Achtergrond van de klacht

1. De klacht had betrekking op twee personeelsleden van de vertegenwoordiging van de Europese Commissie in Denemarken [1]. Kort na hun aanwerving als „arbeidscontractanten” voor een (onbepaalde) periode voor onbepaalde tijd, in september 2005, verzochten zij om de „overheveling” van hun bijdragen uit pensioenen onder het Deense nationale stelsel naar de pensioenregeling van de EU [2].

2. De Commissie berekent de “pensioenrechten” die moeten worden overgedragen aan de EU-pensioenregeling door de kapitaalwaarde van het pensioen dat wordt overgedragen om te zetten in pensioenjaren in het kader van de EU-regeling. In dit geval heeft de Commissie, zoals gebruikelijk, de klagers eerst geïnformeerd over de naar schatting gelijkwaardige pensioenrechten die zij in het kader van de pensioenregeling van de EU zouden ontvangen. Beide klagers aanvaardden vervolgens de voorstellen van de Commissie en de overdrachten vonden plaats in 2007 en 2008. De door elke klager aan de EU-regeling overgedragen bedragen bedroegen meer dan 33 000 EUR.

3. Begin 2015 werden de klagers zich ervan bewust dat zij na hun pensionering waarschijnlijk het door de EU-pensioenregeling gegarandeerde minimumpensioen zouden ontvangen. Dit was omdat hun definitieve opgebouwde pensioenrechten in het kader van de EU-regeling (waarbij zowel hun rechten die rechtstreeks uit hun bijdragen als EU-werknemers waren opgebouwd als de overgedragen rechten werden gecombineerd) naar alle waarschijnlijkheid onder het “minimum voor levensonderhoud” zouden dalen [3].

4. Dit betekende dat het maandelijkse pensioen dat zij in het kader van de EU-regeling zouden ontvangen (het minimumpensioen) hoger zou zijn dan het bedrag dat zij verschuldigd zouden zijn op basis van hun bijdragen aan de EU-pensioenregeling en de rechten die zij hebben overgedragen. De overdracht van hun nationale pensioenbijdragen naar de EU-regeling had dus geen netto-effect op de maandelijkse pensioenen die zij zouden ontvangen. Met andere woorden, de klagers zouden dezelfde maandelijkse pensioenen uit de EU-regeling hebben ontvangen, zelfs als zij hun nationale pensioenbijdragen niet naar de EU-regeling hadden overgeheveld. Indien zij de nationale pensioenbijdragen niet naar de EU-regeling hadden overgeheveld, hadden zij naast het minimumpensioen uit hoofde van de EU-regeling ook gebruik kunnen maken van hun nationale pensioenen.

5. De klagers dienden officiële klachten in bij de Commissie [4], waarin zij beweerden dat zij misleidend advies hadden ontvangen met betrekking tot de overplaatsing en dat zij om vergoeding van de materiële schade hadden verzocht die zij beweerden te hebben geleden.

6. De Commissie heeft hun klachten afgewezen. De klagers wendden zich vervolgens tot de Europese Ombudsman.

Het onderzoek

7. De Ombudsman stelde een onderzoek in naar de bewering van de klagers dat de Commissie hun onvoldoende informatie en richtsnoeren had verstrekt over de mogelijke negatieve gevolgen van de overdracht van hun nationale pensioenrechten aan de EU-regeling, en dat de klagers compensatie wilden ontvangen.

8. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman een inspectievergadering gehouden om na te gaan welke informatie de Commissie aan de klagers had verstrekt en om de context van de klacht bij de Commissie te verduidelijken. De klagers dienden vervolgens aanvullende opmerkingen in op basis van het verslag van de vergadering.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Argumenten van klagers

9. Door te besluiten om de overdracht van hun nationale pensioenrechten naar de EU-pensioenregeling aan te vragen, waren de klagers van mening dat de overdracht voor hen voordelig zou zijn of hen in ieder geval niet zou benadelen. Zij voerden aan dat zij daartoe advies hadden ontvangen van een personeelslid van de Commissie tijdens een presentatie over de rechten en voorrechten van het personeel, die zij in 2005 bijwoonden. Zij voerden aan dat het vanwege hun salarisschalen en de fasen in hun loopbaan op dat moment voorzienbaar was dat de overplaatsing geen voordeel zou opleveren en dat zij geen andersluidend advies hadden mogen krijgen.

