Achtergrond van de klacht

1. De Commissie werkt momenteel aan een voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1907/2006 van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH).

2. PETA (People for the Ethical Treatment of Animals) is een niet-gouvernementele organisatie voor de bescherming van dierenrechten. Op 6 april 2018 heeft PETA de Commissie verzocht het publiek toegang te verlenen tot de documenten met de berekeningen die zijn uitgevoerd om het gebruik van dieren te ramen in het kader van de ontwerpeffectbeoordeling "Herziening van de REACH-bijlagen voor stoffen met nanovormen - Elementen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad inzake registratie en beoordeling, overweging".

3. Op 6 juni 2018 heeft de Commissie geweigerd het publiek toegang tot de documenten te verlenen op grond van het feit dat openbaarmaking de bescherming van het besluitvormingsproces op grond van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 ^[1] ernstig zou ondermijnen.

4. Op 25 juni 2018 heeft PETA een verzoek om een nieuw onderzoek ingediend (een zogenaamd “bevestigend verzoek”).

5. De Commissie heeft de termijn voor het beantwoorden van het verzoek om een nieuw onderzoek tweemaal verlengd, namelijk op 13 juli en op 6 augustus 2018. Klager stuurde vervolgens een e-mail naar de Commissie waarin hij verklaarde dat het uitblijven van een antwoord van de Commissie op het verzoek om een nieuw onderzoek als een weigering zou worden beschouwd, tenzij de Commissie uiterlijk op 24 augustus 2018 had geantwoord.

6. De Commissie heeft geen antwoord gegeven op het verzoek om een nieuw onderzoek, zodat PETA zich op 5 oktober 2018 tot de Ombudsman heeft gewend. 

Het onderzoek

7.  De Ombudsman opende een onderzoek naar de weigering van de Europese Commissie om het publiek toegang te verlenen tot de documenten met de berekeningen die zijn uitgevoerd om het gebruik van dieren te ramen voor de ontwerpeffectbeoordeling, "Herziening van de REACH-bijlagen voor stoffen met nanovormen - Elementen in het kader van Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en evaluatie, overweging".

Argumenten van partijen  

Argumenten van de Commissie

8. De Commissie voerde aan dat de gevraagde documenten deel uitmaakten van de interne beraadslagingen en raadplegingen binnen de Commissie en dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen. Op basis daarvan en na te hebben geconcludeerd dat klager geen hoger openbaar belang had aangetoond, heeft de Commissie de toegang tot de gevraagde documenten geweigerd onder verwijzing naar artikel 4, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

9. Zij heeft de klager echter meegedeeld dat het definitieve effectbeoordelingsverslag openbaar zal worden gemaakt zodra de verordening van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1907/2006 is vastgesteld.

Argumenten van klager

10. De klager voerde aan dat de REACH-verordening betrekking heeft op kwesties van aanzienlijk openbaar belang. Volgens de klager wordt in de dierberekeningen een schatting gemaakt van het aantal dieren dat in verschillende regelgevingsscenario’s zou worden gebruikt. Zij stelde dat de Commissie in de effectbeoordeling onvoldoende informatie had verstrekt over de geraamde aantallen en aantallen dieren die zouden worden gebruikt. Derhalve kunnen de standpunten van de Commissie over de betekenis van deze cijfers en cijfers niet worden geverifieerd.

11. Daarnaast merkte klager op dat hij de ontwerp-verordening met verschillende vertegenwoordigers van de lidstaten heeft besproken en heeft geconcludeerd dat zij verschillende interpretaties hebben van de gevolgen van de ontwerp-verordening voor het gebruik van dieren. Klager voegde bij zijn klacht e-mailcorrespondentie met het Verenigd Koninkrijk en Duitsland als voorbeeld van verschillen in inzicht. Dierlijk gebruik in het kader van REACH kan dus pas volledig worden begrepen nadat de berekeningen openbaar zijn gemaakt en dus vóór de vaststelling van de verordening zijn geverifieerd en herzien. Gezien het korte tijdsbestek voordat de voorgestelde verordening wordt vastgesteld, was de klager van mening dat de gevraagde documenten zo spoedig mogelijk openbaar moeten worden gemaakt.

12. Daarom pleitte klager voor versterking van de democratie door middel van openheid, verantwoordingsplicht en het recht van burgers om alle informatie waarop wetgevingshandelingen zijn gebaseerd, te controleren. Zij was van mening dat de Commissie geen transparant raadplegingsproces met de belanghebbenden heeft gevoerd.

