Achtergrond van de klacht

1. In november 2016 heeft de klager de Europese Commissie schriftelijk verzocht om op grond van de EU-regels inzake toegang van het publiek [1] toegang te krijgen tot documenten betreffende een inbreukprocedure tegen Spanje wegens niet-naleving van het EU-recht inzake een belasting op energieproductie [2].

2. In januari 2017 antwoordde de Commissie dat zij acht relevante documenten had geïdentificeerd. De Commissie heeft volledige toegang verleend tot vier van de documenten. Zij weigerde toegang tot de overige vier documenten en voerde aan dat openbaarmaking de bescherming van lopende gerechtelijke procedures [3] bij de nationale rechterlijke instanties zou ondermijnen.

3. Klager verzocht de Commissie haar besluit om de toegang tot vier van de documenten te weigeren, te herzien.

4. De Commissie heeft in maart 2017 op het verzoek van klager ´ geantwoord. Zij bevestigde haar besluit om geen toegang te verlenen tot vier van de documenten. Het voegde daaraan toe dat twee van de documenten ook persoonsgegevens bevatten waarvan de openbaarmaking de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van personen zou ondermijnen [4]. De Commissie verklaarde ook dat zij een nieuw document had geïdentificeerd dat binnen het toepassingsgebied van haar verzoek om toegang viel, namelijk een nota met betrekking tot de klacht in verband met de inbreuk over de Spaanse belasting op energieproductie [5]. De Commissie heeft gedeeltelijke toegang verleend tot het nieuw gevonden document, met het argument dat openbaarmaking van de niet-openbaar gemaakte delen de bescherming van lopende gerechtelijke procedures [6] en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van personen [7] zou ondermijnen.

5. Ontevreden over het besluit van de Commissie´ om slechts gedeeltelijke toegang tot het nieuw gevonden document te verlenen, wendde klager zich in maart 2017 tot de Ombudsman. De reikwijdte van de klacht is dus beperkt tot het besluit van de Commissie´ om geen volledige toegang te verlenen tot de in maart 2017 vastgestelde nota [8].

Het onderzoek

6. De Ombudsman opende een onderzoek naar het besluit van de Commissie´ om geen volledige toegang te verlenen tot de nota in verband met een klacht wegens inbreuk over een Spaanse belasting op energieproductie.

7. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman´ alle door klager verstrekte documentatie onderzocht, waaronder communicatie tussen de partijen. Het onderzoeksteam heeft ook het dossier van de Commissie ´ over het verzoek om toegang, waarin het litigieuze document was opgenomen, geïnspecteerd.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8. De klager voerde aan dat er een hoger openbaar belang [9] bestaat bij de volledige openbaarmaking van de nota vanwege de noodzaak om consumenten te beschermen.

9. De Commissie voerde aan dat volledige openbaarmaking van de nota de bescherming van lopende gerechtelijke procedures zou ondermijnen. De nota was opgesteld in het kader van de behandeling van een inbreukklacht tegen Spanje [10] over een Spaanse belasting op energieproductie. Na het antwoord van de Spaanse autoriteiten over deze kwestie had de Commissie de EU Pilot-zaak in september 2014 afgesloten. De betwiste belasting is echter aangevochten voor de Spaanse rechter. Het Spaanse Grondwettelijk Hof had het Spaanse Hooggerechtshof in december 2016 verzocht om het Europees Hof van Justitie een prejudiciële vraag te stellen over de verenigbaarheid van de genoemde belasting met het EU-recht. Aangezien dit de centrale kwestie van de afgesloten EU-pilotzaak was, was de Commissie van mening dat volledige openbaarmaking van de nota de gerechtelijke procedures voor het Europees Hof van Justitie ernstig zou verstoren. De Commissie had onderzocht of er sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de mededeling gebiedde. Zij was tot de conclusie gekomen dat het algemeen belang het best gediend was met de bescherming van de gerechtelijke procedure.

10. De Commissie verklaarde ook dat de nota de namen en handtekeningen bevat van Spaanse ambtenaren en ambtenaren van de Commissie (die geen leidinggevende of kabinetsfuncties bekleden). De nota bevat ook de naam en het adres van de persoon die de inbreukklacht bij de Commissie had ingediend. De Commissie concludeerde dat het verzoek om toegang van het publiek onvoldoende redenen bevatte om een doorgifte van deze persoonsgegevens in termen van “noodzakelijkheid” te rechtvaardigen en dat openbaarmaking de belangen van de betrokkenen zou kunnen schaden, bijvoorbeeld door hen bloot te stellen aan ongepaste druk of potentiële identiteitsdiefstal. 

Beoordeling door de Ombudsman

11. De Ombudsman merkt op dat in de EU-jurisprudentie het volgende is vastgesteld: “De noodzaak om de gelijkheid van wapens voor een rechterlijke instantie te waarborgen, rechtvaardigt niet alleen de bescherming van documenten die uitsluitend zijn opgesteld met het oog op specifieke gerechtelijke procedures, zoals memories, maar ook van documenten waarvan de openbaarmaking in het kader van specifieke procedures die gelijkheid in gevaar kan brengen, hetgeen een uitvloeisel is van het begrip eerlijk proces zelf. Voor de toepassing van de uitzondering is het evenwel noodzakelijk dat de gevraagde documenten ten tijde van de vaststelling van het besluit waarbij de toegang tot die documenten wordt geweigerd, een relevant verband hebben met hetzij een bij de Unierechter aanhangig geding ten aanzien waarvan de betrokken instelling zich op die uitzondering beroept, hetzij een bij een nationale rechter aanhangig geding, op voorwaarde dat zij een vraag van uitlegging of geldigheid van een handeling van Unierecht opwerpen, zodat, gelet op de context van de zaak, een verzoek om een prejudiciële beslissing bijzonder waarschijnlijk lijkt.”[11]

12. Uit de inspectie door de Ombudsman van het dossier van de Commissie´s is gebleken dat de bewerkte delen van de nota een samenvatting bevatten van het standpunt van de Spaanse autoriteiten over de vraag of de belasting op energieverbruik verenigbaar is met het EU-recht.

