Achtergrond van de klacht

1. De lidstaten benoemen rechters en advocaten-generaal bij het Hof van Justitie en het Gerecht van de Europese Unie. Alvorens tot benoeming over te gaan, moeten de lidstaten een krachtens artikel 255 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ingesteld panel raadplegen, namelijk het panel voor rechterlijke benoemingen bij het Hof van Justitie en het Gerecht van de Europese Unie (het panel). Dit panel, bestaande uit zeven personen, gekozen uit voormalige leden van het Hof van Justitie en het Gerecht, leden van de hoogste nationale rechterlijke instanties en erkende rechtsgeleerden, brengt aan de lidstaten advies uit over de geschiktheid van elke kandidaat voor de uitoefening van het ambt van rechter of advocaat-generaal. In de adviezen van het panel worden “de redenen uiteengezet waarom zij gunstig of ongunstig zijn op basis van de juridische capaciteiten, beroepservaring, het vermogen om de taken van een rechter onafhankelijk, onpartijdig, integer en onpartijdig, talenkennis en geschiktheid om in een internationale omgeving te werken, uit te voeren”.^[1]

2. Het panel maakt formeel geen deel uit van de Raad van de Europese Unie (de Raad). De Raad benoemt echter de leden van het panel en stelt zijn werkwijze vast. Het biedt ook administratieve ondersteuning aan het panel, waaronder het bewaren van kopieën van de adviezen van het panel.

3. In 2014 heeft klager, Access Info Europe – een niet-gouvernementele organisatie die wordt vertegenwoordigd door een groep pro bono advocaten – de Raad verzocht het publiek toegang te verlenen tot de adviezen van het panel. De Raad weigerde, met het argument dat de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten ^[2] niet van toepassing zijn op de adviezen van het panel, aangezien de benoeming van rechters en advocaten-generaal niet binnen de “bevoegdheidssfeer” van de Raad valt.

4. Ontevreden met dit antwoord wendde klager zich in 2015 tot de Ombudsman. De Ombudsman opende een onderzoek naar die klacht.^[3] In de loop van dat onderzoek stemde de Raad in met het voorstel van de Ombudsman om Verordening (EG) nr. 1049/2001 toe te passen op de adviezen van het panel. Als verdere stap stelde de Raad voor dat klager bij hem een nieuw verzoek om toegang tot documenten indiende. De Ombudsman was ingenomen met de beleidswijziging van de Raad en sloot de zaak.

5. Op 19 februari 2016 heeft klager bij de Raad een nieuw verzoek ingediend om toegang van het publiek tot de adviezen van het panel.

6. Op 4 mei 2016 heeft de Raad zeer beperkte gedeeltelijke toegang tot de adviezen verleend. Zij rechtvaardigde de uitgebreide redacties door aan te voeren dat zij het besluitvormingsproces van het panel moest beschermen; ter bescherming van gerechtelijke procedures; en om de persoonsgegevens en commerciële belangen van de kandidaten te beschermen.

7. Op 24 mei 2016 heeft klager bij de Raad een verzoek tot herziening ingediend, een zogenaamd “bevestigend verzoek”.

8. Op 13 juli 2016 heeft de Raad zijn eerdere besluit bevestigd.

9. Meer dan een jaar later wendde klager zich op 7 november 2017 tot de Ombudsman. Klager verklaarde met name geïnteresseerd te zijn in volledige openbaarmaking van de adviezen over de kandidaten die uiteindelijk tot rechter of advocaat-generaal werden benoemd.

Het onderzoek

10. De Ombudsman opende een onderzoek naar de behandeling door de Raad van het verzoek om toegang tot documenten dat was opgesteld door het artikel 255-panel.

11. In december 2017 heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de gevraagde documenten geïnspecteerd en een ontmoeting gehad met de vertegenwoordigers van de Raad om een beter inzicht te krijgen in het proces dat het panel heeft gevolgd bij het opstellen van zijn adviezen waarin de benoeming van rechters en advocaten-generaal bij de rechterlijke instanties wordt aanbevolen of afgeraden, alsook in het intergouvernementele proces waarbij rechters en advocaten-generaal door de lidstaten worden benoemd. Na de benoeming van een nieuw panel vond in juni 2018 nog een vergadering plaats.