10. Als zij hun nationale pensioenrechten niet naar de EU-regeling hadden overgeheveld, zouden zij bij de huidige stand van zaken een minimumpensioen uit de EU-regeling en een pensioen uit de nationale pensioenregeling ontvangen. Bijgevolg hadden de „overdrachten” een nadelig effect op het totale pensioeninkomen van de klagers. Zij voerden aan dat hun niet was meegedeeld dat een dergelijke uitkomst mogelijk was op het moment dat zij besloten hun nationale pensioenen over te dragen. Indien zij dat wel hadden gedaan, zouden zij niet met de overdracht hebben ingestemd, aangezien het waarschijnlijk was dat zij daardoor in wezen materiële schade zouden lijden.

11. Volgens de klagers was het onredelijk om te verwachten dat zij de netto materiële gevolgen van een dergelijke gecompliceerde transactie zouden kunnen berekenen en begrijpen. In plaats daarvan had het de rol van de Commissie moeten zijn, met specialistische kennis van haar pensioenregeling, om personeelsleden actief te adviseren over de expliciete implicaties van de overdracht van hun nationale pensioenrechten naar de EU-regeling.

Argumenten van de Commissie

12. In haar antwoorden op de oorspronkelijke “personeelsklachten” schetste de Commissie de procedure die zij volgde nadat de klagers hadden verzocht om hun nationale pensioenen over te dragen naar de pensioenregeling van de EU. Zij legde uit dat de klagers een berekening kregen van wat hun nationale pensioenrechten in termen van rechten (uitgedrukt in tijd) in het kader van de EU-regeling zouden worden omgezet. De klagers werd geadviseerd contact op te nemen met de Commissie indien zij nadere informatie nodig hadden. Beide klagers aanvaardden de voorstellen van de Commissie, waarna de overdracht van hun nationale pensioenrechten naar de EU-pensioenregeling plaatsvond.

13. De Commissie zei dat op het moment dat personeelsleden verzoeken om hun nationale pensioenrechten over te dragen naar de EU-pensioenregeling, de uitkomst van dit besluit niet bekend is. Verschillende factoren zijn van invloed op dit resultaat, zoals de duur van de loopbaan, wijzigingen in het salarisniveau van een personeelslid of wijzigingen in de toepasselijke regels. Zij verklaarde dat de klagers werd geadviseerd contact op te nemen met de Commissie indien zij verduidelijking nodig hadden. De Commissie verwierp echter het argument van de klagers dat zij de gevolgen van de verzoeken om overdracht had kunnen kennen.

14. De Commissie voegde daaraan toe dat volgens de EU-jurisprudentie [5] van personeelsleden wordt verwacht dat zij bekend zijn met de bepalingen van het Statuut, en meer in het bijzonder met de regels inzake hun bezoldigingen en pensioenen. De Commissie verklaarde dat de relevante regels inzake de overdracht van pensioenrechten [6] duidelijk zijn. De Commissie voerde aan dat, volgens de jurisprudentie van de EU, indien de bepalingen onduidelijk waren voor de klagers, het hun verantwoordelijkheid was om om verdere verduidelijking te vragen. De EU-instellingen zijn niet verplicht het personeelslid nauwkeurige informatie te verstrekken over alle mogelijke resultaten van een overplaatsing [7].

15.  Tijdens de inspectievergadering heeft de Commissie nadere informatie verstrekt over de context van de zaken. Als gevolg van tegenstrijdige nationale wetgevingen met betrekking tot de accumulatie van pensioenrechten op dat moment bestond in sommige lidstaten het risico dat nationale pensioenrechten verloren zouden gaan wanneer ook rechten uit hoofde van de EU-regeling werden opgebouwd. Als zodanig bestond de perceptie dat de overdracht van nationale pensioenen naar de EU-regeling een dergelijk verlies zou kunnen voorkomen. Aangezien de formule voor de berekening van de overdraagbare pensioenrechten ook de salarisschaal en de leeftijd als factoren omvat, heeft de vervroegde overdracht van pensioenrechten normaal gesproken een gunstig effect op de berekening. Dit had kunnen leiden tot een algemene veronderstelling ten tijde van de overplaatsing in het belang van de personeelsleden. De Commissie voegde daaraan toe dat het personeelslid, van wie de klagers beweerden destijds advies te hebben ontvangen, geen werknemer was van het Paymaster Office (PMO) van de Commissie, dat verantwoordelijk is voor salarissen en pensioenen (en daarmee verband houdende betalingsaangelegenheden).

16. De Commissie voerde aan dat er altijd sprake is van onzekerheid over de voordelen van overplaatsing, die kunnen worden beïnvloed door “niet-lineaire loopbaantrajecten”, pensioenhervormingen van de lidstaten, nationale begrotingsregels of wijzigingen in de EU-regels met betrekking tot het minimum voor levensonderhoud. Bovendien kunnen er duidelijke voordelen verbonden zijn aan de overdracht van nationale pensioenrechten naar de EU-regeling voor de periode dat zij voor de EU-instellingen werken [8] voor degenen die hun dienstverband bij de EU-instellingen vóór tien jaar verlaten en dus verplicht zijn hun opgebouwde rechten over te dragen [8].