13. Het Spaanse Grondwettelijk Hof had het Spaanse Hooggerechtshof verzocht het Europees Hof van Justitie een prejudiciële vraag te stellen over de verenigbaarheid van de Spaanse belasting op energieproductie met het EU-recht. Daarom was het standpunt van de Commissie´ dat op het moment van de behandeling van het verzoek om toegang de volledige openbaarmaking van de nota de toen lopende gerechtelijke procedure ernstig zou verstoren, niet onredelijk en in overeenstemming met de toepasselijke jurisprudentie.

14. De Ombudsman stelt ook vast dat de Commissie de persoonsgegevens in de nota terecht niet openbaar heeft gemaakt, aangezien klager niet had aangevoerd dat het noodzakelijk was die gegevens aan haar door te geven [12].

15. De Ombudsman merkt echter op dat recente ontwikkelingen erop lijken te wijzen dat het Spaanse Hooggerechtshof in januari 2018 heeft besloten de zaak niet voor te leggen aan het Europees Hof van Justitie [13]. In deze nieuwe omstandigheden moedigt de Ombudsman de Commissie aan na te gaan of het nog steeds nodig is de voorheen niet openbaar gemaakte delen van de nota achter te houden, met name indien zij een nieuw verzoek om toegang van het publiek zou ontvangen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Commissie in haar besluit om geen volledige toegang tot het gevraagde document te verlenen.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 18/09/2018

[1] Verordening 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, beschikbaar op http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1

[2] Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica (IVPEE)

[3] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van bovengenoemde verordening.

[4] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van bovengenoemde verordening.

[5] Geregistreerd onder CHAP(2013)02024 en daarna onder EU-Pilot 5526/13.

[6] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van bovengenoemde verordening. 

[7] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van bovengenoemde verordening.

[8] Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet een eerste en een confirmatief verzoek zijn ingediend voordat een weigering om het publiek toegang te verlenen door de Ombudsman kan worden onderzocht. In het onderhavige geval heeft de Commissie bij de behandeling van het confirmatief verzoek van klager alleen het relevante document geïdentificeerd. De weigering om volledige toegang tot dit document te verlenen heeft dus niet de normale procedure in twee fasen doorlopen, maar is in plaats daarvan rechtstreeks in de confirmatieve fase behandeld. Aangezien het besluit om volledige toegang tot de nota te weigeren echter is genomen door het secretariaat-generaal van de Commissie, dat verzoeken om toegang in de confirmatieve fase behandelt, en het weigeringsbesluit uitdrukkelijk verwees naar de mogelijkheid om zich tot de Ombudsman te wenden, was de Ombudsman van oordeel dat de klacht ontvankelijk is op grond van artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Ombudsman´s “een klacht [...] wordt voorafgegaan door passende administratieve stappen bij de betrokken instellingen en organen”.

[9] Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van bovengenoemde verordening.

[10] CHAP(2013)02024, daarna EU-Pilot 5526/13.

[11] Arrest van het Gerecht van 15 september 2016, Philip Morris/Commissie, T-18/15, ECLI:EU:T:2016:487, punt 64.

[12] Arrest van het Hof van Justitie van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C-127/13, ECLI:EU:C:2014:2250, punt 104: “Bovendien mogen persoonsgegevens op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 alleen aan een derde worden doorgegeven indien die doorgifte voldoet aan de voorwaarden van artikel 8, onder a) of b), van Verordening (EG) nr. 45/2001 [waarvan de verzoeker in de eerste plaats de noodzaak van de doorgifte aantoont] en een rechtmatige verwerking vormt overeenkomstig de vereisten van artikel 5 van die verordening.”

[13] Auto de 10 de enero de 2018, Sala de lo Contencioso-Administrativo Rec. n.º 2554/2014 http://efela.eu/images/JURISPRUDENCE-DOCTRINE/Auto-TS-10_01_2018-admision-cuestion-inconstitucionalidad-IVPEE.PDF

 “Teniendo en cuenta tales precisiones, el Tribunal Constitucional, en auto 202/2016, de 13 de diciembre (ES: TC:2016:202A), dictado en la cuestión de inconstitucionalidad 4177/2016 , resolvió inadmitir la cuestión porque, habida cuenta de las dudas que la Sala remitente albergaba sobre el ajuste de la Ley 15/2012 con del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, antes de dirigirse al Tribunal Constitucional debió plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) para que las despejara [...] [...]Una vez que este Tribunal considera que la citada Ley no se opone al Derecho de la Unión Europea, quedan removidos los obstáculos a la admisión de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad, expresados en el ya citado ATC 202/2016, de 13 de diciembre [...]”