Bescherming van het besluitvormingsproces van het panel

Argumenten van de Raad

12. De Raad voerde aan dat de bescherming van het besluitvormingsproces dat leidt tot de benoeming van kandidaten voor het gerecht van cruciaal belang is voor het behoud van het vertrouwen van het publiek in de benoeming van rechters of advocaten-generaal. Hij benadrukte dat de regels van het panel vertrouwelijkheid vereisen: “De beraadslagingen van het panel vinden achter gesloten deuren plaats”^[4] en “De hoorzitting [van de kandidaat] vindt onder vier ogen plaats”.^[5] In zijn activiteitenverslagen benadrukt het panel dat zijn adviezen “uitsluitend bestemd zijn voor de regeringen van de lidstaten en dat de standpunten die het inneemt over de geschiktheid van kandidaten voor een rechterlijke functie op het niveau van de Europese Unie niet direct of indirect openbaar mogen worden gemaakt”.^[6]

13. De Raad legde uit dat deze vertrouwelijkheid tot doel heeft de onafhankelijkheid van het panel tegen externe inmenging of druk te beschermen en de objectiviteit van de procedure te waarborgen. De Raad trok een parallel met de situatie met betrekking tot de werkzaamheden van de jury’s ^{van het personeel [7]} en voerde op basis daarvan een algemeen vermoeden aan dat openbaarmaking van de relevante documenten in beginsel het besluitvormingsproces van het panel ernstig zou ondermijnen.^[8] Na het panel te hebben geraadpleegd en zijn advies te hebben ingewonnen dat de documenten niet openbaar mogen worden gemaakt, heeft de Raad het verzoek om volledige toegang van het publiek afgewezen ^[9].

14. De Raad verklaarde dat openbaarmaking van de adviezen negatieve gevolgen zou hebben voor de werkmethoden van het panel. Het verklaarde dat het panel “beperkt en beter bewaakt kan zijn bij het opstellen van zijn schriftelijke adviezen”, wat zou leiden tot moeilijkheden bij het geven van uitleg over de motivering van zijn adviezen en “het nut van de adviezen van het panel zou verminderen”. Het was dan ook te verwachten dat het panel er in plaats daarvan voor zou kunnen kiezen om zijn adviezen mondeling aan de Intergouvernementele Conferentie voor te leggen, wat in de praktijk zou leiden tot een vermindering van het niveau van transparantie van de werkzaamheden van het panel.

15. De Raad weerlegde het argument van klager dat de rechtspraak van het Hof ^[10] de bewering dat meer transparantie in feite tot minder transparantie zou leiden, ontoereikend heeft geacht als rechtvaardiging voor de weigering van toegang tot documenten. De Raad zei dat de jurisprudentie waarnaar klager had verwezen betrekking had op documenten die in het kader van de wetgevingsprocedure waren opgesteld, waarin de argumenten voor transparantie aanzienlijk sterker zijn.

16. De Raad benadrukte dat de context waarin de adviezen van het panel in aanmerking worden genomen, een intergouvernementele conferentie is die bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en waarin met instemming van alle lidstaten rechterlijke benoemingen worden verricht. In het licht hiervan concludeerde de Raad dat openbaarmaking van de gevraagde documenten “de aandacht van het publiek en mogelijk de media zou trekken over de beoordeling van de kandidaten”. Dit kan leiden tot een “politisering van de kwestie”, wat ertoe kan leiden dat de lidstaten een beperkte “manoeuvre” hebben bij de benoemingsonderhandelingen. Volgens de Raad zou dit “de kansen op het bereiken van overeenstemming tijdens de Intergouvernementele Conferentie beperken” en van invloed zijn op “de kwaliteit van de selectie van rechters en advocaten-generaal”.

17. De Raad voerde ook aan dat volledige openbaarmaking van de beoordelingen toekomstige kandidaten — “personen met een bijzonder hoge anciënniteit en zichtbaarheid op nationaal niveau”— zou ontmoedigen om te solliciteren naar de functies vanwege de “angst voor de negatieve gevolgen van de adviezen van het panel voor hun reputatie”. De Raad verwierp de stelling van klager dat de reputatie van de kandidaten juist verder zou worden vergroot door de openbaarmaking van de documenten, omdat dit “speculatie, geklets en manipulatie” met betrekking tot de benoeming zou voorkomen, als louter advies, dat door geen enkel feit wordt gestaafd.

Argumenten van klager

18. Klager was van mening dat de Raad niet had vastgesteld hoe openbaarmaking van de adviezen het besluitvormingsproces van het panel ernstig zou ondermijnen. In antwoord op het argument van de Raad dat openbaarmaking ertoe zou leiden dat het panel minder gedetailleerde en minder nuttige adviezen zou uitbrengen, verklaarde klager dat een dergelijk resultaat niet het geval zou mogen zijn, aangezien “er niets in het besluitvormingsproces is dat zij zouden moeten verbergen”.