17. De Commissie legde uit dat zij nu meer gedetailleerde informatie beschikbaar stelt over overdrachten naar de pensioenregeling van de EU (in het algemeen, en voor personeelsleden in lagere rangen in het bijzonder). Dit omvat ook concrete voorbeelden, die het voor personeelsleden gemakkelijker maken om de gevolgen van de overdracht van pensioenrechten te begrijpen. De Commissie is voortdurend bezig met het verbeteren van deze informatie. Zij deed dit en doet dit in antwoord op de vastgestelde behoeften en problemen die zich voordoen, bijvoorbeeld toen arbeidscontractanten de pensioenleeftijd begonnen te bereiken en sommige gevolgen van de overdracht van pensioenrechten van personeelsleden op deze salarisschalen duidelijker werden.

Beoordeling door de Ombudsman

18. Het gebied van pensioenen en pensioenrechten is ingewikkeld en de gevolgen van complexe pensioentransacties zijn niet noodzakelijkerwijs duidelijk voor niet-deskundigen. Het is duidelijk dat elk besluit om pensioenbijdragen over te dragen naar de EU-regeling gebaseerd is op de verwachting dat dit een positief algemeen effect zal hebben op de pensioenrechten van een persoon. Hoewel de klagers dus op vrijwillige basis hebben besloten de overdrachten te vragen en te aanvaarden, is het logisch dat zij teleurgesteld zijn over het resultaat.

19. Vanwege de onzekerheden rond pensioenrechten, met name mogelijke loopbaanontwikkeling of wijzigingen in de toepasselijke regels, aanvaardt de Ombudsman het argument van de Commissie dat zij individuele personeelsleden geen nauwkeurig advies kan geven over hun persoonlijke situatie. De klagers betogen echter dat zij werden aangemoedigd om hun nationale pensioenrechten op dat moment over te dragen in het kader van een presentatie over personeelsrechten door een personeelslid van de Commissie. Hoewel er geen duidelijk bewijs is dat dit bevestigt, legde de Commissie uit dat er destijds een algemene perceptie bestond dat het in het belang van alle personeelsleden was om hun pensioenrechten vroeg in hun loopbaan over te dragen. Als zodanig is het waarschijnlijk dat er andere personeelsleden in lagere rangen in vergelijkbare situaties zijn.

20.  De Commissie voerde aan dat de klagers in hun correspondentie met de klagers over hun verzoeken om overplaatsing, voorafgaand aan hun besluiten om door te gaan, werd geadviseerd contact op te nemen met het PMO met eventuele vragen. Hoewel dit waar is, is de Ombudsman van mening dat de Commissie op dat moment proactief meer gedetailleerde informatie ter beschikking had kunnen stellen, die expliciet betrekking had op de situatie van personeelsleden met lagere salarisgraden. Voor personeelsleden in lagere rangen, met name die in een meer gevorderd stadium van hun loopbaan, is en was redelijkerwijs te voorzien dat zij niet zouden profiteren van de overdracht van hun nationale pensioenrechten naar de EU-regeling.

21. Als zodanig was er sprake van wanbeheer in de wijze waarop de Commissie op dat moment de verzoeken om overplaatsing van de klagers beheerde en, bijgevolg, in de wijze waarop zij reageerde nadat zij de klachten van het personeel had ontvangen.

22. De Commissie (en andere EU-instellingen) heeft sindsdien de aan personeelsleden verstrekte informatie over de gevolgen van de overdracht van nationale pensioenrechten naar de EU-regeling aanzienlijk verbeterd, met inbegrip van specifieke voorbeelden. De Ombudsman is ingenomen met de toezegging van de Commissie om deze informatie voortdurend te verbeteren naarmate nieuwe kwesties aan het licht komen. Desalniettemin merkt zij op dat dit de klagers of andere personeelsleden in vergelijkbare situaties weinig troost biedt.

23. De Commissie wijst er terecht op dat klagers vanwege de minimumpensioengarantie een pensioeninkomen zullen ontvangen dat aanzienlijk hoger is dan wat zij alleen op basis van hun bijdragen verschuldigd zouden zijn. Als zodanig heeft de EU niet ten onrechte geprofiteerd van de overdrachten [9]. Bovendien is er bij de huidige stand van zaken geen rechtsgrondslag om de overdracht van pensioenrechten van nationale regelingen naar de EU-regeling terug te draaien.