13. Klager voerde aan dat “de documenten die [de Commissie] in het kader van het wetgevingsproces opstelt en ontwikkelt, precies de basis vormen voor de wetgevingsmaatregelen waarmee burgers kennis mogen nemen” en dat daarom “geen algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt voor dergelijke effectbeoordelingen en bijbehorende documenten”. In zijn redenering verwees de klager naar de arresten in de zaken ClientEarth/Commissie ^[2] en Turco ^[3] en naar de verklaring van advocaat-generaal Bot ^[4]. Klager was van mening dat dergelijke documenten volgens overweging 6 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 "zoveel mogelijk rechtstreeks toegankelijk [moeten] worden gemaakt". In dit verband voerde klager aan dat de openbaarmaking van de betrokken documenten alleen kan worden geweigerd indien de openbaarmaking ervan “aanzienlijke gevolgen voor het besluitvormingsproces” zou hebben en verklaarde hij dat het risico van ondermijning van het beschermde belang redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn, hetgeen de Commissie volgens klager niet heeft aangetoond.

Beoordeling door de Ombudsman

14. De Ombudsman benadrukte de urgentie van de onderhavige zaak. Klager wenste toegang te krijgen tot de gevraagde documenten, zodat hij ten volle kon deelnemen aan het democratische debat over de inhoud van de voorgestelde wetgeving. Aangezien de Commissie niet tijdig een confirmatief besluit heeft genomen, achtte de Ombudsman het passend onmiddellijk een voorstel voor een oplossing in te dienen.

15. De Ombudsman merkte op dat de oorspronkelijke besluiten van de Commissie leken te impliceren dat de Commissie van mening was dat er een algemeen vermoeden bestaat dat de toegang tot de gevraagde documenten kan worden geweigerd (omdat openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou kunnen ondermijnen).

16. De Ombudsman merkte echter op dat in de zeer recente jurisprudentie van het Hof van Justitie (vanaf september 2018) nu is vastgesteld dat documenten die betrekking hebben op effectbeoordelingen met betrekking tot voorgestelde wetgeving niet onder een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking vallen ^[5]. Elke weigering van toegang tot een document of delen daarvan moet worden gestaafd met een motivering waaruit blijkt dat het verlenen van toegang een door artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermd belang specifiek zou ondermijnen.

17. De Unierechter heeft vastgesteld dat de openbaarmaking van die documenten de transparantie en de openheid van het wetgevingsproces in zijn geheel kan vergroten en aldus het democratische karakter van de Unie kan versterken door haar burgers in staat te stellen die informatie te controleren en te proberen invloed uit te oefenen op dat proces ^[6].

18. De Ombudsman stelde derhalve voor dat de Europese Commissie uiterlijk op 5 november 2018 een besluit neemt over het verzoek om herziening en daarbij terdege rekening houdt met de recente uitspraak van het Hof van Justitie betreffende de toegang tot documenten in verband met wetgevingsinitiatieven ^[7] en met de argumenten van de klager van algemeen belang.

Beoordeling van de Ombudsman na het voorstel voor een oplossing

19. De Europese Commissie heeft de Ombudsman meegedeeld dat zij de documenten tijdens het onderzoek van de Ombudsman aan klager heeft vrijgegeven, in feite op de dag voordat zij het voorstel voor een oplossing van de Ombudsman ontving.

20. Bovendien heeft klager de Ombudsman meegedeeld dat hij, na ontvangst van de documenten, contact heeft opgenomen met de Commissie om verdere verduidelijkingen te vragen. De Commissie heeft de klager onverwijld alle relevante informatie verstrekt.  De klager bevestigde vervolgens dat hij van mening was dat zijn klacht over de toegang van het publiek moest worden opgelost.

21. De Ombudsman merkt op dat het besluit van de Commissie in deze zaak de legitimiteit van het wetgevingsproces versterkt en de transparantie en democratie in de Europese Unie bevordert. De Ombudsman is ingenomen met de constructieve aanpak van de Commissie om de kwestie op te lossen en positief en snel te reageren op het verzoek van klager om opheldering over de inhoud van de documenten, zodra deze zijn vrijgegeven.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De Ombudsman sluit de zaak zoals geregeld door de Europese Commissie.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 28/11/2018

[1] Verordening 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, beschikbaar op http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1.  

[2] Arrest van het Europees Hof van Justitie van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16 P, ECLI:EU:C:2018:660.

[3] Arrest van het Europees Hof van Justitie van 1 juli 2008, Zweden en Turco, gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, ECLI:EU:C:2008:374.

[4] Advocaat-generaal Bot, zaak C-57/16 P, ClientEarth/Commissie.

[5] Arrest ClientEarth/Commissie, reeds aangehaald, punt 109.

[6] Arrest ClientEarth/Commissie, reeds aangehaald, punt 94.

[7] Arrest van het Europees Hof van Justitie van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16 P, ECLI:EU:C:2018:660.