19. De klager verwees naar de twee evaluatiecriteria voor paneladviezen — “de juridische draagkracht van de kandidaat” en “de beroepservaring (niveau, lengte, diversiteit)”. Deze twee criteria moeten op onpartijdige wijze worden beoordeeld, in overeenstemming met de “objectiviteit, neutraliteit en onafhankelijkheid” die van het panel worden verlangd.  Volgens klager zou openbaarmaking van de verslagen in feite leiden tot een efficiënter benoemingsproces, aangezien de lidstaten volgens hem voorzichtiger zouden zijn bij het voorstellen van kandidaten en ervoor zouden zorgen dat kandidaten aan alle benoemingsvoorwaarden voldoen.

20. Klager baseerde zich op de jurisprudentie van het Hof ^[11] om de stelling van de Raad te verwerpen dat meer transparantie in feite zou leiden tot minder transparantie (door het panel ertoe aan te zetten zijn mening mondeling te geven in plaats van schriftelijk). De klager merkte op dat in een advies van het panel niet wordt aangegeven welke individuele standpunten de leden van het panel innemen en dat de geheimhouding van het besluitvormingsproces van het panel als zodanig niet zou worden ondermijnd.

21. De klager was sceptisch over de waarschijnlijkheid dat openbaarmaking in aanmerking komende kandidaten zou ontmoedigen om te solliciteren. Klager was van mening dat de reputatie van kandidaten alleen maar kon worden vergroot in vergelijking met de huidige stand van zaken, aangezien de huidige vertrouwelijkheid van het proces leidt tot “speculatie, geklets en manipulatie”.

Beoordeling door de Ombudsman

22. De beoordeling door de Ombudsman van de door het panel opgestelde adviezen, samen met haar analyse van de haar verstrekte informatie over het proces dat het panel heeft gevolgd bij het opstellen van die adviezen en het intergouvernementele proces waarbij rechterlijke benoemingen worden verricht, hebben aangetoond dat het panel een robuust proces toepast bij de behandeling van de voorstellen die aan het panel worden voorgelegd. De Ombudsman merkte op dat dit robuuste proces heeft geleid tot openhartige en grondige adviezen over de geschiktheid van de door de lidstaten voorgestelde kandidaten. De Ombudsman is van mening dat een dergelijk robuust proces belangrijk is voor de Europese Unie, aangezien het ertoe bijdraagt dat degenen die het hoogste gerechtelijk ambt uitoefenen over de vaardigheden en ervaring beschikken die nodig zijn om een dergelijke belangrijke rol te vervullen. Het bestaan en de goede werking van dit controlesysteem zijn van vitaal belang voor het behoud van het vertrouwen van het publiek in het proces van rechterlijke benoemingen.

23. De Ombudsman heeft een reeks adviezen van het panel zorgvuldig bestudeerd. Deze omvatten adviezen over kandidaten die uiteindelijk bij de rechtbanken werden benoemd. Al deze meningen leken grondig en openhartig met betrekking tot de relatieve sterke en zwakke punten van alle kandidaten. Deze aanpak stelt de lidstaten in staat een duidelijk beeld te krijgen van de verdiensten van elke kandidaat.

24. De Ombudsman merkt op dat de adviezen niet als volledig positief of negatief kunnen worden aangemerkt. De volledigheid en objectiviteit van de adviezen zijn van dien aard dat het simplistisch zou zijn om te suggereren dat de openbaarmaking van gunstige adviezen niet nadelig zou zijn, terwijl de openbaarmaking van ongunstige adviezen schadelijk zou zijn. De waarde van de meningen in het dienen van het ernstige doel waarvoor ze worden gebruikt, ligt juist in het feit dat ze zo openhartig en grondig zijn.

25. De Ombudsman is het met de Raad eens dat er in deze specifieke context een reëel risico bestaat dat volledige toegang van het publiek tot de adviezen van het panel zou leiden tot minder openhartige en minder grondige adviezen van het panel. Zij is van mening dat een dergelijk resultaat de robuustheid van het proces en dus de bescherming van het besluitvormingsproces van het panel zou ondermijnen. Dit zou op zijn beurt de lidstaten de informatie ontnemen die zij nodig hebben om over deze belangrijke benoemingen te beslissen. Een dergelijk resultaat zou niet in het algemeen belang zijn.

26. Het verstrekken van een grondig en openhartig standpunt aan de lidstaten over de geschiktheid van kandidaten dient ook een doel op langere termijn: het stelt de lidstaten in staat beter te begrijpen aan welke normen moet worden voldaan om bij de rechtbanken te worden benoemd. Dit kan de lidstaten helpen wanneer zij beslissen wie zij in de toekomst als kandidaat willen voordragen.

Bescherming van gerechtelijke procedures

27. De Raad paste ook de uitzondering voor de bescherming van gerechtelijke procedures toe.  Nadat zij haar besluit over de uitzondering voor het besluitvormingsproces had genomen, hoefde de Ombudsman geen besluit op deze grond te nemen.

Bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Argumenten van de Raad

28. De Raad was van oordeel dat volledige openbaarmaking van de adviezen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de kandidaten zou ondermijnen.^[12] De Raad legde uit dat de adviezen voornamelijk bestaan uit persoonsgegevens van de kandidaten, namelijk “de beroepservaring en -kwalificaties van de kandidaten en de beoordeling door het panel van de competenties van de kandidaten”. De beoordeling van de persoonlijke kwaliteiten van een kandidaat moet als persoonsgegevens worden beschouwd.  Er kon geen onderscheid worden gemaakt tussen verschillende “categorieën” van persoonsgegevens, zoals bijzonder gevoelige gezondheidsgegevens, in vergelijking met aantoonbaar minder gevoelige professionele gegevens.

29. De Raad benadrukte dat de relevante regels [13] bepalen dat persoonsgegevens bestaan uit “alle informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon”.^[14] Voorts heeft het Hof vastgesteld dat “in het kader van een beroepsactiviteit verstrekte beroepsgegevens of -informatie wel degelijk als persoonsgegevens kunnen worden aangemerkt”.^[15] 

30. De Raad verwees vervolgens naar de rechtspraak van het Hof volgens welke de kwalificatie van informatie als „persoonsgegevens” niet afhangt van de vraag of de betrokkene (dat wil zeggen de kandidaat) bezwaar heeft gemaakt tegen de openbaarmaking van de informatie ^[16].

31. Zij heeft ook verklaard dat het feit dat bepaalde informatie reeds openbaar kan zijn, niet betekent dat deze informatie niet langer „persoonsgegevens” kan vormen ^[17].

32. De Raad maakte een onderscheid met het standpunt met betrekking tot de persoonsgegevens van de leden van het Europees Parlement ^{(EP-leden). [18]} Hij verklaarde dat “de lagere mate van bescherming van persoonsgegevens van een EP-lid in de publieke sfeer kan worden gerechtvaardigd door de noodzaak dat gekozen vertegenwoordigers verantwoording afleggen aan de burgers en door hun vrijwillige blootstelling aan de publieke opinie [...] de positie van gekozen politici wezenlijk verschilt van die van rechters”, aangezien rechters “niet worden gekozen en de serene en ordelijke uitoefening van de rechterlijke functie vereist dat rechters worden afgetrokken van de druk van de publieke opinie [...]”.

33. De Raad verwees naar het feit dat de relevante regels ^[19] bepalen dat persoonsgegevens aan een derde kunnen worden verstrekt “indien de ontvanger aantoont dat de doorgifte van de gegevens noodzakelijk is en er geen reden is om aan te nemen dat de rechtmatige belangen van de betrokkene zouden kunnen worden geschaad”. De Raad was van oordeel dat de argumenten van klager ontoereikend waren om een dergelijke noodzaak voor de doorgifte van de gevraagde persoonsgegevens aan te tonen. In het bijzonder was het argument dat de doorgifte van de gegevens noodzakelijk was voor “transparantie en openheid” te algemeen en te ontoereikend om voorrang te hebben op de bescherming van persoonsgegevens.

34. De Raad benadrukte dat de criteria aan de hand waarvan het panel kandidaten beoordeelt “breed zijn en veel verder gaan dan de kennis van het EU-recht” en rekening houden met “de academische staat van dienst, de beroepservaring en de prestaties van de kandidaten tijdens het gesprek”.  Als zodanig was de Raad van oordeel dat openbaarmaking van de gevraagde documenten de integriteit en de reputatie van de kandidaten zou ondermijnen.  Dit was niet alleen het geval voor adviezen waarin tegen de benoeming van een kandidaat werd geadviseerd; dit geldt evenzeer voor adviezen waarin benoeming wordt aanbevolen, aangezien deze “opmerkingen of opmerkingen kunnen bevatten; wijzen op bepaalde minder solide elementen in de kwalificaties of het profiel van de kandidaat of duidelijk maken dat over het positieve advies is beslist bij meerderheid van stemmen (in plaats van met eenparigheid van stemmen)”. Volgens de Raad kan het uitbrengen van dergelijke adviezen „tot een onvermijdelijke vergelijking van de kwaliteiten van die rechters leiden, die schadelijk zou zijn voor de betrokkenen [...]. [en] ... ook op hun werkzaamheden als leden van de rechterlijke instanties”. In het licht hiervan achtte de Raad het noodzakelijk de volledige openbaarmaking van de gevraagde adviezen te weigeren om de integriteit en de legitieme belangen van de kandidaten te beschermen ^[20].