24. Tegen deze achtergrond was de Ombudsman van oordeel dat een aanbeveling aan de Commissie om een betaling ex gratia te verrichten het risico inhield dat de klagers, die volledige compensatie hadden gevraagd op basis van een actuariële berekening, niet tevreden waren en door de Commissie konden worden afgewezen.

25. Het standpunt van de klagers dat zij de inkomsten uit hun vroegere nationale pensioenen in wezen hebben verloren zonder materiële winst in het kader van de EU-regeling, is echter ook begrijpelijk. Voor klagers en andere personeelsleden met een lagere salarisschaal die met vergelijkbare situaties worden geconfronteerd, kan dit resultaat als oneerlijk worden beschouwd. De Commissie had dit ten minste in het kader van de oorspronkelijke klachten van het personeel kunnen erkennen. De Ombudsman vertrouwt erop dat de Commissie, in aansluiting op dit onderzoek, mogelijke toekomstige personeelsklachten met meer empathie en begrip zal behandelen.

26. Aangezien andere gevallen zich waarschijnlijk zullen voordoen, doet de Ombudsman ook een suggestie dat de Commissie alle mogelijke juridische opties onderzoekt, zodat in de toekomst, in uitzonderlijke gevallen, de overdracht van nationale pensioenrechten naar de EU-regeling kan worden teruggedraaid.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman de klacht af met de volgende conclusie:

Er was sprake van wanbeheer in de wijze waarop de Commissie destijds met de verzoeken tot overplaatsing omging en in de wijze waarop zij reageerde nadat zij de klachten van het personeel had ontvangen. Aangezien de Commissie sindsdien de informatie die zij aan personeelsleden verstrekt, aanzienlijk heeft verbeterd en van haar kan worden verwacht dat zij eventuele toekomstige klachten van personeelsleden over deze kwestie met meer empathie en begrip zal behandelen, is het echter niet nodig een aanbeveling te doen naar aanleiding van de bevinding van wanbeheer.

De klagers en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Suggestie

Aangezien er waarschijnlijk andere personeelsleden in vergelijkbare situaties zullen zijn, moet de Commissie alle mogelijke juridische opties onderzoeken, zodat in de toekomst, in uitzonderlijke gevallen, de overdracht van nationale pensioenrechten naar de EU-regeling kan worden teruggedraaid. De Commissie moet dienovereenkomstig overleg plegen met de bevoegde autoriteiten in de lidstaten.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 14/11/2018

[1] De klacht werd ingediend door een Deense vakbondsvertegenwoordiger namens de personeelsleden.

[2] Op grond van het Statuut van de ambtenaren van de EU (bijlage VIII) kunnen ambtenaren, geaccrediteerde parlementaire medewerkers en tijdelijke functionarissen of arbeidscontractanten verzoeken om overdracht naar de pensioenregeling van de EU van rechten die zij in het kader van een of meer nationale pensioenregelingen hebben verworven. In het kader van de overdrachtsprocedure wordt de kapitaalwaarde van de pensioenrechten die in het kader van een regeling buiten de instellingen zijn verworven, in de EU-regeling omgezet in pensioenjaren. De gecrediteerde jaren tellen mee voor het definitieve EU-pensioen.

[3] Dit is het minimale gegarandeerde maandelijkse pensioen dat voormalige EU-personeelsleden, die recht hebben op een EU-pensioen (na tien jaar dienstverband), bij hun pensionering ontvangen. Als de totale opgebouwde rechten een pensioen onder dit bedrag bedragen (zoals in het geval van klagers), ontvangen gepensioneerden dit minimumbedrag.

[4] Gebruikmaken van de klachtenprocedure van artikel 90, lid 2, van het Statuut.

[5] Zie arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van 12 maart 2014, CR/Parlement l F-128/12, ECLI:EU:F:2014:38, punt 45.

[6] Het Statuut van de ambtenaren van de EU en de algemene uitvoeringsbepalingen van de artikelen 11 en 12 van bijlage VIII bij het Statuut bevatten de regels voor de overdracht van pensioenrechten. Beschikking C(2004)1588 van de Commissie van 28 april 2004.

[7] Zie arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van 20 juli 2016, José Barroso Truta e.a./Hof van Justitie van de Europese Unie F-126/15, ECLI:EU:F:2016:159, punten 74 en 75. De uitspraak werd bevestigd na hoger beroep, zaak T-702/16.

[8] Dit komt door de relatief gunstige voorwaarden (rente) die door de EU-regeling worden gehanteerd.

[9] Zie het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van 18 september 2018 in zaak T-702/16, José Barroso Truta e.a./Hof van Justitie van de Europese Unie, hogere voorziening ingesteld bij zaak F-126/15. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=FC816274184A09BE91E685BD8120AF67?text=&docid=205804&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=705240.