU-rechtbanken in dit verband een algemeen vermoeden van niet-toegankelijkheid van OLAF-dossiers hebben erkend. OLAF verklaarde dat de Rekenkamer van oordeel was dat de openbaarmaking van documenten in verband met de onderzoeken van OLAF de doelstellingen van zijn onderzoeksactiviteiten en zijn besluitvormingsproces, zowel nu als in de toekomst, fundamenteel zou kunnen ondermijnen. OLAF voegde daaraan toe dat klager niet het bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking heeft aangetoond en dat deze uitzondering derhalve de weigering rechtvaardigde, naast de argumenten inzake persoonsgegevens.

Beoordeling door de Ombudsman

16. Het begrip „persoonsgegevens” is zeer ruim. Het heeft betrekking op alle informatie die verband houdt met een geïdentificeerde of identificeerbare persoon. De informatie hoeft niet te worden gekoppeld aan het privéleven van de persoon om “persoonsgegevens” te zijn. Informatie die verband houdt met het werk van een persoon in een overheidsinstantie kan ook zijn “persoonsgegevens” zijn. De Ombudsman aanvaardt derhalve de beoordeling van OLAF dat de details van de uitgaven van geïdentificeerde personeelsleden persoonsgegevens zijn. Als zodanig moet elke openbaarmaking van het document voldoen aan de voorwaarden voor de doorgifte van persoonsgegevens die zijn vastgelegd in de EU-wetgeving inzake gegevensbescherming.

17. Op grond van de EU-wetgeving inzake gegevensbescherming moet OLAF een analyse in drie fasen uitvoeren om na te gaan of het publiek toegang kan verlenen tot persoonsgegevens. Ten eerste moet de ontvanger aantonen dat de doorgifte van de persoonsgegevens noodzakelijk is voor een specifiek doel in het algemeen belang. Ten tweede mag er geen reden zijn om aan te nemen dat een dergelijke doorgifte de rechtmatige belangen van de betrokkene zou kunnen schaden. Ten derde moet de verwerkingsverantwoordelijke (OLAF) aantonen dat het evenredig is om de persoonsgegevens voor dat specifieke doel door te geven, waarbij de verschillende concurrerende belangen tegen elkaar worden afgewogen.

18. Wat de eerste fase van de analyse betreft, merkt de Ombudsman op dat klager heeft verklaard dat toegang tot de reiskosten van de personeelsleden van OLAF noodzakelijk is om het publiek in staat te stellen de EU ter verantwoording te roepen voor haar gebruik van de EU-begroting. De Ombudsman erkent de kracht van dit argument. Zij erkent echter dat volgens de EU-jurisprudentie een dergelijke algemene rechtvaardiging op basis van het belang van transparantie op zich de openbaarmaking van persoonsgegevens niet kan rechtvaardigen.^[7] Volgens het EU-recht inzake gegevensbescherming moet de aanvrager, om de doorgifte van persoonsgegevens te rechtvaardigen, aantonen dat een dergelijke doorgifte noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang.

19. Wat de tweede en de derde fase van de analyse betreft, was OLAF van mening dat de openbaarmaking van de gegevens niet evenredig zou zijn aan het door klager nagestreefde doel. De Ombudsman merkt op dat de instelling bij de beoordeling van de evenredigheid van de doorgifte en het risico dat de gerechtvaardigde belangen van de betrokkene worden geschaad, rekening moet houden met de identiteit van de betrokkene(n)^[8].

20. De Ombudsman is van mening dat klager in dit geval niet heeft aangetoond dat de doorgifte van deze persoonsgegevens noodzakelijk is, zoals vereist door de EU-wetgeving inzake gegevensbescherming. OLAF was dus niet wettelijk verplicht om de evenredigheid van een dergelijke overdracht te beoordelen.

21. Als algemeen beginsel is de Ombudsman echter van mening dat het niet onredelijk is dat burgers een hogere mate van transparantie verwachten met betrekking tot de uitgaven van het topmanagement, zoals de directeur-generaal van OLAF, in hun officiële rol. De Ombudsman merkt op dat sommige agentschappen vrijwillig een transparantere aanpak hebben gevolgd door details te verstrekken over reis- en verblijfkosten die hun topmanagers voor zakelijke doeleinden hebben gemaakt. De Ombudsman is ingenomen met dergelijke initiatieven.

22. De Ombudsman merkt ook op dat in dit geval sommige van de door OLAF verstrekte steekproefdocumenten betrekking hebben op reiskosten die zijn gemaakt in het kader van “gevoelige dienstreizen” in verband met de onderzoeken van OLAF. De Ombudsman is van mening dat redelijkerwijs kan worden geconcludeerd dat de openbaarmaking van deze informatie over de locatie van bepaalde dienstreizen en de tijd die personeelsleden op een specifieke plaats doorbrengen, gevoelige details over de onderzoeksactiviteiten van OLAF zou kunnen onthullen. Dit zou afbreuk kunnen doen aan het doel van inspecties, onderzoeken en audits. ^[9]

23. Klager heeft geen specifieke argumenten aangevoerd ter ondersteuning van haar bewering dat er sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van reiskosten in verband met de onderzoeksactiviteiten van OLAF gebiedt. De Ombudsman aanvaardt derhalve dat het niet openbaar maken van dergelijke documenten gerechtvaardigd is omdat dit het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou kunnen ondermijnen. Deze uitzondering zou echter niet van toepassing zijn op documenten betreffende reiskosten die geen verband houden met de onderzoeksactiviteiten van OLAF.

24. In het licht van deze overwegingen is de Ombudsman van oordeel dat de weigering van OLAF om het publiek toegang te verlenen tot de gevraagde documenten gerechtvaardigd was en in overeenstemming met het EU-recht inzake gegevensbescherming en toegang van het publiek tot documenten. Desalniettemin doet zij een suggestie aan OLAF om een transparantere aanpak in de toekomst aan te moedigen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer door het Europees Bureau voor fraudebestrijding.

De klager en het Europees Bureau voor fraudebestrijding zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie voor verbetering

De Ombudsman erkent dat meer transparantie over de uitgaven van EU-ambtenaren het vertrouwen van de burgers in de EU-instellingen vergroot. Daarom stelt de Ombudsman voor dat OLAF stappen onderneemt om zijn beleid te herzien en te overwegen een transparantere aanpak toe te passen met betrekking tot reiskosten die niet in het kader van onderzoeksactiviteiten worden gemaakt. Er moet met name worden nagedacht over regelmatige proactieve openbaarmaking van de uitgaven van de directeur-generaal.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 26/09/2019

[1] Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=PB:L:2001:145:0043:0048:nl:PDF 

[2] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[3] Verordening 2018/1725 Artikel 9, lid 1, punt b), van Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 45/2001 en Besluit nr. 1247/2002/EG, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[4] Artikelen 11-13 van bijlage VII bij het Statuut van de ambtenaren en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (hierna: „Statuut”), beschikbaar op: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501 .

[5] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[7] Arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2015, C-615/13 P, Client Earth en PAN Europe/EFSA, ECLI:EU:C:2015:489, punten 44, 46, 47, 50-53, 55-58.

[8] Arrest van het Gerecht van 15 juli 2015, Dennekamp/Parlement, T-115/13, ECLI:EU:T:2015:497, punt 119.

[9] Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.