Argumenten van klager

35. Hoewel klager erkende dat de regels inzake de bescherming van persoonsgegevens van toepassing waren, voerde hij aan dat hij alleen informatie wenste over de kwalificatie van de kandidaten voor een gerechtelijk ambt, hun geloofsbrieven en de redenering achter het voorstel om hen te aanvaarden of te verwerpen.  In de activiteitenverslagen van het panel werd duidelijk gemaakt dat de adviezen het curriculum vitae en de capaciteiten van de kandidaten bevatten, met inbegrip van hun eerdere werkervaring, taalvaardigheden en opleiding. 

36. De klager voerde aan dat dergelijke informatie gewoonlijk openbaar beschikbaar is via opensourcemateriaal en als zodanig “openbare geloofsbrieven” vormt in plaats van “persoonsinformatie”. De klager voerde aan dat op grond van het beschikbare opensourcemateriaal ^[21] en de beoordelingscriteria in de activiteitenverslagen niet-geselecteerde kandidaten gemakkelijk kunnen worden geïdentificeerd ^[22], zonder dat het publiek in de gelegenheid wordt gesteld de redenen voor het besluit te begrijpen.

37. De klager wees op het argument van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming ^[23] dat “beroepsgegevens minder privacybescherming vereisen dan andere soorten privégegevens”, aangezien zij aantoonbaar “minder gevoelig zijn dan gegevens die de informatie bevatten die binnen het kader van het privéleven valt”, zoals gezondheidsgegevens. Klager verwees ook naar het feit dat “de “noodzakelijkheid” waarnaar Verordening (EG) nr. 45/2001 verwijst, niet met dezelfde striktheid of reikwijdte kan worden begrepen wanneer om toegang tot documenten wordt verzocht die volstrekt geen openbaar belang hebben als wanneer het verzoek betrekking heeft op informatie van duidelijk openbaar belang die betrekking heeft op de beroepsactiviteiten van een persoon [...]”.^[24]

38. Klager voerde aan dat rechters, als publieke figuren, een beperktere bescherming van hun privacy genoten in vergelijking met andere burgers ^[25], waarbij hij wees op het argument dat “het fataal zou zijn voor de vrijheid van meningsuiting in de politiek als publieke figuren de pers en het publieke debat zouden kunnen censureren in naam van hun persoonlijkheidsrechten, waarbij hij aanvoerde dat hun mening over openbare aangelegenheden verband houdt met hun persoon en derhalve privégegevens vormen die niet zonder toestemming kunnen worden bekendgemaakt”.^[26]

39. Klager voerde ook aan dat het feit dat een document persoonsgegevens bevat, niet automatisch betekent dat het verzoek om toegang tot documenten moet worden afgewezen. De Raad kan er niet zomaar van uitgaan dat de openbaarmaking de bescherming van de privacybelangen van de kandidaten zou ondermijnen; in plaats daarvan moet het een voorzienbaar risico vaststellen dat dit zal plaatsvinden.^[27]

Beoordeling door de Ombudsman

40. De Ombudsman aanvaardt dat alle informatie in de adviezen de persoonsgegevens van de kandidaten vormt. Een deel van de informatie in de adviezen gaat naar de kern van het karakter en de integriteit van het individu, naast een lijst van kwalificaties en prestaties. De Ombudsman is het daarom met de Raad eens dat volledige openbaarmaking van de adviezen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van de betrokken personen zou ondermijnen, rekening houdend met het EU-recht inzake gegevensbescherming. 

41. De Ombudsman is het ermee eens dat de informatie in de adviezen betrekking heeft op het beroepsleven van de kandidaten en niet op hun privéleven en privéleven.  Zij erkent ook dat degenen die een hoog openbaar ambt bekleden of nastreven, moeten verwachten dat meer persoonlijke informatie over hen in het algemeen belang in het publieke domein kan worden geplaatst. Zij begrijpt en steunt de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan de argumenten van de klager. De Ombudsman aanvaardt dat klager een aantal geldige argumenten heeft aangevoerd voor de noodzaak van openbaarmaking van de adviezen in het algemeen belang. Zij is echter van mening dat deze argumenten niet volstaan, gezien de gedetailleerde aard van de persoonsgegevens in de adviezen. In dit verband merkt zij op dat het overkoepelend algemeen belang is dat het systeem voor de beoordeling van de geschiktheid van kandidaten voor hoge rechterlijke ambten op EU-niveau robuust is.

42. De Ombudsman is derhalve van mening dat niet is aangetoond dat de openbaarmaking van persoonsgegevens in deze zaak noodzakelijk is.  Zij is het er daarom mee eens dat de uitzondering voor de bescherming van persoonlijke en privé-informatie van toepassing is.

Bescherming van de commerciële belangen van particulieren

43. De Raad heeft zich ook op de uitzondering ter bescherming van de commerciële belangen van particulieren beroepen om de volledige openbaarmaking van de adviezen te weigeren. In het licht van de conclusie van de Ombudsman dat de niet-openbaarmaking van de adviezen om andere redenen gerechtvaardigd is, hoefde de Ombudsman geen standpunt in te nemen over de bescherming van de commerciële belangen van de kandidaten.

Hoger openbaar belang

Argumenten van de Raad

44. Hoewel de Raad erkende dat transparantie een cruciale rol speelt in de werking van het democratische stelsel van de EU, was hij het niet eens met het standpunt van klager dat er dringend behoefte was aan openheid en transparantie in de EU-procedure voor rechterlijke benoemingen. Het vertrouwen van het publiek in de rechterlijke macht van de EU zou worden gewaarborgd, niet door publieke toetsing van de adviezen van het panel, maar eerder door vertrouwen in de onafhankelijkheid en objectiviteit van het besluitvormingsproces en de professionele competenties van de kandidaten.

45. De Raad benadrukte dat personen die een rechterlijke functie uitoefenen geen verantwoording verschuldigd zijn aan het grote publiek, maar onderworpen zijn aan de wet. Als zodanig kon hun positie niet worden vergeleken met die van politici of burgervertegenwoordigers. In dit geval voorzagen de werkingsregels van het panel duidelijk in vertrouwelijkheid van de activiteiten van het panel. De Raad voerde aan dat bij de desbetreffende benoemingsprocedure een evenwicht moet worden gevonden tussen “de noodzaak om de kandidaten met de beste juridische deskundigheid, beroepservaring en waarborgen van objectiviteit te selecteren en het transparantiebeginsel”.

46. De Raad was van mening dat “een dergelijk evenwicht wordt bereikt door de aanzienlijke mate van transparantie die reeds wordt gewaarborgd door de periodieke publicatie van gedetailleerde verslagen over de werkzaamheden van het panel, waarin informatie wordt verstrekt over zijn werkmethoden, de criteria voor de beoordeling van de kandidaten en zijn totale jaarlijkse werkzaamheden”.

47. De Raad concludeerde dat het algemeen belang bij volledige openbaarmaking van de adviezen van het panel per saldo niet zwaarder weegt dan het belang bij de bescherming van het besluitvormingsproces van het panel, van de commerciële belangen van de kandidaten en van juridisch advies uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Argumenten van klager

48. Klager voerde aan dat er een hoger openbaar belang bestond om de adviezen volledig vrij te geven, om het vertrouwen van het publiek in de legitieme keuze van de leden van de rechtbanken te versterken, gezien het feit dat zij worden benoemd in plaats van democratisch verkozen. Volledige openbaarmaking van de adviezen zou het publiek in staat stellen de werking van het panel en zijn aanbevelingen inzake rechterlijke benoemingen te controleren, waardoor het vertrouwen van de burgers zou toenemen. Een dergelijk vertrouwen is belangrijk omdat het aanzienlijk bijdraagt tot een publiek gevoel van rechtvaardigheid en eerbiediging van de wet.

49. Transparantie met betrekking tot de adviezen van het panel was belangrijk om ervoor te zorgen dat het publiek ervan overtuigd was dat de beoordelingen van het panel geen vooringenomenheid vertoonden en dat er geen belangenconflicten tussen de kandidaten bestonden, met name gezien de “zeer nauwe band met de regeringen van de lidstaten” van het benoemingsproces. Dit was met name het geval gezien het gebrek aan gender ^[28], ras en sociaal-economische diversiteit van de leden van de Rekenkamer.

50. De klager voerde aan dat de door het panel gehanteerde criteria vaag zijn – bijvoorbeeld de eis dat kandidaten “in staat zijn om binnen een redelijke termijn bekwaamheid te verwerven in de werktaal van de Europese rechtbanken”– en dat het panel onvoldoende uitleg geeft over de wijze waarop de criteria worden gemeten. Het vermogen van het panel om de lidstaten te beïnvloeden in gevallen waarin een negatief advies ertoe leidt dat een lidstaat een andere kandidaat voor de functie voordraagt, pleitte volgens de klager ook voor transparantie. In dergelijke gevallen zou publieke controle “het panel dwingen om expliciete vooroordelen of vriendjespolitiek op te geven”, wat van groot belang is “symbolisch voor de burgers” op wiens leven de rechterlijke macht een aanzienlijke impact heeft. De aanzienlijke impact zou zich uitstrekken tot “de kwaliteit van zijn besluitvormingsproces”,“een volledigere en rijkere ontwikkeling van de wet” en de “legitimiteit”,“vertrouwen” en “onafhankelijkheid” van het Hof. ^[29]

51. Klager voerde aan dat het gebrek aan transparantie als gevolg van niet-openbaarmaking zou kunnen leiden tot de benoeming van ontoereikende kandidaten voor functies van rechterlijk ambt; personen die dan een mandaat krijgen om kwesties te bepalen die van groot belang zijn voor de EU. Klager voerde aan dat het belang van openbaarmaking werd versterkt door het feit dat de zaak niet voor het Hof kon worden gebracht, aangezien dezelfde leden van het Hof die het onderwerp van de adviezen zijn, de zaak zouden moeten beslechten.

52. De klager was het er niet mee eens dat het activiteitenverslag van het panel voldoende transparantie bood: in de verslagen wordt het publiek geïnformeerd over de besluiten van het panel, maar wordt niet uitgelegd hoe de relevante besluiten inzake benoeming zijn genomen. Niet-openbaarmaking van dergelijke belangrijke informatie kan niet worden getolereerd in een volledig democratisch systeem.

53. Klager was van mening dat de Raad de relevante uitzonderingen op openbaarmaking in dit geval te ruim had toegepast; en dat het openbaar belang bij openbaarmaking de door de Raad aangevoerde argumenten te boven gaat. Indien delen van de adviezen legitiem te gevoelig waren voor openbaarmaking, voerde klager aan dat de adviezen gedeeltelijk onleesbaar konden worden gemaakt om deze informatie te beschermen. Klager was van mening dat het huidige niveau van geheimhouding de werking van het panel meer ondermijnde dan het geval zou zijn indien de adviezen openbaar zouden worden gemaakt.

Beoordeling door de Ombudsman

54. De Ombudsman erkent de belangrijke kwesties die in deze klacht aan de orde worden gesteld. Niettemin is zij van mening dat het hoger openbaar belang in deze zaak gelegen is in de bescherming van het besluitvormingsproces van het panel. De Ombudsman is per saldo van mening dat dit een groter openbaar belang is dan dat van het publiek dat op de hoogte is van verdere details van de adviezen van het panel.

55. De Ombudsman erkent het legitieme publieke belang van transparantie bij de benoeming van rechters en advocaten-generaal bij de Europese rechtbanken. Zij is van mening dat in deze specifieke context een zekere mate van transparantie is bereikt door de publicatie van meer informatie in de activiteitenverslagen van het panel en is ingenomen met de bereidheid van het panel om verdere manieren te onderzoeken om de transparantie op dit essentiële bestuurlijke gebied voor de Europese Unie te vergroten.

56. In deze omstandigheden is de Ombudsman van oordeel dat de weigering van de Raad om het publiek volledige toegang te verlenen tot de adviezen van het panel inzake rechterlijke benoemingen gerechtvaardigd was en dat er geen hoger openbaar belang bestond dat volledige openbaarmaking gebiedde.

Onnodige vertraging

57. Klager verklaarde dat de Raad bij het beantwoorden van de verzoeken om toegang de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen niet in acht had genomen en zich schuldig had gemaakt aan procedureel wanbeheer.

Beoordeling door de Ombudsman

58. De Ombudsman neemt met bezorgdheid kennis van de verlenging van de termijnen door de Raad en met name van het feit dat de verlengde termijnen niet worden gehaald. Dit was echter niet het onderwerp van haar onderzoek. Het onderzoek concentreerde zich veeleer op de concurrerende sterke publieke belangen die in de zaak voor en tegen openbaarmaking op het spel staan. Zij doet daarom geen formele uitspraak over de kwestie van de vertraging, maar verwacht dat de Raad zijn uiterste best doet om de wettelijke termijnen in acht te nemen bij de behandeling van toekomstige verzoeken om toegang van het publiek tot documenten.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer door de Raad van de Europese Unie.

Klager en de Raad zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 23/05/2019

[1] Zie punt 8 van de werkwijze van het panel, gehecht aan het besluit van de Raad van 25 februari 2010 betreffende de werkwijze van het panel als bedoeld in artikel 255 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (2010/124/EU), beschikbaar op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010D0124&from=EN, samen met deel II (5) van het vijfde activiteitenverslag van het panel als bedoeld in artikel 255 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, gepubliceerd op 28 februari 2018, beschikbaar op: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-05/5eme_rapport_dactivite_du_c255_-_en_final_-_public.pdf

[2] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:145:0043:0048:en:PDF

[3] Zaak 1011/2015/TN, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/66987

[4] Zie punt 5 van de werkwijze van het panel, gehecht aan Besluit 2010/124/EU van de Raad.

[5] Zoals hierboven vermeld, punt 7 van de bedrijfsvoorschriften van het panel

[6] Zie bijvoorbeeld bladzijde 24 van het vijfde activiteitenverslag van het comité bedoeld in artikel 255 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

[7] Bijvoorbeeld het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie van 12 februari 2014, Gonzalo de Mendoza Asensi/Europese Commissie, F-127/11, ECLI:EU:F:2014:14, punt 93, waarin het volgende wordt verklaard: “Het geheim van de werkzaamheden van de jury is ingevoerd om de onafhankelijkheid van de jury’s van vergelijkende onderzoeken en de objectiviteit van hun werkzaamheden te waarborgen, door hen te beschermen tegen elke inmenging en druk van buitenaf, ongeacht of deze van de administratie zelf dan wel van de betrokken kandidaten of van derden afkomstig zijn. De eerbiediging van deze geheimhouding belet derhalve zowel de openbaarmaking van de houding van de individuele juryleden als de openbaarmaking van alle factoren die verband houden met de individuele of vergelijkende beoordelingen van de kandidaten”.

[8] Arrest van het Gerecht van 12 november 2015, Christodoulos Alexandrou/Europese Commissie, T-515/14 P en T-516/14 P, ECLI:EU:T:2015:844, punt 88 e.v.

[9] Zich baserend op artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001

[10] Arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2013, Raad van de Europese Unie/Access Info Europe, C-280/11 P. ECLI:EU:C:2013:671

[11] Zie hierboven, Access Info Europe

[12] Artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001

[13] Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.  Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R0045&from=en

[14] Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 45/2001

[15] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 29 juni 2010, Europese Commissie/The Bavarian Lager Co. Ltd., C-28/08 P, ECLI:EU:C:2010:378, met name punten 66-70

[16] Arrest van het Hof van 16 juli 2015, ClientEarth and Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)/Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, C-615/13 P, ECLI:EU:C:2015:489, punt 33

[17] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 16 december 2008, Tietosuojavaltuutettu/Satakunnan Markkinapörssi Oy en Satamedia Oy, C-73/07, ECLI:EU:C:2008:727, punt 48

[18] Arrest van het Gerecht van 15 juli 2015, Gert-Jan Dennekamp/Europees Parlement, T-115/13, ECLI:EU:T:2015:497, met name punten 59 en 77.

[19] Artikel 8, onder b), van Verordening (EG) nr. 45/2001

[20] Op grond van artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001

[21] Dr. Niilo Jääskinen - een advocaat-generaal van het Hof van Justitie - verklaarde bijvoorbeeld dat het panel in zijn toespraak van 15 februari 2013 een kandidaat voor het Gerecht uit Zweden had afgewezen: Through Mfficulties towards New Mfficulties – Wandering in the European Judicial Landscape, beschikbaar op https://www.kcl.ac.uk/law/research/centres/european/Kings-College-Jaaskinen.pdf

[22] Bijvoorbeeld, rechter afgewezen voor het EU-Hof van 11 mei 2012 in de Times of Malta, beschikbaar op http://www.timesofmalta.com/Articles/view/20120511/local/judge-rejected-for-eu-court.419266; en meer in het algemeen Tomáš Dumbrovský, Bilyana Petkova en Marijn Van Der Sluis, Gerechtelijke benoemingen: het adviespanel en de selectieprocedures van artikel 255 VWEU in de lidstaten, Common Market Law Review 2014, deel 51 (nr. 2), blz. 455 t/m 482

[23] Zoals betoogd voor het Gerecht in de zaak Dennekamp (T-115/13)

[24] Conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak ClientEarth e.a./Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, punt 54

[25] Arrest van het Hof van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke GbR en Hartmut Eifert/Land Hessen, gevoegde zaken C-92/09 en C-93/09, ECLI:EU:C:2010:662

[26] Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 14 april 2009 in de zaak Társaság a Szabadságjogkért tegen Hongarije, verzoekschrift nr. 37374/05

[27] Zie, naast de hierboven aangehaalde rechtspraak, het arrest van het Gerecht van 28 maart 2012, Kathleen Egan en Margaret Hackett/Europees Parlement, zaak T-190/10, ECLI:EU:T:2012:165.

[28] Zie bijvoorbeeld Step Up The Fight for Equal Pay for Men and Women in the EU, zeggen EP-leden in European Parliament News, beschikbaar op http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20170227IPR64162/step-up-the-fight-for-equal-pay-for-men-and-women-in-the-eu-say-meps

[29] Departement Constitutionele Zaken, Constitutionele hervorming: een nieuwe manier om rechters te benoemen, CP 10/03 (2003), beschikbaar op https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20090117151841/http://www.dca.gov.uk/consult/jacommission/judges.pdf